3.3. Антимонопольные органы России. Этапы развития, функции и задачи

Одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интере­сов участников деловых отношений является политика антимо­нопольного регулирования,которую проводит государство в ли­це соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения законов и нормативных актов, относящихся к системе конкурентного права.

Реализация конкурентной политики стала возможной толь­ко при формировании целостной системы антимонопольных органовв федеральном центре и регионах. В 1990 г. был законо­дательно оформлен ведущий антимонопольный орган — Госу­дарственный комитет Российской Федерации по антимоно­польной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ).

В 1995 г. был создан Государственный комитет Россий­ской Федерации по поддержке и развитию малого предприни­мательства в целях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в Российской Фе­дерации, в 1996 г. — Федеральная служба Российской Федера­ции по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте для реализации феде­рального закона «О естественных монополиях».

В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти указом Президента РФ от 22 сен­тября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполни­тельной власти» существовавшие на тот момент антимонополь­ные органы были упразднены и образовано Министерство Рос­сийской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России),которому были переданы функции упраздненных органов.

В марте 2004 г. в контексте реализуемой в России админи­стративной реформы началась реорганизация МАП РФ в соот­ветствии с указом Президента РФ «О системе и структуре феде­ральных органов исполнительной власти»[1] и были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимоно­польной службы [2].

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России)явля­ется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законода­тельства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъек­тов естественных монополий (в части установленных законода­тельством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий анти­монопольного органа) [13].

Федеральная антимонопольная служба объединяет в себе ос­новные функции упраздненного Министерства РФ по антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства и часть фун­кций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ.

В соответствии с концепцией административной реформы несколько изменились направления деятельности антимоно­польных органов.

Функция предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее по­ложение на рынке, сохраняется. При этом единственным осно­ванием для возбуждения дела об административном правонару­шении и дальнейших действий являются обращения потребите­лей, где обосновывается вред, причиняемый, по их мнению этих потребителей, их финансовым интересам.

Функция рассмотрения ходатайств (уведомлений) о сделках и действиях, подлежащих антимонопольному контролю, сохра­няется, однако уведомление антимонопольного органа о сделках становится добровольным. Предварительное и добровольное обращение за разрешением на совершение сделки в случае по­ложительного решения органа создает иммунитет от дальней­шего судебного преследования сделки по искам потребителей.

Функции по принятию нормативных правовых актов в уста­новленной сфере деятельности МАП России и поддержки мало­го бизнеса возлагаются на Министерство экономического разви­тия и торговли; сфера защиты прав потребителей — на Феде­ральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

На Федеральную антимонопольную службу возлагаются функции контроля и надзора, принадлежащие МАП России, за соблюдением коммерческими и некоммерческими организация­ми, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного са­моуправления антимонопольного законодательства, законода­тельства о естественных монополиях, законодательства о рек­ламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) (рис. 7).

В 2006 г. на ФАС России в соответствии с постановлением Правительства РФ⁷возложены функции уполномоченного фе­дерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, вы­полнение работ, оказание услуг для федеральных государствен­ных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу.

Полномочия и функции антимонопольных органов опреде­лены законодательством РФ. В своей деятельности Федеральная антимонопольная служба руководствуется Конституцией Рос­сийской Федерации, федеральными законами, указами и распо­ряжениями Президента Российской Федерации, постановления­ми и распоряжениями Правительства, предоставляющими право на прямое государственное регулирование, организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности.

Рис. 7. Основные функции ФАС России

Антимонопольные органыявляются одним из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполни­тельной власти. Федеральная антимонопольная служба стала одной из двух (наряду с Федеральной службой по финансовым рынкам) структур, подчиняющихся непосредственно главе Пра­вительства РФ.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территори­альные органы. Федеральный антимонопольный орган в преде­лах своих функций и компетенции наделяет территориальные органы полномочиями, направленными на развитие конкурент - ной среды и предпринимательства, контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

В ведении ФАС России находится 84 территориальных уп­равления. Они были образованы в 1991 г. и действуют во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетия. Дея­тельность территориальных управлений направлена на проведе­ние рыночных реформ в регионах, формирование конкурентной среды, сохранение единого экономического пространства Рос­сии. Некоторые территориальные управления функционируют на территории нескольких субъектов РФ.

