МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
“Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова”
Кафедра Финансов и кредита
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине
Региональное и территориальное управление
на тему
«Государственные Целевые программы и развитие Российских регионов»
Научный руководитель
Дата защиты __________________ д.э.н., профессор
Л.Б. Парфенова
Оценка с учетом защиты________ «___»______________2015г.
Подписи _____________________ Студентка группы ГМУ-31бо
Круглова О.М.
«___»___________2015г.
Ярославль 2015 г.
Содержание
Введение
Понятие Государственных Целевых Программ в РФ
Сущность и виды Государственных Целевых Программ
Основные этапы реализации Государственных Целевых Программ
Проблемы формирования Государственных Целевых программ
Системы Государственных Целевых Программ в регионах России
Проблемы реализации региональных Государственных Целевых Программ
Модели региональных Целевых Программ
Перспективы развития Государственных Целевых Программ
Заключение
Список используемой литературы
Приложения
Введение
Федеральная целевая программа по развитию проблемных регионов - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Для повышения эффективности региональной экономики страны как многоуровневой социально-экономической системы представляется целесообразным обеспечить координацию работ по разработке и реализации федеральных целевых программ.
Объектом исследования являются федеральные целевые программы.
Предметом исследования является процесс разработки и реализации федеральных целевых программ и развитие регионов России.
Целью курсовой работы является исследование проблем развития и реализации федеральных целевых программ на федеральном и региональном уровне.
Для достижения данной цели осуществляется ряд важных задач, таких как:
изучение теоретических основ государственных целевых программ РФ;
выявление роли программно-целевых методов в управлении страной;
рассмотрение условий применения программно-целевого метода;
изучение применения государственных целевых программ на федеральном и региональном уровне;
выявление проблем реализации государственных целевых программ;
разработка направлений совершенствования федеральных целевых программ.
Тема курсовой работы «Государственные Целевые программы и развитие регионов России» актуальна на сегодняшний день, потому, что федеральные целевые программы призваны помогать в решении стратегических задач развития экономики и социальной сферы, особенно в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.
Понятие Государственных Целевых Программ в РФ.
Сущность и виды Государственных Целевых Программ.
В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.
Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [12].
В России первой программой был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. [9]. Первое правительственное решение в современной России по федеральным целевым программам (ФЦП) было принято в конце 1993 г. – по программе «Топливо и энергия». [7]. До середины 1995 г. этот процесс носил исключительно волевой и бессистемный характер, так как нормативное регулирование в сфере разработки и исполнения ФЦП отсутствовало. Одним из первых законов, определявших методологию разработки и реализации ФЦП, был Федеральный закон РФ № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1995 г. [3].И только после принятия этого закона было принято постановление правительства, которым утверждался порядок разработки и реализации ФЦП.
Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.
Одним из необходимых условий конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления [27].
Главной целью разработки государственных целевых программ является содействие реализации государственной политики по приоритетным направлениям развития государства, отдельных отраслей экономики и административно-территориальных единиц. Эта цель достигается путем обеспечения концентрации финансовых, материально-технических и трудовых ресурсов на приоритетных направлениях развития национальной экономики, координации деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.
Важно отметить, что разработка государственной целевой программы осуществляется при следующих условиях:
существование проблемы, разрешить которую невозможно средствами территориального или отраслевого управления и необходима государственная поддержка;
соответствие цели программы приоритетным направлениям государственной политики;
наличие реальной возможности ресурсного обеспечения выполнения программы.
Федеральные целевые программы являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.
Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:
направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;
более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;
более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;
высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;
наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;
возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики [25].
Необходимо отметить, что существует множество видов целевых программ, которые можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации (см. рис.1)
Классификация целевых программ
По статусу
По срокам реализации
По механизмам реализации
Федеральные Межрегиональные Региональные Муниципальные
Конкурсные
Краткосрочные Среднесрочные Долгосрочные
Заказные
По назначению
По направленности
Социальные,
Комплексные
Экономические
Проблемные
Экологические
Научно-технические
Рис. 1. Классификация целевых программ.
По статусу целевые программы делятся на:
федеральные;
межрегиональные;
региональные;
муниципальные.
По назначению различают:
комплексные целевые программы, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального образования;
проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной определенной проблемы.
По срокам реализации различают:
краткосрочные (1 год) целевые программы;
среднесрочные (3-5 лет) целевые программы;
долгосрочные (10-15 и более лет) целевые программы.
Долгосрочные программы направлены на достижение стратегических целей. Как правило, достижение стратегической цели - это длительный процесс, связанный с существенными структурными сдвигами в экономике, которые через инерционность экономики нельзя осуществить быстро. Среднесрочные программы решают тактические задачи. Краткосрочные программы направлены на решение текущих проблем (оперативных целей).
По направленности решаемых проблем различают:
социальные;
экологические;
экономические;
научно-технические;
По механизму реализации различают:
заказные целевые программы с заранее определенными исполнителями;
конкурсные, когда исполнители выбираются комиссией после утверждения программы и объемов ее финансирования.
Муниципальные образования, на территории которых реализуются мероприятия федеральных и региональных целевых программ, могут получать соответствующие инвестиции из федерального и регионального бюджетов.
