Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Статья 10. Территории муниципальных образований

Комментарий к статье 10

1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления <20>. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. В исследовательской литературе применительно к территориальным единицам также иногда встречается термин "муниципалитет". Следует отметить, что муниципалитетами (от лат. municipium) назывались города в республиканской эпохе римской истории, пользовавшиеся правом самоуправления.

--------------------------------

<20> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 136.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.

Термин "муниципальное образование" впервые был введен ГК РФ в 1994 г. (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ Закон 1995 г. определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. А в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Иногда исследователи в качестве признака также выделяют устав муниципального образования <21>. В определении муниципального образования, закрепленном в комментируемом Законе, данные признаки отсутствуют.

--------------------------------

<21> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 137.

В соответствии с абз. 1 ч. 1 комментируемой статьи в Российской Федерации могут быть образованы следующие виды муниципальных образований, отличающиеся друг от друга прежде всего территорией и, конечно, реализуемыми на данной территории полномочиями (перечнем решаемых вопросов местного значения): городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ дополнил ч. 1 комментируемой статьи положением о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Так, например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500000 человек.

Законом Псковской области от 27 ноября 2014 г. N 1452-ОЗ в целях реализации положений ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области", в соответствии с которым деление городского округа на внутригородские районы может осуществляться в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек с учетом исторически сложившегося внутреннего территориального устройства городского округа.

В Ставропольском крае, несмотря на то что Законом Ставропольского края от 7 ноября 2014 г. N 103-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" и признании утратившим силу Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" предусмотрена возможность создания подобных городских округов, тем не менее критерии для такого деления не установлены.

Как указано разработчиками изменений, внесенных ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, (законопроект N 469827-6) по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права стало очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне приводит во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывается малоэффективной для обеспечения жизнедеятельности населения. Порой ее деятельность сопровождается коррупционными скандалами, имеют место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д. <22>. Таким образом, по мнению разработчиков законопроекта N 469827-6, создание вышеуказанной двухуровневой системы местного самоуправления на территории крупных городских округов приблизит муниципальную власть к реальным вопросам местного значения, позволит обеспечить решение конкретных задач, поставленных перед органами местного самоуправления.

--------------------------------

<22> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=469827-6&02.

Комментируемый Закон не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Соответственно, создание муниципального образования на уровне муниципального района необходимо в первую очередь для налаживания управленческих связей между поселениями, входящими в его состав. Таким образом, в РФ реализуются два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление было бы не востребовано. По информации Федеральной службы государственной статистики (Росстат) <23> на 1 января 2014 г. в Российской Федерации создано 22777 муниципальных образований, из них муниципальных районов - 1815, городских округов - 520, городских поселений - 1660, сельских поселений - 18525.

--------------------------------

<23> URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453.

Согласно ч. 1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом конкретного вида муниципального образования осуществляется законами субъектов РФ. Кроме того, данная норма означает, что все субъекты РФ обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление на территориях муниципальных образований.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит общие требования по установлению и изменению границ муниципальных образований:

- во-первых, границы муниципальных образований устанавливаются (изменяются) законами субъектов РФ;

- во-вторых, установление указанных границ должно происходить в соответствии с требованиями, установленными Законом (см. ст. ст. 11 - 13).

Комментируемая статья ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде закрепляли собственные критерии определения типов муниципального образования, требования к установлению и изменению границ муниципальных образований и другие вопросы территориальной организации местного самоуправления на своей территории.

3. Частью 3 комментируемой статьи, введенной ст. 19 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установлены исключения из общего порядка изменения границ муниципальных образований и их преобразования. При изменении границ между субъектами РФ к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено установление порядка, связанного с этим изменения границ муниципальных образований, их преобразования и упразднения.

Надо отметить, что изменение границ между субъектами РФ - явление нечастое. Так, например, в соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, устанавливаются законами города Москвы. В рамках реализации данной нормы Законом г. Москвы от 28 июля 2011 г. N 36 установлены указанные особенности: присоединенные в результате изменения границ города Москвы муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.

В соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации: городом федерального значения Москвой и Московской областью" территория столицы увеличилась за счет присоединения 148 тысяч гектаров земли на юго-западе Подмосковья, вплоть до границы с Калужской областью. В общей сложности к Москве перешло 21 муниципальное образование, в том числе два городских округа - Троицк и Щербинка, а также 19 городских и сельских поселений (в Подольском, Ленинском и Наро-Фоминском районах Московской области). Также к столице отошла часть территории Одинцовского и Красногорского районов Подмосковья. В результате были образованы два новых городских округа: Троицкий и Новомосковский (ТиНАО), население "новой Москвы" составило 235 тысяч человек.

