102. Безопасность труда: формирование новой доктрины государственной политики.

Государственная политика России в области охраны труда исходит из доктрины «нулевого риска» и опирается на методологию «порогового» характера воздействия факторов производственной среды. Сторонники такой позиции считают, что на организм человека влияет только превышение «пороговых» значений (предельно допустимых концентраций /ПДК/ для химических и биологических веществ или предельно допустимых уровней /ПДУ/ шума, вибрации, различного рода излучений) факторов физического характера. На практике это проявляется в том, что приоритет отдается определению нормативных значений различных факторов (что вполне оправдано), организации их измерения и контроля на рабочих местах.

Однако отечественный и международный опыт свидетельствует о принципиальной невозможности исключения профессионального риска. Выяснилось, что даже в пределах «пороговых» значений вероятность повреждения здоровья человека весьма существенная.

Другой порок доктрины «нулевого риска» в том, что она идеализирует реальные возможности предприятий по обеспечению охраны труда работающих. В результате возникает правовой тупик: обязательность в соответствии с законом обеспечения всем работающим безопасных условий труда в большинстве случаев нельзя реализовать.

Доктрина «нулевого риска», не может служить надежным ориентиром при разработке методов оценки профессиональных рисков. Более того, будучи догматичной, она сковывает развитие методов и выработку критериев оценки.

Другая доктрина, получившая признание на Западе в конце 60-х гг. исходит из тезиса о принципиальной невозможности полного исключения профессионального риска в процессе трудовой деятельности и требует, с одной стороны, оценки и определения уровней «приемлемого риска», а с другой —принятия мер по исключению чрезмерного или «недопустимого риска». Для этого наблюдения за состоянием производственной среды и трудового процесса дополняются методами оценки здоровья, трудоспособности работников, установлением взаимосвязи между

состоянием условий труда и вероятностью возникновения повреждающих эффектов.

Приходится констатировать, что России еще только предстоит освоить эту область. Мировой опыт свидетельствует, что создание эффективной национальной системы охраны труда связано с разработкой государственной доктрины безопасности труда, развития на ее основе согласованных между собой правовых институтов, формирования сложной социальной инфраструктуры (экспертизы техники и условий труда, медицинской диагностики и лечения, социальной и профессиональной реабилитации), что всегда сопряжено с решением комплекса правовых, медицинских, технических и организационных вопросов.

В этой связи основная цель стратегических изменений в области условий, охраны и медицины труда заключается в создании нового для нашей страны механизма охраны труда в виде сбалансированной системы государственных и рыночных регуляторов, определении роли и места основных хозяйственных субъектов, государственных и негосударственных структур.

Такой концептуальный подход, как свидетельствует мировой опыт, позволяет создать эффективные национальные и фирменные системы охраны и медицины труда, социального страхования, кардинально минимизировать уровень профессионального риска и обеспечить высокую степень социальной защиты. В состав организационных структур данных систем входят: специализированные государственные институты власти (социальные суды, министерства труда и здравоохранения, органы по контролю за техникой безопасности в особо опасных отраслях, инспекции труда); органы охраны и медицины труда на предприятиях и в организациях; государственные и профессионально-общественные организации по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве, инженерные и консалтинговые организации по оказанию услуг в данной сфере; федеральные, региональные и отраслевые центры и фонды, обеспечивающие проведение научно-исследовательских работ по условиям, охране и медицине труда (см. табл. 3).

В новых общественно-экономических условиях роль государства и предприятий существенно меняется. Роль государства усиливается и расширяется. Однако повышение такой роли осуществляется в основном в сферах законодательной и организационной. Основными государственными формами деятельности становятся меры по созданию эффективных систем охраны труда на национальном уровне, определение гарантий в области охраны труда и социального страхования, а также контроль их исполнения для отраслей, производств и профессий с высоким уровнем профессионального риска.

