Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

3)ці системи різняться за своїми первинними елементами. Якщо для системи права первинним елементом є її норма, то для системи законодавстванимєнормативно-правовийприпис. Юридичнінорми— це той будівельний матеріал, з якого складаються конкретні галузі права. В законодавстві ці норми втілюються в окремих статтях нормативного акта або приписах усередині статей;

4)система законодавства і система права не збігаються за обсягом. Системазаконодавстваєширшоюзасистемуправа, оскількидужечасто включаєте, щонеможебутивіднесенимдонормправа, — різніпрограмніположення, вказівки наметуімотививиданнятихчиіншихактів;

5)ці системи різняться за значенням і роллю, які мають для них предмет і метод правового регулювання. Якщо, наприклад, для галузі права характерні однорідність суспільних відносин, що нею регулюються, а також застосування одногоголовногометоду правового регулювання, тодлягалузізаконодавства ценеобов’язково. Предмет галузізаконодавства становлять, як правило, різнорідні суспільні відносини, а саме: відносини в державному управлінні, відносини в народномугосподарстві, видигосподарськоїдіяльностітощо. Різнимивцьому разі є і методи, що застосовуються для регулювання суспільних відносин галузями законодавства;

6)система права і система законодавства різняться за своєю внутрішньою (вертикальною) будовою. Так, відносно системи права поняття «вертикальна структура» має умовний характер, для неї характерна логічна побудова за обсягом — норма права, інститут права, підгалузь права, галузь права. Вертикальна ж структура системи законодавства має ієрархічний характер, оскільки її побудовано відповідно до юридичної сили нормативно-правових актів, яка передусім визначається місцем правотворчого органу в державному механізмі.

§ 5. Структура системи законодавства

Законодавству притаманна своя структура — спосіб зв’язку між її елементами. Система законодавства має декілька структурних «зрізів» (аспектів), виокремлення кожного з яких містить у своїй основі тойчиіншийкритерій. Залежновідцихкритеріїввирізняютьфункціональну, горизонтальну, ієрархічну (вертикальну) структури.

Залежно від функціонального призначення нормативно-правових актів можна виокремити:

264

Розділ 15. Система права та система законодавства

1)головнінормативно-правовіакти, яківиконуютьосновнуфунк-

цію інтегратора (носія) певної сукупності нормативно-правових приписів. Цебазовінормативно-правовіакти, представленісвоєюпервинною редакцією, як, наприклад, основи законодавства, кодекси;

2)допоміжні нормативно-правові акти, тобто такі, які вносять часткові зміни в чинні (головні) нормативно-правові акти. За своєю формою це найрізноманітніші акти — від одиничних, які вносять зміниводнустаттюабоприпис, дотаких, щоявляютьсобоювикладення певного акта в новій редакції;

3)нормативно-правові акти, які виконують оперативну функцію припинення юридичної сили окремих нормативних положень або їх первиннихструктурнихчастин— статей, приписів, підпунктів, абзаців тощо. Особливістю цього виду актів є те, що вони містять тільки єдинийприписпровизнаннянечиннимитихчиіншихнормативнихактів, їх структурних частин.

За обсягом нормативного матеріалу вирізняють такі елементи горизонтальної структури законодавства:

1)нормативно-правовий припис, тобто письмове викладення правилаповедінки, принципу, дефініціїтаіншихелементівсистемиправа. За своєю формою це граматично, логічно та юридично завершена частина нормативно-правового акта, виражена в його структурних текстових підрозділах — статтях, пунктах, підпунктах, параграфах, абзацах тощо. Нормативно-правові приписи є головними елементами змісту нормативно-правового акта як форми права. Структура нормативно-правових приписів закономірно зумовлюється в кожному окремому випадку структурністю норми права;

2)нормативно-правовий акт — це письмовий акт-документ державного органу, який містить сукупність нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання окремої групи суспільних відносин. В одних випадках нормативно-правові акти містять норми тільки певної галузевої належності (так звані цільні акти), в інших — норми права різних галузей права (комплексні);

3)інститут законодавства, який являє собою сукупність вза- ємопов’язанихтавзаємодоповнюючихнормативно-правовихприписів, спрямованих на регулювання відповідної уособленої сукупності суспільних відносин. Він може бути галузевим або міжгалузевим;

4)галузь законодавства, яка є взаємопов’язаною системою законодавчих актів.