Статья 11. Границы муниципальных образований

Комментарий к статье 11

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов РФ с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций.

Во исполнение требований Закона по установлению границ муниципальных образований в целях организации местного самоуправления в РФ органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года должны были установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (п. 1 ч. 1 ст. 85 Закона).

При этом в случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года, то согласно ч. 3 ст. 85 Закона границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Во исполнение указанной нормы, в рамках полномочий, предоставленных Минрегиону России Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 г. N 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований", указанным исполнительным органом государственной власти были утверждены границы ряда муниципальных образований, расположенных на территории некоторых субъектов РФ:

- Приказом Минрегиона РФ от 31 марта 2005 г. N 36 утверждены границы ряда муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике;

- Приказом Минрегиона РФ от 28 марта 2005 г. N 35 утверждены границы муниципального образования, создаваемого в пределах существующего муниципального образования "город Сосновый Бор" Ленинградской области;

- Приказом Минрегиона РФ от 25 марта 2005 г. N 34 утверждены границы муниципальных образований в Волгоградской области, в том числе утверждены границы между муниципальным образованием "городской округ город-герой Волгоград" и муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ существующего муниципального образования "Светлоярский район Волгоградской области", в виде картографического описания.

Отметим достаточно интересное обстоятельство: администрация города Волгограда не согласилась с описанием границ соответствующих муниципальных образований и обжаловала данный Приказ в Верховном Суде РФ в связи с нарушением данным Приказом требований Закона, установленных для описания границ муниципальных образований (указанные требования, установленные в комментируемой статье, обязательны для описания границ как субъектами РФ, так и федеральным органом государственной власти).

В частности, администрация города Волгограда представила суду доказательства, подтверждающие, что территория, включенная в состав территорий муниципальных образований Светлоярского района Волгоградской области, является исторически сложившейся территорией города Волгограда, и, соответственно, должна быть включена в территорию городского округа.

Так, в соответствии с Постановлением ВЦИК от 10 июля 1931 г. N 321 "О расширении городской черты гор. Сталинграда Нижневолжского края" в городскую черту г. Сталинграда были включены следующие населенные пункты: рабочие поселки имени Ермака, Красноармейский и Сарепта Дамба; селения Бекетовка, Верхельшанская, Рынок и Старая Отрада; хутора Алюшино и Купоросный, деревня Спартаковка-Журковка. После окончания Великой Отечественной войны городская черта Сталинграда была восстановлена трестом "Госинжпроект" Министерства коммунального хозяйства РСФСР 22 ноября 1949 года, согласована и перенесена на местность. В последующем границы города изменялись распоряжениями Совета Министров РСФСР, малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов, исполкома Волгоградского областного Совета народных депутатов трудящихся.

Кроме того, как установлено Верховным Судом РФ, согласно картографическому описанию, содержащемуся в оспариваемом Приказе, граница пересекает ряд земельных участков (промплощадку ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", очистные сооружения ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", производственную базу ООО "Сигмар" и ряд других), что является нарушением ст. 84 ЗК РФ. Более того, установлено, что границы, утвержденные оспариваемым Приказом, пересекают существующие улицы города Волгограда (Довженко, 40 лет ВЛКСМ, ул. Дачная, ул. Колесная, ул. им. Куйбышева), в результате чего часть улицы является территорией города, а часть - территорией Светлоярского района, не подпадающих в границы какого-либо населенного пункта. Оспариваемым Приказом территория рабочего поселка Гумрак была разделена на две части: часть поселка включена в городской округ "Город-герой Волгоград", а другая часть - в территории муниципальных образований Городищенского района Волгоградской области. Верховным Судом РФ были также рассмотрены и оценены ряд вступивших в законную силу судебных постановлений, подтверждающих незаконность установленных Приказом границ муниципальных образований. В связи с указанным, установленные Приказом Минрегиона России от 25 марта 2005 г. N 34 границы между муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ Городищенского и Светлоярского районов Волгоградской области, и городским округом "Город-герой Волгоград" были признаны противоречащими федеральному законодательству и нарушающими права органов местного самоуправления (см. решение Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 г. N ГКПИ06-172).