Иногда специалисты выделяют проекты по уровню значимости программной проблемы:
международные программы, затрагивающие интересы мирового сообщества;
федеральные программы, решающие проблемы федерального значения;
региональные программы, решающие проблемы в масштабе субъектов федерации;
муниципальные программы, зона действия мероприятий которых затрагивает интересы жителей конкретного муниципального образования;
отраслевые программы, решающие проблемы в масштабе отрасли или подотрасли.
Таким образом, ФЦП поддерживают реализацию государственной политики по приоритетным направлениям развития государства, административно-территориальных единиц и отдельных отраслей экономики. Основными преимуществами этого инструмента являются: направленность на решение комплексных задач, длительный горизонт планирования, высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий и др. Так же необходимо отметить, что целевые программы можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации.
Основные этапы реализации Государственных Целевых Программ.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Целевые программы разрабатываются в соответствии с потребностями конкретной отрасли и взаимосвязаны с целями и приоритетами социально-экономического развития региона.
Целевые программы существуют разного уровня: федеральные, региональные, межрегиональные, муниципальные.
Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой и реализацией федеральных целевых программ, которые следует рассматривать в качестве одного из средств структурной и региональной политики государства.
Региональные программы - программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации.
Для целевых программ отбираются проблемы и цели, которые сложно решить другими методами и невозможно при этом использовать механизмы рыночного саморегулирования.
Без специальной целевой программы порой невозможно сконцентрировать ресурсы и скоординировать деятельность многочисленных органов государственной власти различных уровней, заключить межрегиональные экономические соглашения.
При отборе конкретных производственных объектов и проектов основным фактором является не нарушение равных конкурентных условий и возможность обеспечить максимальную экономическую и бюджетную эффективность.
Приоритет имеют те проекты и производственные объекты, где предоставление бюджетных средств предполагается в основном на возвратной основе и может повлечь наибольший приток внебюджетных средств, в том числе иностранных инвесторов.
Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ:
Выбор объекта программы. Объект программы (отрасль, кластер) должен представлять стратегический приоритет для региона или страны в целом. В тоже время программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая слишком большой фронт работ, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва. Здесь можно выделить следующее подэтапы:
Отбор целей, построение «дерева целей». Для целевой программы отбираются цели, а затем выстраивается их иерархия. Определяются главная цель, а затем конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Необходим всесторонний анализ этих целей, чтобы совокупность целей нижестоящего уровня обеспечивала достижение целей более высокого уровня. Цели следует формулировать максимально четко и конкретно.
Обоснование системы мероприятий, необходимых для достижения целей программы, адресность этих мероприятий (кто и когда должен их выполнить), построение графика реализации программы, а так же происходит определение критериев эффективности, по которым будут оцениваться мероприятия.
Структуризация программы, определение составляющих программ, блоков проектов и отдельных проектов, поскольку каждый проект программы вносит определенный вклад в достижение общего результата.
Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов и программы в целом, возможных источников финансирования и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка) [19].
Создание организационной структуры для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум, холдинг, финансово-промышленная группа и т.п.).
Контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатом выполнения программы, с тем, чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом.
Мониторинг реализации программы необходимо вести постоянный мониторинг. Для мониторинга степени достижения основных и промежуточных результатов программы необходимо разработать систему сбалансированных показателей.
Прогноз результатов. Программа должна включать в себя не только прогноз конечных результатов, но и промежуточных для сравнения результатов этапов осуществления программы и прогнозов с целью корректировки действий по реализации программы.
Кроме того, целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Целевая программа состоит из следующих разделов:
характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а так же целевых индикаторов и показателей;
перечень программных мероприятий;
обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы [21].
Целевая программа также содержит паспорт федеральной целевой программы, в котором указываются:наименование, дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения, государственный заказчик, государственный заказчик-координатор, основные разработчики, цели и задачи программы (приложение 1).
К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования:
Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.
Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. Требования, предъявляемые к целям программы: специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы); достижимость (цели должны быть потенциально достижимы); измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей); привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей). Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а так же условия досрочного прекращения реализации целевой программы.
Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам, и обеспечивать решение задач целевой программы. Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.
В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
Основные требования к пятому разделуцелевой программы изложены в разделе VII Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программа и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
Шестой разделцелевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации. Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы, и должна служить приложением к тексту программы [5].
На основе изложенного, можно сделать вывод о том, что целевые программы могут быть разработаны, как внутри администрации, так и отданы на подряд внешним организациям, консалтинговым компаниям. Государственный заказчик несет ответственность за своевременную и качественную подготовку, а так же реализацию целевой программы. Помимо этого он подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения и обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы. Федеральные целевые программы, состоят из шести разделов, и имеют определенные требования к их содержанию. Кроме того, выделяют пять основных этапов разработки целевых программ: выбор объекта программы, создание организационной структуры для выполнения программы, контроль и приемка работ, мониторинг реализации программ, а так же прогноз результатов.
Проблемы формирования Государственных Целевых программ.
Проблемы разработки и реализации целевых программ приобретают существенное значение в современных условиях развития экономики.
