Раздел 2: после 12 декабря 1993 года

1. Отечественное конституционное право: предмет, источники, основные тенденции развития

Терминология

Как в нашей стране, так и за рубежом в качестве названия рассматриваемой отрасли используются два термина: конституционное и государственное право. По мнению большинства отечественных юристов, это синонимы, между ними нет принципиальной разницы, а их употребление зависит от традиции. Реально разница существует только в некоторой расстановке акцентов. Так, в Англии, США и Франции используется термин «конституционное право», а Германии и скандинавских странах – «государственное право». В нашей стране в настоящее время большинство исследователей употребляет термин «конституционное право».

Предмет конституционного права

Предметом отрасли права называют общественные отношения, регулируемые ее нормами. Причем в отличие от большинства других отраслей определить предмет конституционного права сложнее. Ведь оно:

• регулирует отношения сразу в нескольких областях жизни (трудовые, имущественные, личные и прочие отношения);

• но регулирует лишь определенный слой этих отношений – то, что называется базовыми, основополагающими в каждой из сфер.

В результате конституционное право является ведущей отраслью права, на которую во многом опираются все остальные. Ее предмет охватывает основополагающие нормы двух сфер общественных отношений:

• права, свободы и обязанности человека (отношения между человеком и государством);

• устройство государства и государственной власти (властеотношения).

При этом наиболее сложной проблемой остается взаимодействие двух основополагающих сфер между собой. Ведь государственная власть во многом призвана ограничивать свободу человека, как естественное состояние, закреплять за ним определенные обязанности по отношению к другим людям и государству. Проблема соотношения прав и обязанностей человека, пределов их свободы, методов ограничения государством – одна из сложнейших в конституционном праве.

Именно здесь постоянно говорят о политике «двойных стандартов», причем и в цивилизованных странах. Так, Европейский Союз «закрывает глаза» на грубейшие нарушения прав и свобод русскоязычного населения в странах Балтии. США регулярно используют т.н. «израильские методы» уничтожения своих противников с помощью ракетных ударов, при которых естественно погибают и совершенно невинные люди.

Источники конституционного права

Источниками конституционного права являются правовые акты, устанавливающие конституционно-правовые нормы. Они составляют своеобразную иерархию, в которой одни акты обладают более высокой юридической силой по отношению к другим.

1. Основной источник – Конституцией Российской Федерации 1993 года. Наряду с действуют и основные законы ее субъектов (Конституции и Уставы). Первая имеет верховенство на всей территории России.

Учитывая печальный опыт перманентного изменения старого основного закона страны на рубеже 1980–1990-х гг., в Конституцию РФ 1993 г. до 2008 г. формально вносились лишь минимальные изменения. Они были связаны с некоторыми переменами в сфере федеративных отношений.

Так, субъекты Российской Федерации имеют право на самостоятельное изменение своего наименования (но не статуса). Однако в Конституции не уточнено, кто должен внести эти изменения в ее текст. Поэтому в 1995 г. Конституционный суд установил, что это будет совершаться указом Президента. Вскоре к наименованию Республика Северная Осетия было добавлено Алания, Ингушская республика стала Республика Ингушетия, у Чувашской Республики второе наименования Чаваш республики поменяли на Чувашию, Ханты-Мансийский автономный округ получил второе наименование Югра.

Кроме того, в связи процессом объединения субъектов поменялось их количество и наименования. В 2003–2006 гг., после принятий соответствующих федеральных конституционных законов, количество субъектов России сократилось с 89 до 83, что также нашло отражение в третьей главе Конституции.

Однако в 2008 г. разумный постулат о жесткости действующей Конституции Российской Федерации был попран. В нее, по инициативе Президента, были внесены первые значительные изменения: срок полномочий Президента увеличен до 6 лет, депутатов Государственной Думы – 5 лет, Правительству предписано отчитываться перед Государственной Думой.

Вместе с тем следует учитывать, что в официальный лексикон уже давно введен термин «живая конституция». Ее положения и ранее активно развивались и дополнялись федеральным законодательством. В результате уже действуют более десятка толкований Конституции и новых норм, содержание которых значительно изменили ее первоначальный смысл.

2. Следующим важнейшим источником конституционного права России являются законы: федеральные конституционные и часть федеральных (имеющих конституционно-правовое содержание). Конституция РФ 1993 г. не дает четкого критерия для их различения, но определяет более жесткий порядок для принятия федеральных конституционных законов. Здесь требуется квалифицированное большинство: две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации. Для принятия федеральных законов достаточно простого большинства, т.е. более половины голосов депутатов.

В иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, чем федеральные законы. Они могут приниматься только по 15 вопросам, предусмотренным Конституцией. При этом круг этих вопросов не поддается какому-либо четкому логическому объяснению. Так, порядок выборов Президента и формирования Федерального Собрания устанавливается федеральным законом, а порядок образования высших судебных органов, по никем разумно необъясненным причинам, – федеральным конституционным законом.

Кроме того, источниками конституционного права являются и некоторые законы, издаваемые законодательными органами субъектов Российской Федерации.

3. К источникам конституционного права в нашей стране относят указы и распоряжения Президента. Причем по конституционной традиции цивилизованных стран подобные акты должны носить подзаконный характер, т.е. лишь развивать положения какого-либо закона.

Однако в нашей стране никогда не были четко разграничены понятия «закон» и «указ». Статья 90 Конституции 1993 г. также никак не ограничила сферу издания президентских указов, обязательных для исполнения по всей территории России.