Комментируемая статья закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования.

Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, т.е. не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения, но и они, в соответствии с требованиями п. 2 ч. 1 комментируемой статьи, должны быть отнесены к межселенным территориям и включены в состав муниципального образования муниципального района наряду с иными малонаселенными территориями (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения), независимо от формы собственности на земельные участки (в т.ч. земли государства, например лесной фонд, водные объекты и т.п.).

Отметим, что, согласно ч. 2 ст. 15 Закона, на межселенных территориях полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления муниципального района.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти <24>. Все это возможно в том случае, если удастся не допустить подчинение городских и сельских поселений муниципальному району, в состав которого они входят.

--------------------------------

<24> Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С. 223.

Комментируемый Закон однозначно предписывает закрепление территории упраздняемых поселений (см. комментарий к ст. 13.1) за муниципальными районами.

Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями комментируемый Закон предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве (см. комментарий к гл. 9). Комментируемый Закон также разграничивает вопросы местного значения (см. комментарий к гл. 3), объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (см. комментарий к гл. 8) между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Комментируемый Закон впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории, находящиеся вне границ поселений. Это должны быть территории с низкой плотностью населения.

Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, установлен распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.

В соответствии с п. 3 ч. 1 комментируемой статьи территорию поселения составляют следующие земли:

- исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

- прилегающие к ним земли общего пользования;

- территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

- рекреационные земли;

- земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения <25>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

<25> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 56.

Достаточно показательным в данном случае является судебная практика. Так, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 г. N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка.

Как установлено судом, поселок Волха (Волхушка) в 1950 - 1960-е годы являлся лесозаготовительным участком Анучинского леспромхоза. После окончания деятельности лесозаготовительного участка поселок прекратил свое существование. На дежурной справочной карте издания 1975 года населенный пункт Волхушка показан нежилым. На момент рассмотрения дела территория бывшего поселка Волха (Волхушка) представляла собой участок лесного фонда, используемый общественной организацией в охотничьих и рекреационных целях.

При этом, как отмечено судом, в соответствии с комментируемым пунктом рассматриваемой статьи Закона территорию поселения должны составлять исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Согласно ст. 1 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 г. N 161-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" населенный пункт - это место постоянного компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в черте населенного пункта жилые, административные и хозяйственные постройки. Таким образом, включение территории бывшего поселка Волха (Волхушка) в качестве населенного пункта, не отвечающего вышеуказанным требованиям, в территорию городского округа, признать соответствующим федеральному закону нельзя. Данные выводы Приморского краевого суда подтверждены Верховным Судом РФ (см. Определение Верховного Суда РФ от 30 сентября 2009 г. N 56-Г09-27).

Для разрешения вопроса о возможности включения в состав поселения "исторически сложившихся земель населенного пункта" необходимо руководствоваться прежде всего документальным подтверждением данного факта на основании материалов, принятых в разные года уполномоченными на то органами (в пределах установленной на время принятия соответствующих решений компетенции).

Так, например, 30 июня 2004 г. Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 191 "О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ", в соответствии с которым рабочий поселок Ванино наделен статусом городского поселения. В соответствии с картографическим описанием согласно пункту 3 приложения к данному закону установлены границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино".

А.Г. Березовский, житель поселка Ванино Хабаровского края, обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3 приложения к данному Закону Хабаровского края в части изменения границ городского поселения "Рабочий поселок Ванино", восстановлении нарушенного права граждан, проживающих на территории исторически сложившихся границ городского поселения "Рабочий поселок Ванино", восстановлении исторически сложившейся границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино". В частности, А.Г. Березовский указывал, что, согласно названному Закону порт Ванино выделен на межселенную территорию, что нарушает историческую цепочку судеб людей и самого порта Ванино как градообразующего предприятия, права и свободы граждан, чьи дома остались на межселенной территории. Он (А.Г. Березовский) и его дети лишены возможности жить и работать в развивающейся инфраструктуре, поскольку выведение порта за пределы поселка Ванино лишает бюджет поселка налоговых поступлений, необходимых для развития его инфраструктуры.