Решение проблем разработки и реализации целевых программ и совершенствование подхода применения программно-целевого метода в настоящее время становится наиболее актуальным. Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, который позволяет обеспечить максимальную концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста национальной экономики и в ее конкурентоспособных отраслях, в том числе с высоким инновационным потенциалом.
Несмотря на то, что целевые программы выступают важнейшим инструментом осуществления государственной экономической политики развития страны, эффективным механизмом решения приоритетных задач, зачастую они выполняются с недостаточной эффективностью и не достигают запланированных результатов. Все это говорит о необходимости их совершенствования.
Проблемы присутствуют как на начальной стадии разработки проекта, так и на стадии утверждения целевых программ. Однако основное количество проблем возникает на стадии реализации целевых программ и важнейшей задачей государственных органов управления является разработка предложений по совершенствованию применения программно - целевого метода. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 определен порядок процесса разработки федеральных целевых программ. В субъектах РФ и на местном уровне принимаются соответствующие нормативные документы на основании порядка утвержденного Правительством РФ. Исследование действующих в РФ целевых программ обнаружило ряд недостатков действующего порядка разработки и утверждения целевых программ [6].
Одной из основных проблем является недостаточная проработка механизма и процедур принятия решений о разработке федеральных целевых программ. Для этого необходимо детально разрабатывать цели программы, формулировки которых не всегда конкретны и ясны для определения тех приоритетных направлений, ради достижения которых программа была подготовлена. Поэтому при разработке проекта программ было бы целесообразно организовывать Межведомственную Комиссию для детального рассмотрения программ и их отдельных мероприятий до их принятия и оформления.
Одним из недостатков целевых программ также является недостаточная структуризация мероприятий, не объединенных между собой общей целью. Поэтому, органы, ответственные за их реализацию, не всегда успешно обеспечивают обоснованный отбор проектов из числа предоставленных к исполнению. В некоторых программах отсутствуют перечень конкретных мероприятий, сроков их исполнения, не рассчитывается объем ресурсов, необходимый на каждом шаге реализации программы, что приводит к затягиванию сроков выполнения программы, следовательно, снижает ее эффективность. Поэтому потребности в ресурсах для достижения целей и результатов программы должны быть обоснованы, увязаны с задачами и сроками, учитывающими внешние условия и риски.
Кроме того должна быть определена система управления реализацией программы, в том числе разграничены полномочия и ответственность субъектов управления. Иногда не приводятся показатели оценки эффективности реализации программ, определенные в количественном выражении, а также индикативные показатели, обязательные для контроля реализации по намеченным этапам и годам. Отсутствие данных показателей не позволяет воспринимать программу как целостный системный документ, направленный на достижение намеченных результатов, делает невозможным проведение детального и всестороннего анализа запланированных к реализации мероприятий, а также оценку их эффективности и последующий контроль. Следовательно, некачественно разработанная программа не обеспечивает полное достижение поставленных целей и положительных результатов.
Если планируемые результаты целевых программ не поддаются количественной оценке (так как не имеют числовых показателей), то при сокращении финансирования целевых программ остаются без изменения критерии и объемы целевых показателей, а также планируемый социально- экономический эффект, что нарушает соотношение «затраты – результаты» и делает программу декларативной. Сложившиеся подходы к финансированию целевых программ оказывают существенное влияние на эффективность их реализации. Объем ресурсов определяется не от целей, которые необходимо достичь, а в зависимости от имеющихся финансовых ресурсов, только после этого намечаются цели и задачи программы. Поэтому цели программы всегда компромисс желаемого результата и имеющихся средств.
Также одной из проблем являются корректировки программ, которые связаны со снижением финансирования. В итоге совокупность достигнутых результатов не соответствует выбранным приоритетам и слабо обеспечивает достижение поставленных целей программы. Для решения данной проблемы объем выделенных средств, необходимых для реализации действующих целевых программ, должен обеспечивать достижение запланированных результатов на каждом этапе выполнения программы. Сокращение финансирования должно происходить в тесной увязке с корректировкой целей и результатов программ. В современных условиях прослеживается тенденция к увеличению числа целевых программ. Расходы бюджета на реализацию целевых программ не согласованы с реальными возможностями бюджета на протяжении срока реализации программ. В результате перегруженный бюджет оказывается не в состоянии в полном объеме обеспечить финансирование всех программ, даже с учетом дополнительного финансирования из внебюджетных источников. Следствием этого является сокращение финансирования, что не позволяет достичь запланированных результатов. Безосновательное увеличение количества целевых программ возможно избежать путем введения лимита финансирования определенной отрасли, когда составление программы не ведет необходимости финансирования того или иного направления сверх установленных лимитов. Система контроля над реализацией целевых программ также нуждается в совершенствовании. Государственный финансовый контроль целевых программ, в основном сводится к контролю над целевым использованием бюджетных средств и своевременности финансирования мероприятий программы в соответствии с ее реализацией. В современных условиях предварительному контролю должно уделяться большее значение. Предварительный контроль необходим, так как он позволяет отделить неэффективные программы до их утверждения и исполнения, а так же исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные финансированием мероприятия.