Территориальные органыне входят в систему органов ис­полнительной власти субъектов РФ и централизованно подчи­няются Федеральной антимонопольной службе. Независимость антимонопольных органов от системы власти субъектов Феде­рации необходима для эффективного исполнения ими своих полномочий, в частности, в сфере контроля соблюдения анти­монопольного законодательства органами исполнительной вла­сти и местного самоуправления и их должностными лицами.

Место территориальных органов в системе АМО, их функ­ции, полномочия и организация деятельности были определены в приказе Федеральной антимонопольной службы «Об утвер­ждении Положения о территориальном органе Федеральной ан­тимонопольной службы».

В соответствии c этим приказом основными функциями территориальных органовявляются:

• осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных и финансовых рынках;

• контроля и надзора за деятельностью субъектов естест­венных монополий, работающих на региональных рынках в со­ответствии с законодательством о естественных монополиях;

• контроля за соблюдением антимонопольного законода­тельства при заключении соглашений и ведении согласованных действий хозяйствующими субъектами, расположенными на территории субъекта РФ, а также с участием органов власти;

• контроля и надзора за соблюдением требований недис­криминационного доступа на рынки;

• контроля за соблюдением установленного нормативны­ми правовыми актами порядка ценообразования;

• анализа и прогноза экономической ситуации, склады­вающейся на территории региона в процессе реализации мер государственного регулирования.

Территориальные управления вправе:

• выдавать обязательные для исполнения предписания в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ;

• рассматривать дела об административных нарушениях, налагать административные взыскания;

• в пределах полномочий, делегированных ФАС, рассмат­ривать дела о нарушениях законодательства о естественных мо­нополиях и принимать по ним решения;

• обращаться в суд с заявлениями о нарушении антимоно­польного законодательства;

• устанавливать наличие доминирующего положения хо­зяйствующих субъектов на соответствующих рынках;

• осуществлять контроль и проводить проверку цен и тари­фов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий;

• заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;

• осуществлять анализ и проводить учет выявленных на­рушений законодательства и принятых по ним мерам и др.

Сотрудники антимонопольного органа в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного само­управления, иные наделенные функциями или правами указан­ных органов власти органы или организации, а также в хозяйст­вующие субъекты для получения в установленном порядке до­кументов и информации, необходимых антимонопольному ор­гану для выполнения возложенных на него функций.

Коммерческие и некоммерческие организации (их руково­дители), органы власти (их должностные лица), физические ли­ца, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достовер­ные документы, письменные и устные объяснения и иную ин­формацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.

Сведения, составляющие коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну и полученные антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежат разглашению, за исключением случаев, установленных феде­ральным законом (статья 26).

Изменение характера конкуренции определяет новые кон­цептуальные подходы к осуществлению конкурентной политики как на международном, так и национальном и региональном уровнях, что обусловливает необходимость совершенствования нормативной правовой базы антимонопольного законодательст­ва и системы органов регулирования.

Выводы

1. Глобальной целью государственной антимонопольной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ре­сурсов и устойчивому экономическому развитию.

2. Конкурентная политика — более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских и разъяснитель­ных мероприятий по информированию субъектов рынка о своих правах и обязанностях перед обществом и рынком (это явление в европейской практике получило название «адвокатирование конкуренции»).

3. В качестве основных принципов реализации антимоно­польной политики можно обозначить: содействие формированию рыночных отношений, предупреждение, ограничение и пресече­ние монополистической деятельности и недобросовестной кон­куренции, соотнесение положений положительного и отрица­тельного эффекта, предполагающих правила разумного подхода при применении норм антимонопольного законодательства, глас­ность и публичность в действиях антимонопольных органов.