Решением Хабаровского краевого суда от 20 марта 2009 года в удовлетворении заявления А.Г. Березовского было отказано по следующим обстоятельствам. Во-первых, в процессе рассмотрения дела суд исследовал документы, на которые ссылался А.Г. Березовский как на устанавливающие границы поселка Ванино до принятия оспариваемого Закона, в частности, решения исполкома Совгаванского городского Совета депутатов трудящихся от 25 апреля 1952 г. N 9 (об отводе территории и акватории для строительства порта Ванино), от 6 марта 1958 г. N 84 (об отнесении населенного пункта Ванино к категории рабочего поселка), решение исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся от 5 июня 1958 г. N 238 (о выделении поселка порта Ванино из городской черты города Советская Гавань и отнесении его к категории рабочих поселков), и установил, что они не касались вопросов установления границ поселка Ванино.

Что касается иных принятых решений, то, как установил суд, решение малого Совета Ванинского районного Совета народных депутатов от 31 июля 1992 г. N 88 об утверждении границ рабочего поселка Ванино и постановление главы Ванинского района от 18 апреля 2001 г. N 193 об утверждении границ населенных пунктов района, в том числе рабочего поселка Ванино, приняты с нарушением компетенции, так как решение таковых вопросов находилось в ведении исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов.

Во-вторых, суд проверил и признал несостоятельными доводы заявителя о том, что при принятии оспариваемого Закона Хабаровского края не были учтены требования п. 3 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, устанавливающего, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения. Обстоятельств, свидетельствующих о том, что земли, отнесенные к межселенным территориям, в том числе порт Ванино, являются исторически сложившимися землями поселка Ванино, суд не установил. Кроме того, как указано судом, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территории поселений. Согласно распоряжению Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р Ванинский район Хабаровского края отнесен к числу территорий с низкой плотностью населения. Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о возможности существования в Ванинском районе межселенной территории. Указанное решение Хабаровского краевого суда Верховным Судом РФ оставлено без изменения (см. Определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 г. N 58-Г09-7).

Еще одним требованием к формированию территории муниципального образования является требование о том, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Отметим, что в соответствии со ст. 11 ЗК РФ целевое назначение земель предопределяется категориями земель. При этом все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Отметим, что в соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий; границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Таким образом, при установлении границ муниципального образования возникает вопрос: "Означает ли установление границ муниципального образования изменение категории земель, в случае если в указанные границы включаются кроме земель населенных пунктов иные категории земель?"

Как указал в своем Определении Конституционный Суд РФ, по смыслу ст. 131 Конституции РФ в системной связи с ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, ч. 5 ст. 18, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 23 ГрК РФ, законы субъектов РФ об установлении границ муниципальных образований регламентируют правоотношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, и не касаются вопросов установления границ населенных пунктов как объектов градостроительной деятельности. Установление законом субъекта РФ границ муниципального образования не влечет изменения категории земель, включенных в состав поселения, в том числе городского округа (см. Определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2012 г. N 285-О-О).

На данное Определение также ссылался Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы ООО "Новые агротехнологии" на Закон Ульяновской области от 13 июля 2004 г. N 043-ЗО "О муниципальных образованиях Ульяновской области". По мнению заявителя, нормы указанного Закона противоречат Конституции РФ, поскольку, утверждая границы муниципального образования "Город Ульяновск" в виде картографического описания и включая в его состав населенные пункты, ранее входившие в муниципальное образование "Ульяновский район", фактически переводят земли указанных населенных пунктов, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в состав земель населенного пункта (муниципального образования "Город Ульяновск"), тем самым лишая лиц, заключивших ранее договоры аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, права на приобретение таких участков в собственность в установленном законодательством порядке. Как указал в своем Определении Конституционный Суд РФ, в границах муниципального образования могут находиться земли различных категорий, а установление границ муниципального образования не является правовым основанием для изменения категории включенных в его состав земель (см. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 г. N 1393-О).

Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить:

- один город или один поселок городского типа;

- территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

- территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.

Порядок подготовки и утверждения генеральных планов муниципальных образований, в том числе городских поселений, установлен ГрК РФ.

В частности, в соответствии со ст. 23 ГрК РФ, подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа; подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Таким образом, в генеральном плане поселения могут быть последовательно отображены границы входящих в него населенных пунктов путем подготовки генерального плана частями.