Еще одной проблемой целевых программ является то, что не всегда мониторинг и оценка их результативности государственными заказчиками проводиться на должном уровне. Необходимо обратить внимание на тот факт, что в законодательстве отсутствует санкция за недостоверность собранной государственными заказчиками информации о финансировании федеральных целевых программ из бюджета субъектов РФ и внебюджетных источников. Подобная ответственность предусмотрена только за неэффективное расходование средств федерального бюджета, что, несомненно, может считаться пробелом в российском законодательстве. Мониторинг является неотделимым элементом механизма реализации целевой программы. С его помощью обеспечивается сопоставление фактической реализации программы с плановой, после чего формируются меры по ее корректировке. Мониторинг целевых программ рационально разбить на: мониторинг результативности программы (оценка степени достижения цели или целей) и мониторинг эффективности программы (оценка затрат на ее реализацию). Отсутствие в большинстве целевых программах порядка, методик оценок эффективности ее реализации и эффективности произведенных расходов дает возможность контрольно-счетным органам лишь зафиксировать нарушение БК РФ в этой части, но не позволяет комплексно оценить эффективность.
Таким образом, наиболее слабое звено целевых программ – порядок, включая методику оценки эффективности ее реализации и оценку эффективности расходов, а также отсутствие четкой увязки целей, задач, мероприятий и планируемых результатов. Поэтому, для решения данной проблемы органами исполнительной власти должна быть предусмотрена оценка эффективности расходования средств по годам или этапам, порядок и методика оценки эффективности реализации программы, формы и порядок отчетности, контроля.
На основе вышеизложенного, можно сделать вывод, что Федеральные целевые программы разрабатываются в соответствии с потребностями конкретной отрасли и взаимосвязаны с целями и приоритетами социально-экономического развития региона. Целевые программы существуют разного уровня: федеральные, региональные, межрегиональные, муниципальные. У них имеется определенная структура разработки, а так же определенные критерии к содержанию программы. Разработка и реализация целевых программ занимает одно из основных мест в решении задач на государственном современном этапе развития экономики. Не смотря на, их эффективность, существуют определенные проблемы, основное количество которых, возникает на стадии реализации целевых программ. В первую очередь, для решения возникающих проблем, необходимо сконцентрировать основное внимание на реализации уже разработанных программ и лишь затем - на разработке новых, так же необходимо справиться с выявленными недостатками и использовать накопленный положительный опыт для решения проблем, возникающих в осуществлении целевых программ. Целевые программы могут стать действенным средством управления, в том случае, если их разработка и реализация будет носить научно-обоснованный характер.
2. Системы Государственных Целевых Программ в регионах России.
Проблемы реализации региональных Государственных Целевых Программ.
В стране активно формируется новая система планирования, в которой особое место отводится государственным целевым программам как инструменту решения сложных проблем общества. В процессе их разработки и реализации учитываются взаимосвязи и взаимодействия участников, осуществляется интеграция организаций и отраслей экономики, обеспечивается взаимоувязка социальных и экономических параметров функционирования регионов и центра.
Термин "программа" употребляется не реже, чем термин "план", но несмотря на большое количество программной документации на всех уровнях управления, эффект от их реализации зачастую минимален, поскольку достижение результативности программно-целевого метода в российской практике сдерживается рядом нерешенных проблем организационного, экономического социального и правового характера.
Программно-целевое планирование (ПЦП) стало одной из форм государственного регулирования в нынешних условиях. Это объясняется тем, что оно широко и эффективно используется в странах с рыночной экономикой, за годы централизованного управления, в нашей стране, достигнут достаточно высокий теоретический и методический уровень, разработка целевых программ и накоплен практический опыт их реализации.
После принятия закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», а также «Порядка разработки и реализации Федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ», начался интенсивный и по большей части бессистемный рост числа федеральных целевых программ всех направлений. При этом игнорирование экономических условий привело к низкой эффективности государственных программ [2].
Рост их количества отрицательно сказался и на качестве исполнения каждой из этих программ, и на их финансировании.
Согласно планам правительства, с 2006 г. программно-целевой метод стал основным механизмом управления государственными инвестициями. Кроме вопросов финансирования (по объемам и источникам), которые, как и несколько лет назад, стоят на первом плане, реализацию потенциала программно-целевого метода затрудняют недостатки ряда программ, организационно-методический инструментарий их формирования и реализации требует совершенствования.
Несмотря на то, что совершенствованию процессов формирования и реализации целевых программ уделяется большое внимание, в методологии государственного программирования преобладают пока неэффективные подходы. Довольно ощутимая по количеству часть программ самых разных уровней носит скорее декларативный, чем научно-обоснованный характер. Эти программы представляют собой длинные перечни инвестиционных предложений. В них не заложены четко сформулированные показатели эффективности и целевые индикаторы, не обозначена ориентировка на конкретные результаты - одно из основных преимуществ целевых программ. Другая, значительная группа программ преимущественно соответствует определению плана. Можно предположить, что программам присущи некоторые особенности, отличающие их от других плановых организационно-управленческих документов.
Программа ориентирована, прежде всего, на создание представления о самом процессе деятельности, поэтому создание четкого образа желаемого результата и путей его достижения, уместное в плане, в государственном программировании более целесообразно в форме целевых приоритетов.