В результате первый Президент России Б.Н. Ельцин активно издавал нормативные акты, которые по Конституции прямо относились к предмету ведения Федерального Собрания, например указ «О земельной реформе» (1994 г.). Издавались и президентские указы, прямо противоречащие федеральным законам, а то и вовсе их отменяющие, например, о возможности задержания человека до 30 суток без предъявления обвинения. Этот откровенно противоправный акт был отменен Конституционным Судом, но только через три года его действия.

Причем Б.Н. Ельцин в своем Послании Федеральному Собранию 1994 г. даже объявил «неочевидным» подзаконный характер своих указов. Этим фактически разрушалась принятая во всем цивилизованном мире «теория закона», четко отделяющая его от указа.

К сожалению, рецидивы этого сохраняются до сих пор. В 2000 г. второй Президент России В.В. Путин своим указом разделил страну на 7 федеральных округов. После этого созданные здесь новые органы власти, о которой нет ни слова в действующей Конституции, фактически подчинили себя региональные органы власти.

4. К источникам конституционного права относят и Декларации, которые обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Конституция РФ 1993 г. не содержит каких-либо упоминаний о праве Федерального Собрания принимать Декларации. Но поскольку это и не исключено, то оно вправе принимать подобные акты без притязания на их высшую юридическую силу. В настоящее время являются действующими принятые до 1993 г.: «Декларация о государственном суверенитете РСФСР» (1990), «Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ» (1991), «Декларация о языках народов России» (1991).

5. Важнейшим источником конституционного права являются Постановления Конституционного суда РФ. Хотя Конституционный суд формально и не относится к числу правотворческих органов, однако принимаемые им акты по существу стоят выше актов парламента и президента. В них дается толкование Конституции, устанавливается соответствие ей любых законодательных актов, разрешаются споры о компетенции.

6. Источниками конституционного права являются и некоторые договоры и соглашения, в том числе международные. Последние вызывают серьезные споры.

Ведь нормы, содержащиеся в международных договорах, заключенных Российской Федерацией, считаются выше внутреннего законодательства и действуют даже в случае их противоречия. Так, под жестким давлением Совета Европы, Россия подписала протокол № 6 о неприменении в стране смертной казни. Указом Президента 1996 г. был введен мораторий на ее применение. И хотя этот протокол Россией до сих пор не ратифицирован, смертные приговоры в стране в исполнение не приводятся. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в следующей теме.

Юридическая сила целого ряда международных договоров, под которыми стоит подпись представителя Российской Федерации, пока не определена. К ним относятся соглашения в рамках Содружества независимых государств (СНГ) или Союзного государства России и Белоруссии (созданного в 1999 г.).

Для практики Российской Федерации характерны и внутренние договоры конституционного характера. Важнейшим из них остается Федеративный договор 1992 года. Кроме того, были заключены более 40 договоров между федеральным центром и отдельными субъектами в сфере разграничения полномочий. Однако абсолютное большинство из них, по истечении срока действия, не перезаключались.

Основные тенденции в развитии конституционного права

Главная из них – преодоление коллизий, т.е. противоречий между нормами права. Они возникают по различным причинам: несовершенство и пробелы в законодательстве, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов и должностных лиц за пределы своих полномочий и т.п. Коллизии закономерно порождают конфликты и даже конституционные кризисы, наиболее острый из которых в нашей стране был в сентябре–октябре 1993 года.

1. Коллизия, связанная со спорами о компетенции. Неясность ряда конституционных формулировок и неразвитость практики общественного согласия в условиях острой политической борьбы привела к трагическим событиям сентября–октября 1993 года. Споры о компетенции различных органов и должностных лиц закономерно продолжаются и после принятия Конституции 1993 года. В частности, в 1998 г. у многих депутатов возникли обоснованные сомнения в том, может ли Президент трижды предлагать Государственной Думе одну и туже кандидатуру на должность Председателя Правительства, как это сделал Б.Н. Ельцин?

2. Другой, наиболее частой в нашей стране коллизией является противоречие между законом и подзаконным актом. Как уже отмечалось, Президент может издавать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения по всей территории России (ст. 90). Причем их круг в Конституции четко не определен. К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих коллизий – приоритет закона – часто не срабатывает. Зачастую в нашей стране продолжает господствовать принцип целесообразности, основанный на существующей политической конъюнктуре.

3. Не менее распространенными в нашей стране являются коллизии федерального закона и законов субъектов Федерации. До сих пор остается много споров, связанных с проблемами совместного ведения центра и субъектов и самостоятельного ведения субъектов. Прямые нарушения конституции со стороны руководства ряда субъектов зачастую не сопровождаются какими-либо санкциями. В настоящее время регулярно принимаются все новые соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и органами власти субъектов России.

4. Многие коллизии проистекают из-за многочисленных внутренних противоречий в самой Конституции 1993 года. Так, в статье 10 сообщается о трех ветвях государственной власти, а статье 11 определяется, что государственная власть осуществляется четырьмя субъектами, в том числе и Президентом, который не отнесен ни к одной из них. Глава 3 регламентирует различный статус субъектов, но провозглашает их равноправие между собой.

5. Конституция Российской Федерации прямо запрещает выдавать граждан страны для правосудия в другие государства. Вместе с тем Россия подписала международные договоры о взаимной выдаче преступников в другие страны. А они считаются выше внутреннего законодательства и действуют даже в случае противоречия.

Преодоление этих и других коллизий мирным путем – одна из основных задач в развитии конституционного права. Это особенно актуально для современной России, в условиях отсутствия общественного согласия даже по самым принципиальным вопросам жизни страны.