Отметим при этом, что карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, содержится в самом генеральном плане поселения (ч. 3 ст. 23 ГрК РФ). При этом границы поселения (городского округа) отображаются только в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт (ч. 8 ст. 23 ГрК РФ). Указанное вызвано тем, что, в соответствии с Законом границы муниципальных образований (в том числе поселений) устанавливаются законами субъекта РФ, а границы населенных пунктов - в соответствии со ст. 84 ЗК РФ - генеральным планом городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии с п. 6 ч. 1 комментируемой статьи Закона предусматривается два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:

- один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);

- объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Комментируемый Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Однако данное правило не является догмой. Рассматривая норма содержит формулировку "как правило", что на практике означает возможность включения в состав сельского поселения населенных пунктов с иной численностью. Это может быть вызвано рядом причин, в том числе сложившимся исторически административно-территориальным делением: в некоторых случаях в состав сельских административно-территориальных единиц входят два и более сельских населенных пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки. При определении границ муниципального образования с точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять такую административно-территориальную единицу на два сельских поселения: это влечет за собой неоправданные расходы как для населения, так и для государственных и муниципальных органов и учреждений, а также для хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов). Соответственно, используя возможности существования исключений из установленного рассматриваемым пунктом правила (что предусмотрено самой формулировкой рассматриваемой нормы), можно включать в состав сельских поселений более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек.

Аналогичная возможность существования исключения из общего правила предусмотрена п. 7 ч. 1 комментируемой статьи, в соответствии с которой сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.

Согласно п. 6.1 ч. 1 комментируемой статьи законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.

Законами субъекта РФ статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселения, национальная вражда и т.п.

Пункт 9 комментируемой статьи утратил силу. Исключение п. 9 из ч. 1 комментируемой статьи является следствием преобразования ст. 13.1 и введением ст. 13.2 комментируемого Закона.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Таким образом, комментируемый Закон определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешеходной доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения.

Данным критерием территориальной организации местного самоуправления предполагалось достичь максимального приближения органов местной власти к жителям муниципальных образований. Данный критерий предполагает реализацию следующих принципов:

- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;

- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;

- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для жителей в течение короткого времени <26>.

--------------------------------

<26> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. Питер, 2007.

Относительно скорости, с которой следует считать "пешеходную доступность", при реализации данной нормы разгорелись дискуссии. Большинство практиков склоняется к скорости 6 км/ч. Некоторые авторы главным в определении "пешеходной доступности" рассматривают не скорость, а расстояние и считают, что оно должно быть не более 5 - 7 километров <27>.

--------------------------------

<27> Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов, 2005. С. 40.

Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с учетом транспортной доступности" административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Однозначного определения "пешеходной и транспортной доступности" в настоящее время нет. При определении границ муниципальных образований на практике руководствовались не данными принципами, а сложившимся административно-территориальным устройством.

Исключение из данного правила составляют:

- территории с низкой плотностью населения;

- отдаленные местности;

- труднодоступные местности.

В список исключений также следовало внести города федерального значения Москву и Санкт-Петербург, закрытые административные территориальные образования, наукограды, приграничные территории, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

Как уже отмечалось выше, данное требование корреспондируется с требованием ст. 83 ЗК РФ, в соответствии с которым границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы.

Кроме того, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" территории населенных пунктов являются объектами землеустройства. Определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе населенного пункта) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ согласно ст. 20 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" подготавливается карта (план) объекта землеустройства, форма и требования к составлению которой утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621.

Таким образом, описание местоположения границ населенных пунктов вносится в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства.

Порядок описания местоположения границ объекта землеустройства утвержден Приказом Минэкономразвития России от 3 июня 2011 г. N 267. Указанным Порядком в том числе предусмотрено, что описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости и то, что границы муниципальных образований, границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках.

Кроме запрета на пересечение границами городских, сельских населенных пунктов границ муниципальных образований в соответствии ЗК РФ, рассматриваемая норма корреспондирует также с вышерассмотренной нормой п. 3 ч. 1 комментируемой статьи о том, что в состав населенного пункта входят исторически сложившиеся земли и прилегающие земли общего пользования.

Так, Тульской областной Думой 28 февраля 2005 г. принят Закон Тульской области N 555-ЗТО "О переименовании муниципального образования "Город Богородицк и Богородицкий район" Тульской области, установлении границ, наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований на территории Богородицкого района Тульской области". Частью 1 ст. 3 указанного Закона статусом городского поселения наделено муниципальное образование "Рабочий поселок Товарковский" Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 4) и карте-схеме (приложение 2). Частью 2 ст. 3 того же Закона статусом сельского поселения наделено муниципальное образование "Товарковское" Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 8) и карте-схеме (приложение 2); село Товарково определено его административным центром.