265

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

Головнепризначенняіцінністьгалузейзаконодавствавтому, щовсі вонивиступаютьякофіційнаформа, тобтозасобоморганізації, існування і зовнішнього виразу структури змісту права на рівні його галузей. У цьому полягають не тільки відносна самостійність і різниця між галузямиправатагалузямизаконодавства, айїхвнутрішняєдність. Тому в реальній дійсності в суспільстві і державі функціонують не окремі розрізнені системи, а єдина нормативно-правова регулятивна система.

Галузі законодавства і галузі права співвідносяться таким чином:

–галузь законодавства за обсягом може повністю збігатися з галуззю права, що має місце в кримінальному праві;

–на базі однієї галузі права можуть існувати декілька галузей законодавства, як то є в конституційному або цивільному праві;

–більшість приписів галузі законодавства є формою однієї із галузей права, становлячи, проте, лише певну частину цієї галузі (наприклад, у законодавстві про охорону здоров’я і народну освіту одні приписи (їх більше) належать до адміністративного права, другі — до трудового, цивільного та інших галузей права);

–галузь законодавства може поєднувати в собі норми декількох галузей права.

Залежно від юридичної сили нормативно-правових актів, яка ви-

значаєтьсямісцемправотворчого(правоустановчого) органувдержавному апараті, вирізняють ієрархічну вертикальну структуру вітчизняного законодавства, до якої входять такі складові:

1) Конституція України. Головне місце в ієрархічній системі законодавствапосідаютьКонституціяУкраїниізакони, щовстановлюють відправні засадиправовогорегулювання(конституційні закони). Вона має найвищу юридичну силу і становить першооснову усього законодавства;

2) закони та кодекси — кодифіковані закони усередині законодавства. Їх головне призначення — забезпечення на основі науково обґрунтованих принципів комплексного, всебічного та цілісного вирішення тих чи інших завдань економічного і соціального розвитку суспільства. Кодифікованізакониздебільшогофункціонуютьякстрижневі акти, що надає формальної визначеності нормам певної галузі права і є активним центром регулювання суспільних відносин;

3) нормативні укази і розпорядження Президента України — під-

законні акти, що видаються відповідно до Конституції України; 4) підзаконні нормативно-правові акти центральних органів

виконавчої влади — постанови і розпорядження Кабінету Міністрів

266

Розділ 15. Система права та система законодавства

України, накази і інструкції міністерств, державних комітетів України;

5)акти місцевих органів виконавчої влади — місцевих державних адміністрацій;

6)акти органів місцевого самоврядування щодо здійснення функ-

цій, які їм делеговані державними органами.

Наведена структура вітчизняного законодавства не є вичерпаною. Усередині цієї ієрархічної структури залежно від юридичної сили нормативно-правові акти можна поділити на два види: закони і підзаконні нормативно-правові акти.

Функціональна, ієрархічна та горизонтальна структури законодавства забезпечують внутрішню узгодженість, юридичну єдність

іцілісність законодавства.

§6. Чинники формування та розвитку системи законодавства

Чинникиформуваннятарозвиткусистемизаконодавства— це обставини, чинники, які визначають її зв’язок з іншими соціальними явищами, її зміст, форму та ефективність правового регулювання.

Впливкожногозцихчинниківнаформуванняірозвитокзаконодавства нерівнозначний. Одні з них мають домінуюче значення на час появи (зародження) закону, інші більше пов’язані з процесом його реалізації (чинникизворотногозв’язку). Істотнимєіте, щовпливкожногочинника залежить і від природи самого законодавчого акта, галузі та інституту законодавства, від того місця, яке вони посідають. Так, на конституційне і адміністративне законодавство сильніше впливають політичні чинники, на цивільне — економічні, на трудове — соціальні.