4. В России в основном сформированы направления конку­рентной политики и система антимонопольного законодательст­ва, охватывающего практически все сферы экономической дея­тельности. Созданы Федеральная антимонопольная служба Рос­сии и территориальные управления, которые могут осуществить новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики.

5. Анализ развития системы антимонопольного законода­тельства в России показывает, что антимонопольная политика представляет не разовые мероприятия, а постоянно действую­щие и гибко меняющиеся в зависимости от экономической об­становки меры, осуществляемые государством в области регу­лирования экономики. Речь идет не о непосредственном вмеша­тельстве государственных органов в экономику предприятий, а о корректировках государством отклонений в саморегули­рующихся процессах развития с помощью экономических мето­дов и юридических норм.

Контрольные вопросы и задания

1. Почему антимонопольная политика является составной частью концепции экономического развития России?

2. Объясните предпосылки и целесообразность проведения государственной антимонопольной политики и формирования конкурентной среды на товарных рынках РФ.

3. Выделите основные хронологические этапы правового оформления антимонопольной политики в стране. Объясните необходимость принятия изменений.

4. Представьте характеристику основных структурных эле­ментов закона «О защите конкуренции».

5. Охарактеризуйте задачи, функции, полномочия феде­рального антимонопольного органа (территориальных органов).

6. Перечислите права и обязанности антимонопольных ор­ганов.

Библиографический список Основная литература

1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 // СЗ РФ.— 2004.— № 11.— Ст. 945.

2. Вопросы федеральной антимонопольной службы : постановле­ние Правительства Рос. Федерации от 7 апр. 2004 г. № 189 (ред. 15 сент. 2009 г.) // Там же.— № 15.— Ст. 1982.

3. О защите конкуренции : федер. закон Рос. Федерации от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 (с изм. и доп., вступившими в силу с 29 янв. 2010 г.) // СЗ РФ.— 2006.— № 31 (1 ч.).— Ст. 3434.

4. Князева, И. В. Антимонопольная политика в России : учеб. по­собие для студентов вузов / И. В. Князева.— 4-е изд., испр.— М. : Омега-Л, 2009.— С. 176-209.

5. Конкурентное право Российской Федерации : учеб. пособие для вузов / под ред. Н. И. Клейн, Н. Е. Фонаревой.— М. : Логос, 1999.— С. 15-20.

6. Конкуренция и антимонопольное регулирование : учеб. пособие для вузов / под ред. А. Г. Цыганова.— М. : Логос, 1999.— С. 60-65.

7. Электронный портал Федеральной антимонопольной службы fas. gov. ru [Электронный ресурс].— Режим доступа:

http://www. fas. gov. ru/competition

Дополнительная литература

8. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяй­ственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспече­ния обороны страны и безопасности государства : федер. закон Рос. Федерации от 29 апр. 2008 г. № 57-ФЗ // Рос. газ.— 2008.— 7 мая.

9. Об особенностях функционирования электроэнергетики в пе­реходный период и о внесении изменений в некторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Фе­дерального закона «Об электроэнергетике» : федер. закон Рос. Федера­ции от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ (ред. от 4 нояб. 2007 г.) // СЗ РФ.— 2003.— № 13.— Ст. 1178.

10. О внесении изменений в закон Российской Федерации «О то­варных биржах и биржевой торговле» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон Рос. Федерации от 15 апр. 2006 г. № 47-ФЗ // Рос. газ.— 2006.— 21 апр.

11. Тотьев, К. Ю. Конкуренция и монополии: Правовые аспекты ре­гулирования : учеб. пособие / К. Ю. Тотьев.— М. : Юристъ, 2002.— 261 с.

12. Об утверждении Положения о территориальном органе Фе­деральной антимонопольной службы : приказ ФАС Рос. Федерации от 15 дек. 2006 г. № 324 // Бюлл. нормат. актов федер. органов испол­нит. власти.— 2007.— 12 марта.

13. Об утверждении Положения о Федеральной антимонополь­ной службе : постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 (ред. от 15 сент. 2009 г.) // СЗ РФ.— 2004.— № 31.— Ст. 3239.