При этом территория микрорайона совхоза "Товарковский" с расположенными на нем жилыми домами вошла в состав муниципального образования "Рабочий поселок Товарковский".

Жители указанных домов микрорайона совхоза "Товарковский" села Товарково обратились в суд с заявлением об оспаривании Закона в части исключения территории, занятой жилыми домами микрорайона совхоза "Товарковский", из территории, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования "Товарковское" Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования, и включения территории, занятой указанными жилыми домами, в территорию, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования "Рабочий поселок Товарковский" Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования.

При рассмотрении материалов дела Тульским областным судом установлено, что решениями исполкома Товарковского поселкового Совета депутатов трудящихся от 23 сентября 1975 г. N 13 "Об отводе земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" и исполкома Богородицкого городского Совета депутатов трудящихся от 2 декабря 1975 г. N 20 "О предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" указанному совхозу был выделен и предоставлен в бессрочное пользование земельный участок площадью 3 га под строительство центральной усадьбы совхоза "Товарковский". Жилой дом г. N <...> микрорайона совхоза "Товарковский" был сдан в эксплуатацию в 1976 году, жилые дома г. N <...> и г. N <...> указанного микрорайона были сданы в эксплуатацию в 1986 году, что подтверждается техническими паспортами. Место проживания заявителей - микрорайон "Товарковский", с момента заселения жилого дома г. N <...>, то есть начиная с 1976 года и на протяжении многих лет относилось и до настоящего времени относится к территории, на которой управление осуществлялось сначала органами государственной власти села Товарково, а с введением местного самоуправления на территории Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления села Товарково (единый бюджет, выборные органы, регистрация места жительства, недвижимости, актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий и т.п.); жители микрорайона совхоза "Товарковский", как жители села Товарково, участвовали в выборах депутатов Товарковского сельского Совета, впоследствии - Собрания депутатов муниципального образования Товарковское; до настоящего времени платят местные налоги в бюджет муниципального образования Товарковское.

С учетом изложенного суд обоснованно сделал вывод о том, что территория села Товарково и, следовательно, сельского поселения - муниципального образования "Товарковское", исторически сложилась в границах вместе с территорией микрорайона совхоза "Товарковский".

Однако при установлении границ муниципального образования "Товарковское" и муниципального образования "Рабочий поселок Товарковский" законодатель Тульской области, в нарушение указанных выше норм Федерального закона, разделил исторически сложившиеся земли населенного пункта село Товарково, не включив их часть, а именно микрорайон совхоза "Товарковский" с расположенными в нем жилыми домами г. N <...>, в состав сельского поселения "Товарковское", а отнес их к территории муниципального образования - "Рабочий поселок Товарковский".

Учитывая изложенные выше обстоятельства, суд правильно пришел к выводу о противоречии Закона Тульской области от 14 марта 2005 г. N 555-ЗТО в оспариваемой части федеральному законодательству, указав, что оспариваемый Закон области нарушает права заявителей, поскольку они лишаются социальных льгот, установленных для сельского населения, а также нарушает их право на осуществление местного самоуправления через избранных ими представителей в Собрание депутатов муниципального образования Товарковское (см. Определение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2009 г. N 38-Г09-11).

В соответствии с п. 13 ч. 1 комментируемой статьи территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.

При этом надо учитывать, что в соответствии с ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ введены еще два вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы. При этом в городском округе с внутригородским делением предусматриваются муниципальные образования второго уровня: внутригородские районы. При этом и на данный вид городских округов распространяются требования рассматриваемого пункта.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:

- необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

- необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.

Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктур, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах:

- во-первых, вся населенная территория РФ делится на муниципальные образования;

- во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления;

- в-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 г.) не является обязательным условием для создания муниципального образования.

Как указано выше, границы муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ, при этом границы входящих в их состав населенных пунктов устанавливаются (изменяются) генеральными планами поселений (городских округов), то есть совсем другим документом. В связи с этим, с учетом того что населенный пункт не является застывшим образованием, генеральные планы поселений и городских округов до сих разрабатываются, а в разработанные вносятся изменения; комментируемая статья содержит положение о том, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований (см. ч. 1.1 комментируемой статьи). Таким образом, при внесении изменений в генеральный план поселения (утверждаемый органами местного самоуправления) в части изменения границ населенного пункта, которое влечет за собой необходимость границ муниципального образования, соответствующие органы местного самоуправления одновременно должны выходить с инициативой о внесении изменений в закон субъекта РФ, установивший границы данного муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет условия наделения городского поселения статусом городского округа.