Длятогощобз’ясуватимірувпливурізнихчинниківнаформування і розвиток законодавства, доцільно їх класифікувати. Окрему групу становлять чинники, які визначають процес формування та розвитку системи законодавства в цілому на значному проміжку розвитку суспільства і держави. Це такі чинники:

1) співвідношення політичних сил на час виникнення форми держави (її конституювання). Зокрема, заснування інституту президента зумовлюєвиникненнятакогоелемента системизаконодавства, якпрезидентські укази; затвердження федеративного устрою об’єктивно

267

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

веде до виникнення загально-федеративного законодавства і законодавства суб’єктів федерації (республік, штатів, провінцій та ін.);

2)стан розвитку економічних, політичних, соціальних та інших відносин, який може викликати до життя як окремі законодавчі акти, так і цілі галузі законодавства, постійно штовхає законодавця до змін, доповнень або скасування чинних нормативно-правових актів;

3)становище держави на міжнародній арені (зовнішній чинник). Політика замкнутості держави веде до самобутності, відриву законодавствавідіншихнаціональнихсистемправа. Політикажвідкритості, орієнтованість держави на інтеграцію у світові економічні, політичні та інші процеси є передумовою необхідності додержуватися міжнародно-правових стандартів правового регулювання, особливо

усфері прав і свобод людини.

Ниніміжнароднеправотаіноземнезаконодавствосправляютьзначний впливнаформування розвитку права тазаконодавства вУкраїні, а конституційне визнання пріоритету норм міжнародного права посилює цю детермінацію. Однак, орієнтуючись на них, не слід бездумно копіювати зарубіжні концепції, прямо запозичувати нормативні тексти, беззаперечно приймати «правовіпослуги» зарубіжних експертів, оскільки це призводить до появи штучних правових конструкцій, які не мають реальних коренів в українській дійсності і, як наслідок, не спрацьовують на практиці.

Залежно від характеру впливу на процес формування та розвиток системи законодавства чинники можна поділити на три групи.

Перша група — це чинники, які визначають предмет законодавчого регулювання. Їх особливістю є те, що вони здебільшого знаходяться позамежамисистемизаконодавства, що, однак, незменшуєїхзначення. Самевонимістятьпервинніімпульси, якійдутьвідсуспільстваідержави. Так, проведення реформ в економічній сфері в Україні зумовило прийняття великого блоку законів, спрямованих на встановлення нового правового режиму власності, статусу господарюючих суб’єктів (підприємств, бірж, банків тощо), фінансових і податкових відносин.

Друга група чинників виражає позиції учасників законодавчої діяльності. Вони відбивають її суб’єктивну сторону, оскільки є діяльністю суб’єктів законодавчої ініціативи, лобізму, дією політичних партій, фракцій, участю консультантів, експертів тощо. Головне, що визначає позицію цих суб’єктів, є їх інтерес, якому вони намагаються або надати законодавчої форми, або ж, навпаки, перешкодити законотворчості.

268

Розділ 15. Система права та система законодавства

Третю групу становлять чинники суто юридичного характеру. В них виявляються притаманні системі законодавства принципи побудови і функціонування, внутрішньосистемні зв’язки і залежності (наприклад, залежність законів від конституції, а підзаконних нормативно-правових актів — від законів тощо). Визначальним тут є взаємозв’язок системи права і системи законодавства. Чим повніше сприйматиметься законодавством зміст права, тим ефективнішим буде правове регулювання. Велику роль тут відіграють чинники, які визначають характер процесуальних дій. Одні з них проявляються на стадії зародження, підготовки і ухвалення законів (вибір засобів правового регулювання, правового забезпечення, тиск суспільної думки, дії різних політичних сил тощо), інші — на стадії реалізації закону (розуміння законів і підзаконних актів населенням, їх підтримка або відчуження, опір опозиції, виконання або невиконання посадовими особами, органами держави, громадянами). Останні чинники виконують функції зворотного впливу на діяльність законодавця, спонукають його до вдосконалення, зміни, систематизації чинного законодавства.

Важливурольтутвідіграє розвитокюридичноїнауки, якаповинна охоплюватисвоїмдослідницькимполемприродукожногоізчинників, щовпливаєнаформуваннятарозвитокправаізаконодавства, сприяти опрацюванню механізмів їх впливу на законодавчий процес.

Якщо взяти за основу (критерій) таку властивість законодавства, як його стабільність, то чинником, що сприятливо діє на нього, можна назвати загальну обстановку в країні, яка є не чим іншим, як рівнодіючою багатьох, більш конкретних чинників, таких як: стійкість і високий авторитет влади; поступовий розвиток економіки і соціальної сфери; збалансованість системи законодавства і відсутність суперечностей між її галузями та інститутами; послідовна і цілеспрямована діязаконуякспособувирішенняполітичних, економічних, соціальних та інших завдань; високий престиж права; реальне визнання верховенства права і закону; неухильне додержання правових приписів і норм тощо.