Самой значительной проблемой, влияющей на реализацию федеральных целевых программ, является разразившийся экономический кризис. В 2012 г. бюджет пришлось сократить, отказываясь от многих расходов и текущих инвестиций. Уже тогда было ясно, что почти наполовину придется сократить федеральные целевые программы. Так например, на более чем 5 млрд. рублей будет урезан в текущем году бюджет федеральной целевой программы «Поддержание, развитие использование системы ГЛОНАСС на 2012–2020 годы». Такие изменения содержит законопроект, принятый Госдумой в первом чтении [4]. Финансирование ГЛОНАСС на 2015 год сократят на 10% и, таким образом, оно составит 42,5 млрд. рублей. Показатель в 10% является средним ориентировочным размером для группы программ «Космическая деятельность РФ на 2013–2020 годы» [8].
Согласно законопроекту, в результате сокращения бюджета ГЛОНАСС государство не реализует взносы в уставные капиталы таких компаний, как ОАО "Сибирские приборы и системы", концерн "ПВО "Алмаз-Антей", Российская корпорация ракетно-космического приборостроения и информационных систем, НПП "Салют", ОАО "Завод "Навигатор", НПП "Квант" и "Информационные спутниковые системы им. академика М.Ф. Решетнёва".
Масштабная бюджетная реформа начала проводится в России. Как следует из программы повышения эффективности бюджетных расходов, опубликованной Минфином, министерства и ведомства будут получать государственные деньги только под конкретные долгосрочные целевые программы, которые федеральным ведомствам будет предложено писать исходя из целей Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года. У каждого министерства будет как минимум по одной целевой программе. Это позволит сделать реализацию ФЦП более результативной, не распыляющей бюджетные инвестиции. Но для реализации реформы нужна законодательная и документальная доработка, устраняющая бюрократизм.
Но, есть еще и особенности ФЦП, снижающие их эффективность:
недофинансирование ФЦП из внебюджетных источников;
проектный подход в транспорте, социальной сфере, реальном секторе.
Эффективность программно-целевого метода снижается в результате:
отсутствия системного видения пространственных приоритетов развития страны;
сложностей с запуском проектов, не получивших высший политический приоритет.
Таким образом, сложность программируемых систем предполагает высокую долю неопределенности, поэтому акцент с плановых мыслительных конструкций должен переноситься на ту реальность, в которой разворачивается действие. Даже если разработка программы опирается на серьезные прогнозы, что встречается редко, четко, детально отработанная программа, не подразумевающая корректировок, заведомо становится невыполнимой. Нет четких механизмов совершенствования программных мероприятий, и без существенного изменения целевых показателей малейшие трудности в исполнении программных мероприятий на определенном этапе могут свести уровень ее эффективности на нет.
Поскольку от проблем недостатка финансирования и неполноты программных мероприятий не уйти, программа в первую очередь должна обозначать направления действий. Иначе на начальном этапе реализации программы могут произойти существенные изменения действительности, что приведет к неэффективности этого процесса. В программном управлении заложен потенциал, способный мобилизовать ресурсы на решение таких народнохозяйственных и социальных проблем, которые не находят необходимого соответствия и материального подкрепления в структуре интересов сложившихся звеньев экономики.
На основе вышеизложенного можно сказать, что в российской практике достижение результативности программно-целевого метода сдерживается рядом нерешенных проблем организационного, экономического, социального и правового характера. Основными являются недостатки организационно-методического инструментария, его финансирования и реализации, требующие совершенствования. Кроме того выделяют недостатки в группах программ соответствующих определению плана, а так же развившийся экономический кризис, с учетом которого пришлось сократить значительную долю бюджета.
Модели региональных Целевых Программ.
В настоящее в Российской Федерации существует 52 Федеральных целевых программ и проектов, в том числе: 48 действующих ФЦП; 4 проектов ФЦП (+ 1 проект новой подпрограммы в рамках действующей ФЦП) (приложение 2).
При разработке комплексной и функциональных программ необходимо руководствоваться идеями, общим замыслом концепции регионального развития. В концепции заложены критерии отбора и ранжирования территориальных проблем, поставлены главная цель и цели других порядков. Руководствуясь концептуальными положениями, для каждого региона разрабатываются комплексные и функциональные целевые программы. Комплексная программа направлена на решение узловой социально-экономико-экологической проблемы, функциональные - на решение частных проблем: социальных, экологических, экономических.
Комплексные целевые программы отличаются долгосрочностью и призваны решить задачи региональной политики. Их выполнение позволит улучшить условия, повысить уровень и качество жизни населения, осуществить кардинальные структурные изменения, увеличить эффективность региональной экономики и социальной сферы, обеспечить социально-экономическую и экологическую безопасность, рациональное природопользование.
Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который обычно включает следующие разделы:
Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.
Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.
Совокупность программных мероприятий.
Ресурсное обеспечение программы.
Механизм реализации программы.
Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.
Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.
Паспорт программы.
Схематическая модель целевой комплексной программы развития регионов состоит из пяти блоков: целевого, ресурсного, процессуального, координирующего и обеспечивающего (см. рис.2).
Рис. 2.Схематическая модель целевой комплексной программы.
Целевой блок включает анализ проблемной ситуации и определение целей первого, второго и последующих порядков.