На статус городского округа могут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий".

Инфраструктура составляет основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов муниципального хозяйства и социальной сферы на территории муниципального образования. Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах. Инфраструктура муниципального образования - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Как правило, выделяют инженерную, транспортную, социальную, жилищную и экологическую инфраструктуры <28>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Система муниципального управления" (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<28> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2008.

Городской округ представляет собой сложную социально-экономическую систему, включающую в себя следующие сферы:

а) градообразующая сфера: предприятия и организации:

- составляющие экономическую основу городского округа;

- предопределяющие облик городского округа;

- профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения;

- стиль жизни;

б) градообслуживающая сфера, в том числе инженерная и транспортная инфраструктуры, а именно: здания, сооружения, коммуникации; данная сфера обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие муниципальные услуги;

в) социальная инфраструктура (организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные муниципальные услуги).

Комментируемый Закон устанавливает особые требования к развитию инфраструктуры городского округа: ее уровень должен обеспечивать не только возможность решения вопросов местного значения (см. комментарий к ст. 16), но и осуществления отдельных переданных государственных полномочий (см. комментарий к главе 4).

При наделении городского поселения статусом городского округа должны учитываться перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Данный генеральный план принимается представительным органом поселения в соответствии со стратегией развития муниципального района и субъекта РФ, в состав которых входит данное городское поселение. При разработке генерального плана также учитывается мнение населения, проживающего в данном городском поселении, так как в соответствии с комментируемым Законом проекты планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке выносятся на публичные слушания (см. комментарий к ст. 28).

3. Комментируемый Закон также вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Согласно данному распоряжению к территориям с низкой плотностью населения относятся 140 районов и семь автономных округов в полном составе.

4. Частью 4 комментируемой статьи соответственно устанавливается критерий определения территорий с высокой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений также утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

Комментарий к статье 12

1. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Следует отметить, что, в отличие от предыдущего Закона, комментируемый Закон содержит гораздо большее количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи впервые наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой теперь могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:

а) к государственным интересам относятся интересы РФ и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;

б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;

в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.

Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании <29>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Система муниципального управления" (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<29> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2008. С. 114.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:

- выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;

- выявление мнения населения;

- проведение голосования;

- принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;

- внесение изменений в устав муниципального образования;

- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:

1) путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо

2) на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.

Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.

Положения ч. 4 комментируемой статьи в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч. 4 ст. 12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

В связи с появлением нового вида муниципальных образований - городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, появилась необходимость в регулировании изменения границ. В соответствии с введенной ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ч. 4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.

Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек), а также по иным причинам границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

Комментарий к статье 13

1. В ст. 13 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:

- объединение муниципальных образований;

- разделение муниципальных образований;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;

- изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;

- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;

- изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

- выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:

- объединение двух и более внутригородских районов (ч. 3.2 комментируемой статьи);

- разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч. 6.1 комментируемой статьи).

Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст. 13.1). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связаны с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст. ст. 11, 12).

Преобразование муниципальных образований в РФ в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.

Так, например, в Ленинградской области за период с 2009 по 2013 годы принято 5 законов о преобразовании муниципальных образований в форме объединения; в Республике Бурятия принято 7 законов о преобразовании в форме объединения муниципальных образований; в Вологодской области - 52 закона о преобразовании муниципальных образований, в Республике Алтай - 54.

Что касается преобразования новых, установленных ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, муниципальных образований, то в соответствии с комментируемым Законом городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов).

При этом при указанном преобразовании городского округа с его наделением статусом городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы:

- о границах и статусе городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. 1.1 ст. 10, ч. 2 ст. 11 Закона);

- о составе муниципального имущества внутригородских районов и источниках доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. ч. 4 и 5 ст. 16.2 Закона);

- о сроках полномочий представительного органа городского округа с внутригородским делением и представительных органов с внутригородским районом (ч. 5.1 ст. 34 Закона);

- о порядке избрания представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч. 5 ст. 35 Закона);

- о численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. ч. 7.1 и 8 ст. 35 Закона);

- о порядке избрания и полномочиях главы городского округа с внутригородским делением и глав внутригородских районов (ч. 2 ст. 36 Закона);

- о сроках внесения изменений в устав городского округа с внутригородским делением и принятия уставов внутригородских районов, а также о сроках формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. 5.1 ст. 34 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:

- население муниципального образования;

- органы местного самоуправления;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- федеральные органы государственной власти.