Законодавецьсвоїмидіямимаєсприятизбільшенню«позитивного» зарядучинників, оскількийогозменшеннязначнопогіршуєпотенціал законодавства і обмежує рамки його дії, спричиняє появу суперечливого, невпорядкованого нормативно-правового матеріалу, що призводить до неефективності правового регулювання.

269

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

§7. Співвідношення норм міжнародного

інаціонального права

Вивчаючи систему внутрішньодержавного права, ми неодмінно стикаємося зпроблемоюйогоспіввідношення зміжнародним правом, тобтознормамитапринципами, щорегулюютьвідносиниміждержавами і міжнародними організаціями, а також у деяких випадках відносини цих суб’єктів з іншими особами.

Існуютьтриосновніконцепціїспіввідношенняміжнародногоівну-

трішньодержавного права: два різновиди моністичної — примату міжнародного права і примату внутрішньодержавного права — і дуалістична.

Сутність моністичної концепції полягає у визнанні існування єдиноїсистемиправа, складовимиякоїєякміжнародне, такінаціональне право. При цьому пріоритет має або міжнародне, або національне право. Дуалістичнатеорія, навпаки, визнаєсамостійнийхарактердвох систем права. Найбільш послідовні дуалісти вважають, що міжнароднеівнутрішньодержавнеправоіснуютьабсолютновідокремленоодне від одного, що вони розвиваються за власними законами і між цими системаминемаєніякоївзаємодії. Помірніждуалісти, визнаючисамостійнеіснуваннядвохсистемправа, припускаютьїхбільшуабоменшу взаємодію.

Зараз у вітчизняній і зарубіжній літературі домінуючим стає помірно дуалістичний підхід. Більшість авторів стверджують, що в умовах сучасногоісторичногопроцесувспіввідношеннівнутрішньодержавногоіміжнародногоправавизначивсяприматостаннього. Такийвисновок можна зробити, аналізуючи законодавчу практику багатьох країн.

Розглянемо, як цей принцип реалізується в нашій державі. Зазначений підхід добре узгоджується з положеннями ч. 3 ст. Х Декларації про державний суверенітет України, де встановлено, що Україна «визнає... пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права».

Співвідношення нормміжнародного правазнаціональним правом залежить від того, в якому джерелі закріплено ту чи іншу норму міжнародного права — міжнародному договорі, міжнародному звичаї, загальних принципах права, обов’язкових нормативних резолюціях міжнародних організацій. Крім того, допоміжним засобом для визначення міжнародно-правових норм визнаються судові рішення і доктрина.

270

Розділ 15. Система права та система законодавства

В Україні вихідною точкою в цьому питанні є ст. 9 Конституції, згіднозякою«чинніміжнароднідоговори, згоданаобов’язковістьяких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливелишепіслявнесеннявідповіднихзміндоКонституції України».

Більшдокладностатусміжнароднихугодвизначеноуст. 19 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України».

«1. Чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

2.Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності

вустановленому порядку, встановленоіншіправила, ніжті, щопередбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору».

З наведених положень випливає, що норми Конституції України мають більшу юридичну силу, ніж норми міжнародних договорів, обов’язкових для України. У вітчизняній доктрині з цього питання відсутні розбіжності. Більш того, у ч. 2 ст. 8 Конституції йдеться про те, що «Конституція України має найвищу юридичну силу». Отже, міжнародний договір не може суперечити Конституції України.

Водночас норми чинних міжнародних договорів України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, є частиною національногозаконодавстваімаютьбільшуюридичнусилущодовсіх інших актів українського законодавства.

Цейпринциппідтверджується ст. 27 Віденської конвенції проправо міжнародних договорів від 23 травня 1969 р. (до якої приєдналася

йУкраїна): «Учасник не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору». Про те ж йдеться у п. 4 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. № 9.

Тепер розглянемо співвідношення національного права з нормами міжнародного права, закріпленими в інших джерелах.

1.Існують численні приклади того, що згода на обов’язковість міжнародногодоговорудляУкраїнинадаєтьсяіншими(неВерховною Радою), державними органами України (Президентом України, Кабінетом Міністрів України тощо). Такі договори не можуть вважатися

271