Ресурсный блок отражает внутренний потенциал региона и включает природно-ресурсные, биоэкологические, производственные, демографические, социальные, инновационные, инвестиционные факторы. На основе анализа первичной информации и диагностических расчётов разрабатываются материальные, финансовые, трудоресурсные балансы. Балансовый метод даёт определить сроки и выбрать рациональные варианты реализации программы.
Процессуальный блок включает все процессы регионального развития, начиная с технологических, промышленных, аграрных и заканчивая социальными и духовными. Он является связующим между целевым и ресурсным блоками. На основе сетевых графиков и ориентированных графов осуществляется взаимоувязка всех процессов по времени, ресурсам и исполнителям. Особое внимание обращается на сочетание действующих и вновь создаваемых экономических, инфраструктурных и других объектов.
Координирующий блок позволяет сбалансировать цели и ресурсы, подпрограммы и программу в целом, определить заказчиков и организовать работу исполнителей. В этом блоке раскрываются все «нити» взаимодействия между элементами программы, координируется деятельность исполнителей, объёмы и сроки выполнения взаимосвязанных мероприятий.
Обеспечивающий блок выполняет важную роль при разработке и реализации программы. Он включает методологическое, нормативно-правовое, финансовое, научно-техническое, информационное обеспечение. Особо следует выделить научное, в том числе и географическое, обеспечение, позволяющее наиболее конструктивно разрабатывать и выполнять программы с учётом инновационных достижений.
Комплексные программы социально-экономического развития регионов становятся необходимыми документами в «пакете» программ межфункционального и функционального профиля. В этом «пакете» делается попытка увязать содержание программ друг с другом, с материальными и финансовыми ресурсами.
Среди функциональных программ наиболее приоритетными являются социальные, демографические, промышленные, аграрные, экологические, инфраструктурные, строительные, инновационные и научно-технические. Приоритеты обычно уточняются и могут варьироваться по территориям, циклам и стадиям развития конкретных сфер жизнедеятельности людей. В каждом регионе разрабатываются такие программы, которые являются наиболее актуальными и одновременно ресурсообеспеченными, способными прямо или косвенно повлиять на жизнедеятельность населения. Они также должны соответствовать интересам и потребностям территориальных общностей людей. В регионах наиболее распространёнными являются программы «жилье», «образование» и «здоровье».
Основой целевых программ является система мероприятий, заданий, включающая социальные, производственные, технологические, организационные и другие работы (третий блок рис.2). Система мероприятий должна быть направлена на достижение программных целей и согласована по ресурсам, исполнителям и срокам. Для повышения эффективности программ очень важна последовательность и комплексность намечаемых работ.
При разработке программ особо тщательно нужно рассчитать и сбалансировать ресурсное обеспечение. В структуре обеспечения выделяются финансовые, информационные, инновационные, конституционные и другие ресурсы. Финансовые затраты складываются из затрат на разработку программ и затрат на ее реализацию. Стоимость научных исследований и разработок включает не только текущие расходы, но и расходы на оплату труда, содержание органов, регулирующих процесс реализации программ, транспортных услуг и связи, командировок.
Финансовое обеспечение региональных программ осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств. В первую очередь обычно ориентируются на собственные бюджеты субъектов Федерации, а также на федеральный бюджет и бюджеты заинтересованных муниципальных образований. Внебюджетные источники включают собственные средства предприятий и фондов, кредиты банков, частных инвесторов. В связи с ограничением финансового обеспечения очень важным моментом является отбор приоритетных проектов и программ, энергопроизводственных цепочек производств.
Инструмент реализации целевых программ включает все рычаги региональной политики. По отношению к объектам региональной собственности это может быть прямое финансирование и многочисленные проявления кредитно-денежного механизма, а также льготы по налогам, экспортно-импортным пошлинам. По отношению к объектам других форм собственности действуют косвенными экономическими методами (льготные кредиты, налоговые послабления).
Открытие финансирования реализации целевых программ должно быть согласованным с другими видами ресурсного обеспечения. Каждый запланированный объект, удачно «вписывая» в региональную структуру, следует «обеспечить» рациональным местом на территории региона и в геоэкологическом пространстве, природными и трудовыми ресурсами, инфраструктурным обслуживанием.
В связи с разнообразием объектов разных форм собственности и финансирования необходима организация управления целевой программой. Функции управления может взять на себя исполнительная власть региона, или они возлагаются на специально созданные органы: исполнительная дирекция, координационный совет.
На всех этапах реализации целевой программы исполнительные и особенно законодательные региональные властные структуры осуществляют контрольные функции, позволяющие установить зависимость между конечными результатами и затратами на программу, выработать действенные меры воздействия, которые обеспечат ее выполнение (четвёртый блок рис.2). В программе обычно определен круг показателей, необходимых для осуществления контроля и оценки ее реализации. Среди показателей наиболее объективными являются: степень выполнения программных мероприятий, объемы использованных ресурсов, соответствие срокам выполнения работ. Желательно создать мониторинговые наблюдения и информационные центры, в которых будут осуществляться сбор, хранение, обработка и представление всей информации по целевой программе.