Формируя и стимулируя создание систем социальной защиты на уровне предприятий, негосударственных организаций и структур, обеспечивающих широкую гамму организационных, технических и социальных услуг, государство отказывается от своей доминирующей односторонней роли контролера в области охраны труда, как это было раньше.

В этой связи целесообразно при формировании новых государственных органов управления определить сферу их действия и предусмотреть создание, наряду с прямыми, широкого спектра косвенных форм и методов контроля за деятельностью в сфере охраны труда.

Государственные структуры управления охраной труда призваны обеспечить выработку государственной политики в данной сфере и осуществлять координирующую роль различных систем по комплексной социальной защите трудящихся от профессиональных рисков, как это предусмотрено Конвенцией МОТ № 155 и рекомендацией МОТ № 164.

Федеральные государственные органы призваны решать задачи, связанные с управлением техногенными и профессиональными рисками на национальном (федеральном) уровне: разработка и утверждение законов и других нормативных актов в области техники безопасности, охраны и гигиены труда, социального страхования; учреждение и координация деятельности компетентных государственных и других видов органов независимого надзора за техникой безопасности и гигиеной труда; прямой контроль за отраслями и производствами с высоким уровнем техногенного и профессионального риска (атомная энергетика, угольная, горная, металлургическая, химическая промышленность) с помощью органов Госгортехнадзора, атомнадзора, энергонадзора, пожарного надзора, Министерства по чрезвычайным ситуациям; нормативно-методический надзор с помощью оценки организации субъектами Федерации работы по охране труда (генеральные и отраслевые тарифные соглашения, определение и контроль исполнения минимальных норм социальных гарантий); создание эффективных хозяйственных механизмов, способствующих формированию безопасных условий труда и социальной защиты работающих, стимулирующих разработку и внедрение безопасной техники и технологии (налоговая и кредитно-банковская система, инновационная деятельность, система государственной сертификации и экспертизы);

создание системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, медицинской и профессиональной реабилитации пострадавших на производстве; организация и проведение научно-исследовательских работ по проблемам условий и охраны труда, обеспечение профессиональной подготовки специалистов, а также информационно-статистическое обеспечение; всемерная поддержка деятельности различных общественных организаций и объединений, ассоциаций и отдельных лиц, направленной на обеспечение охраны труда, содействие сотрудничеству в области охраны труда между предпринимателями и работниками на всех уровнях управления.

Глобальность проблем в сфере техногенных и профессиональных рисков, необходимость координации деятельности около десятка федеральных специализированных ведомств, а также субъектов Федерации обусловливают необходимость создания Федерального Совета по безопасности жизнедеятельности при Президенте.

Что касается вопросов определения сферы компетенции федеральных и региональных органов управления в области профессиональных рисков для отраслей со средними и низкими уровнями («Основы законодательства по охране труда в РФ»), то тут целесообразно учесть следующие соображения.

Территориальные, социальные, экономические, культурные и национальные особенности и традиции требуют применения в Российской Федерации осознанного разделения государственных контрольных функций в области охраны на два уровня: федеральный уровень — решение наиболее общих проблем в области охраны труда — разработка и принятие нормативных актов, подготовка специалистов. проведение научно-исследовательских работ; региональный уровень — оперативный контроль за соблюдением норм техники безопасности, гигиены труда, трудового законодательства.

Существовавшая до недавних пор государственная система управления охраной труда была неоднородной по качеству —достаточно эффективная система защиты от рисков аварий и пожаров и крайне слабо развитая система защиты от профессиональных рисков. Например, число вновь выявляемых профессиональных больных на 10 тыс. работающих у нас в стране меньше аналогичного показателя по сравнению с западными странами в 30-40 раз, а системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации фактически отсутствуют. Это в значительной степени было обусловлено сложившейся моделью государственного управления, в которой приоритет отдавался функциям контроля за состоянием техники безопасности и гигиены труда, а также функции «котловой компенсации» профессиональных рисков с помощью системы «льготных» пенсий за работу во вредных условиях труда.