Причем если первые три являются традиционными субъектами, обладающими данным правом и по Закону 1995 г., то федеральные органы государственной власти впервые наделяются этим правом в соответствии с комментируемым Законом.

Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.

При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч. 4 ст. 22 Закона, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 88-Г06-4).

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

В соответствии с ч. 3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.

Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Данная норма связывает территориальное устройство муниципальных образований в субъекте РФ и административно-территориальное устройство субъектов РФ, хотя в целом, исходя из Конституции РФ, а также системного анализа норм Закона, можно сделать вывод о независимости муниципального и административно-территориального устройства. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ (см. Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П). В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, в целом определенная независимость муниципально-территориального и административно-территориального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без установления условий со стороны соответствующего субъекта РФ. Однако в случае с комментируемой нормой жесткая привязка муниципально-территориального и административно-территориального устройства вызвана тем, что одна и та же территория (городского округа) является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей.

Так, например, в соответствии с Законом Калужской области от 1 октября 2012 г. N 327-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований городского округа "Город Калуга" и городского поселения "Поселок Куровской" и внесении в связи с этим изменений в отдельные законы Калужской области" преобразованы путем объединения муниципальные образования городской округ "Город Калуга" и городское поселение "Поселок Куровской". При этом муниципальное образование городское поселение "Поселок Куровской" утрачивает статус муниципального образования со дня вступления в силу данного Закона. Кроме того, в результате указанного преобразования муниципальных образований административно-территориальная единица Калужской области "Поселок Куровской" упраздняется и включается в состав административно-территориальной единицы Калужской области "Город Калуга". В связи с указанными преобразованиями данным Законом вносятся соответствующие изменения в Закон Калужской области, устанавливающий административно-территориальное деление данного субъекта РФ.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 3.2, устанавливающей порядок учета мнения населения при преобразовании нового вида муниципальных образований. В соответствии с указанной частью, объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

4. В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 комментируемого Закона.

6. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования, или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);

2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);

3) принятие закона субъекта РФ о новом административно-территориальном устройстве;

4) внесение изменений в устав муниципального образования;

5) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена новыми ч. ч. 6.1 - 6.3, устанавливающими порядок учета мнения населения при реализации различных форм преобразования новых для Закона муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В соответствии с ч. 6.1 комментируемой статьи, разделение внутригородских районов осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. То есть мнение населения учитывается по тому же принципу, что и при объединении внутригородских районов. При этом при объединении внутригородских районов учитывается мнение населения объединяемых районов, а при разделении внутригородского района - мнение населения образуемых внутригородских районов.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 комментируемой статьи), а также выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч. 6.3 комментируемой статьи) осуществляется с согласия населения городского округа и соответствующего поселения (внутригородского района) в соответствии с уставами муниципальных образований, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается или в состав которого включается соответствующее поселение. Кроме того, внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, в обязательном порядке должен быть наделен законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование прежде всего вызвано созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. комментарий к ст. 24). Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч. 7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.

8. Часть 7.1 комментируемой статьи предусматривает изменение статуса городского округа:

1) в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо

2) в связи лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.

Такое изменение осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

В соответствии с ч. 7.2 комментируемой статьи, введенной ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта РФ исключительно с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования. Порядок проведения указанного голосования установлен ст. 24 Закона, а также законодательством о выборах и референдумах.

При этом смена статуса городского поселения на сельское и сельского поселения на городское должна сопровождаться одновременными изменениями в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, производимыми с таким расчетом, чтобы преобразованное поселение не перестало соответствовать требованиям, установленным ст. ст. 2 и 11 Закона. Так, при преобразовании городского поселения в сельское все городские населенные пункты (города и поселки городского типа) на его территории преобразуются в сельские. При преобразовании сельского поселения в городское как минимум один населенный пункт на территории указанного поселения должен получить статус городского населенного пункта (города либо поселка городского типа).

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч. ч. 3, 4, 5, 6 комментируемой статьи.

Статья 13.1. Упразднение поселений

Комментарий к статье 13.1

1. В ст. 13.1 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.