Оценка эффективности целевой программы производится при ее разработке и в процессе реализации. Оценка определяется сопоставлением фактических и целевых показателей программы, а также отношением программных результатов к затратам на их достижение. Помимо экономической оценки эффективности программы желательно произвести оценку социальной, экологической, научно-технической эффективности. Индикаторами таких оценок могут стать увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, повышение уровня жизни, создание новых рабочих мест, оздоровление окружающей среды, повышение качества продукции, рост доли интеллектуального труда.
Оценка последствий реализации программы включает выявление запланированных и незапланированных конечных экономических, социальных, экологических, культурных, научно-технических и других результатов. Для учета всех последствий осуществления программы необходимо провести региональные, аналитические, диагностические и прогнозные исследования. Эти исследования должны носить комплексный характер и иметь более широкие хорологические и хронологические параметры, они будут охватывать не только социально-экономическое развитие самого региона, но и прилегающих территорий, а также временные рубежи, превышающие программные сроки. Оценка последствий осуществления целевых программ должна учитываться в процессе проведения региональной политики.
Таким образом, программирование, ставшее основным звеном регионального планирования, регулирования и управления, одним из методов региональной политики из концептуальных соображений, нуждается в дальнейшем методологическом и методическом совершенствовании.
На основе рассмотренной схематичной модели целевой комплексной программы, которая состоит из пяти блоков: целевой блок, ресурсный блок, процессуальный блок, координирующий блок и обеспечивающий блок, можно сделать вывод, о том, что каждый из них выполняет важную роль при разработке и реализации программ, можно сделать вывод, что целевые программы, разрабатываемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, должны быть согласованы между собой по целям и задачам, ресурсам и средствам приведения их в действие, срокам и исполнителям.
Согласование программ, заложенное в стратегии и концепциях развития регионов, прерогатива не только управленческих структур, но и независимой экспертизы и контролирующих органов, обеспечивающих сбалансированность межрегионального, регионального и межмуниципального функционирования
Перспективы развития Государственных Целевых Программ.
Сложившаяся в России практика разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов имеет определенные достоинства и недостатки.
К числу первых можно отнести:
направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями, в том числе и через активизацию полюсов роста (отраслевых и территориальных), регионов, центров, отраслей, которые могут вытаскивать экономику регионов из кризиса;
нацеленность всей совокупности региональных ФЦП на регионы с наиболее острыми экономическими, социальными и экологическими проблемами и тем самым на решение проблем асимметрии в территориальной структуре экономики страны;
широкий разворот работ по подготовке региональных ФЦП. Хотя имеются основания считать его чрезмерно широким, особенно в сопоставлении с ограниченными возможностями реализации такого количества программ, однако он вполне объясним большим количеством проблемных регионов и оправдан тем, что позволил охватить большую часть регионов программными разработками. Это дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
наличие нормативной и законодательной базы, обеспечивающей налаженный механизм подготовки и принятия ФЦП, и порядок последующей работы с программами.
Среди недостатков работы, с региональными ФЦП наиболее существенны следующие:
недостаточное финансирование из федерального бюджета, региональных бюджетов и что особенно существенно из внебюджетных источников, поскольку в самих программах заложены расчеты на то, что именно эти источники должны быть основными. Слабое финансирование из федерального бюджета имеет отрицательные следствия, далеко превосходящее его количественную долю в структуре источников финансирования, так как в большинстве случаев именно федеральные средства должны играть лидирующую роль, привлекая другие источники финансирования и активизируя всю инвестиционную деятельность в регионе.
недостаточно реализовывалась функция региональных ФЦП быть организатором сбора денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов сохранился иждивенческий взгляд на ФЦП просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра (в этом смысле показательны поступающие иногда из регионов предложения выделять федеральные средства на отраслевые ФЦП не госзаказчикам этих программ, а регионам - совершенно упускается из виду, что средства на эти ФЦП - целевые, что за их счет должны быть решены конкретные проблемы федерального значения по модернизации отраслевых комплексов);
недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета. При этом, естественно, трудно выдержать подход к программе как к целостной, взаимоувязанной системе мероприятий. Правда, для финансирования выбираются мероприятия из программ, являющиеся результатом системной проработки всего круга региональных проблем, но от этого они не перестают быть лишь отдельными элементами программы, а их взаимосвязь и необходимая последовательность осуществления не всегда адекватно учитываются;
не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона ФЦП, так как в ряде отраслевых программ задания и средства на их осуществление не распределены по регионам, а взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями отлажено не во всех регионах;
не учитывается в должной мере необходимость придания определенного приоритета объектам, включенным в утвержденные ФЦП, при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставленных по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;
в практике разработки и реализации ФЦП недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.
Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах, о чем свидетельствует непрекращающийся поток обращений из регионов в правительство с просьбами принять решения о разработке федеральных программ для этих регионов. Важным является то, что все большее число региональных руководителей хорошо поняли, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность, при умелом использовании, привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы, подтверждающим серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. И, кроме того, о чем уже говорилось выше, даже процесс подготовки Программы, еще до ее утверждения, дает руководству региона возможность системного взгляда на проблемы региона и построить собственную программу действий не на месяц и не на год с неизбежно ограниченными целями, а на гораздо более значительный период и соответственно поставить более радикальные цели, достижение которых, обеспечило бы и коренное улучшение ситуации в региональной экономике и социальной сфере.