В этой связи проблема компенсации и минимизации профессиональных рисков имеет решающее значение для методологии построения эффективных систем управления охраной труда. Только с помощью современных методов изучения профессиональных рисков можно получить правильное представление о субъектах социальной защиты, определить приоритеты государственной социальной политики, распределить финансовое бремя по организации социальной

зашиты между основными субъектами, разработать адекватную рыночным отношениям модель управления охраной труда.

Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и контрольной функциями государства, организационно-технической работой предприятий, компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве.

Построение принципиально иного, достаточно сложного механизма управления условиями и охраной труда возможно на основе осуществления комплекса взаимоувязанных и одновременно проводимых мероприятий правового, экономического, медицинского, технического и организационного характера. Для этого требуется в ближайшее время: разработать государственную доктрину социальной защиты трудящихся от профессиональных рисков, включающую принятие и введение в действие двух взаимоувязанных федеральных законов — об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и обязательном социальном страховании профессиональных (досрочных) пенсий; разработать и осуществить государственную программу ратификации базовых конвенций МОТ в области охраны труда — как стратегического пути решения вопросов условий и охраны труда, который проложен мировым сообществом; разработать и осуществить государственную программу по созданию и функционированию государственной системы сертификации выпускаемого оборудования, машин и материалов, а также системы экспертизы и лицензирования проектов организации новых производств на соответствие требованиям безопасности и гигиены труда; разработать и ввести в действие государственную систему объективной, открытой и равнодоступной статистической отчетности и информации об уровнях профессионального риска в различных производствах, регионах, предприятиях; разработать и осуществить государственную программу по созданию и функционированию государственных и негосударственных центров: по медицинскому и реабилитационному обслуживанию занятых в производствах с высоким уровнем профессионального риска; хозрасчетных сервисных центров по оказанию технических и организационных услуг в области техники безопасности, охраны, гигиены и медицины труда; хозрасчетных центров по производству наиболее массово применяемых средств коллективной и индивидуальной защиты. создать федеральный и региональные фонды охраны труда для финансирования научных исследований в области охраны труда, подготовки кадров, подготовки и издания информационных материалов; разработать и осуществить государственную инвестиционную программу по санации производств с недопустимыми (экстремальными) уровнями профессиональных рисков.

. 1. Какие основные причины кризисного состояния системы охраны труда в

стране? Каковы, по Вашему мнению, требуются преобразования в системе управления охраной труда и что требуется изменить в экономических и правовых взаимоотношениях субъектов управления и формах организации работы? Какой экономический механизм финансирования охраны труда Вы считаете эффективным для современного периода?

Задача 1. Какую структуру форм и механизмов социальной защиты работников от профессиональных рисков требуется сформировать для России?

Задача 2. Сформируйте свой план действий по кардинальному изменению системы управления охраной труда для случаев: «если бы я был министром труда»; «если бы я был спикером Государственной Думы»; «если бы я был Президентом страны»; «если бы я был губернатором». Литература Международная организация труда. Конвенции и Рекомендации, в 2-х томах (1919-1966. 1967-1990 гг.). Женева, МВТ. 1991. Энциклопедия по безопасности и гигиене труда. Москва, Профиздат. 1985 (перевод с англ.). Издание Международного бюро труда. Женева (в 4-6 томах). Абрамов Н.Р., Волгин Н.А. Словарь-справочник по охране труда. — М., 2001. Хлопков В.В., Мыслев А.А. Организация охраны труда. Практические рекомендации. Черноголовка. АК «Богородский печатник», 1994. — с. 154. Папаев С.Т. Охрана труда. Учебное пособие. М., Издательство стандартов. 1988. —с. 240. Роик В.Д. Социальная защита работников от профессиональных рисков. Черноголовка. 1994. — с. 284.