Таким образом, количественная оценка эффективности реализации ФЦП регионов весьма затруднена сейчас тем, что, несмотря на большое их количество и накопленный разнообразный опыт, процесс их реализации, по существу, находится на начальном этапе. Тем не менее, практически по каждой программе (кроме, естественно, только что принятых) есть некоторые реальные результаты в виде осуществленных программных мероприятий.
Так, например, в России с целью решения региональных проблем реализуется Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» базируется на основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации, в которых поставлена задача адаптации программных механизмов к принципиально новой структуре приоритетов, формам и методам участия государства в решении социально-экономических проблем отдельных регионов.
Необходимость решения этой задачи определяется наличием таких общепризнанных недостатков современной практики федерального программного регулирования, как:
размытость целей;
отсутствие федеральных приоритетов;
формальность процедур отбора программ;
недостаточная ответственность за исполнение программных мероприятий.
В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через:
Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
Фонд компенсаций;
Фонд регионального развития.
Средства Фонда регионального развития направляются на финансирование объектов, предусмотренных в десятках федеральных целевых программ развития субъектов Российской Федерации. Сложившаяся практика не позволяет проводить эффективную региональную политику государственной поддержки регионов. Программа сориентирована на смягчение межрегиональных контрастов, возникших в переходный период.
К числу важнейших аргументов в пользу реализации мероприятий Программы относятся:
возможность объединения многих федеральных целевых программ развития регионов в одну программу с сохранением при этом прежних объемов их финансирования за счет средств федерального бюджета (через Фонд регионального развития);
упрощение процедуры согласования решений по вопросам, связанным с получением субъектами Российской Федерации государственной поддержки;
возможность формирования в рамках Программы комплекса нормативно-правовых и финансовых условий для повышения в дальнейшем бюджетной самодостаточности регионов, уровень социально-экономического развития которых отстает от среднероссийского.
Ресурсы Программы будут адресно направлены на реализацию программных мероприятий по государственной поддержке регионов, что позволит предупредить возникновение новых очагов политической и национально-этнической напряженности.
Достижение основных целей Программы-сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, уменьшения разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами-позволит решить такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского и регионального рынков, обеспечение экономической самостоятельности регионов.
Программа предполагает проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. Субъектами Российской Федерации, претендующими на государственную поддержку в рамках реализации Программы, будут признаны те, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости населения, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей.
Для каждого такого региона разрабатываются определенные комплексы мероприятий, требующие государственной поддержки, направленные на преодоление его отставания в социально-экономическом развитии.
Программа рассчитана на долгосрочную перспективу. На каждом этапе ее реализации проводится оценка эффективности и на этой основе осуществляется уточнение, как методологии отбора регионов, так и содержания программных мероприятий.
На основе вышеизложенного, можно сделать вывод, о том, что в России активно развиваются и реализуются Федеральные Целевые программы. Несмотря на их определенные и явные недостатки в формировании, реализации и других областях, ФЦП являются актуальным и востребованным инструментом осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.
В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.
Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.
Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.
Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.
Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.
Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:
достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;
обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;
обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;
соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;
проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;
возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.
Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.
Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.
Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.
Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения, необходимо:
разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;
производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России;
осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;
финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;
уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).
Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.
Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ как инструмента бюджетных инвестиций и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.
Заключение
В данной курсовой работе были рассмотрены теоретические основы государственных целевых программ, их разработка и реализация на федеральном и региональном уровне. Цели и задачи работы определили структуру исследования, которая позволила наглядно представить материал по теме данной работы.
В первой главе были выявлены:
условия разработки ФЦП:существование проблемы, разрешить которую невозможно средствами территориального или отраслевого управления и необходима государственная поддержка; соответствие цели программы приоритетным направлениям государственной политики; наличие реальной возможности ресурсного обеспечения выполнения программы.
классификация целевых программ по статусу, срокам реализации, механизмам реализации, назначению и направленности.
основные этапы разработки ФЦП: выбор объекта программы, создание организационной структуры для выполнения программы, контроль и приемка работ, мониторинг реализации программ, а так же прогноз результатов.
Кроме того, были рассмотрены особенности и достоинства программно-целевого планирования:
направленность на решение комплексных задач;
более длительный горизонт планирования;
системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий;
более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;
высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий;
наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий;
возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.
Помимо этого, были рассмотрены проблемы и пути их решения формирования государственных программ.
Во второй главе, данной работы, было проведено исследование проблем реализации региональных Федеральных целевых программ.Самой значительной проблемой, влияющей на реализацию федеральных целевых программ, является разразившийся экономический кризис, который повлиял на сокращение финансирования Федеральных целевых программ.
Так же была рассмотрена схематическая модель комплексной целевой программы, были раскрыты ее достоинства и недостатки.
Кроме того, были определены дальнейшие перспективы развития государственных целевых программ, которые были рассмотрены на примере Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)».
На основе данной курсовой работы, можно сделать вывод, о том, что в России активно развиваются и реализуются Федеральные Целевые программы. Несмотря на их определенные и явные недостатки в формировании, реализации и других областях, ФЦП являются актуальным и востребованным инструментом осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.