Основы

ных на нижестоящих уровнях власти — на уровне муниципалитетов; отсутствие "очерёдности" при подготовке документов градостроительного проекти

рования. Вместо этого существует чёткое разграничение полномочий между различ ными уровнями власти, что позволяет им быть формально независимыми друг от друга в осуществлении различных действий по градорегулированию, но требует от лаженной технологии взаимодействия и совместной работы при подготовке доку ментов градостроительного проектирования (см. раздел 8.4); 2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

полная самостоятельность муниципалитетов при подготовке собственных докумен тов градостроительного проектирования с учётом установленных законодатель ством рамок для таких местных документов, а также утвержденных документов гра достроительного проектирования регионального и общенационального уровней (эти документы подготавливаются применительно к чётко оговоренным вопросам, то есть в определённых правовых рамках); технологическое взаимодействие муниципалитетов с "вышестоящими" органами

власти в части как подготовки соответствующих документов, так и их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов органами региональ ной и национальной власти (см. раздел 8.6).

Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселен ческую, ни региональную межпоселенческую функцию градорегулирования. Невозмож но также, чтобы одна функция поглотила другую. Эти функции существуют, пока суще ствуют объекты, порождающие функции, а также субъекты, выполняющие соответству ющие функции. Значит, главное — обеспечить взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования. О том, как такое взаимодействие может и должно осу ществляться, пойдет речь в разделе 8.4 настоящей книги.

3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям

Функции возникают объективно — одновременно с возникновением объекта как формы функции (см. подразделы 2.3.1 и 2.3.2) и в свою очередь порождают полномо чия субъектов градорегулирования в силу объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существова ния объектов. Эти полномочия описаны в законах.

В данном разделе даётся ответ на вопрос, кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве конкретных требований градорегулирования и каким субъ ектам градостроительной деятельности эти требования адресует.

Но сначала напомним, что градорегулирование — это отношения двух ключевых субъектов: частных лиц — правообладателей недвижимости, которые непосредствен но осуществляют градостроительную деятельность (первичную), и публичной власти, которая осуществляет регулирование первичной градостроительной деятельности, то есть вторичную градостроительную деятельность.

Итак, кто для субъектов первичной градостроительной деятельности — частных пра вообладателей недвижимости — является главным регулирующим субъектом? Персо нифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае не столь важно, ибо ограничения пределы градостроительной деятельности для частных правооблада телей недвижимости устанавливаются градостроительным регламентом: "…градостро ительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима зе мельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений" (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты устанавли

ваются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, то есть на всех) — правилами землепользования и заст ройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме этого, "градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами

иарендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки" (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).

Следует отметить несколько важных особенностей в отношениях между правообла дателями недвижимости — субъектами первичной градостроительной деятельности и органами публичной власти — субъектами, осуществляющими регулирование как вто ричную деятельность.

Особенность первая. Установленные в соответствии с законодательством органа ми местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для испол нения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования — Рос сийской Федерации, субъектов РФ.

Помимо этой особенности, имеется несколько других, характеризующих взаимоот ношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым являет ся Россия.

Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности являет ся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это озна чает, что:

1)законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законо дательству;

2)законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут регули роваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;

3)внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечёт за со бой необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов

ииных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Особенность третья — непересекающиеся полномочия различных уровней публич ной власти в области градостроительной деятельности и градорегулирования — Рос сийской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, а также городских округов

ипоселений. Это означает:

1)отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осу ществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов терри ториального планирования Российской Федерации, субъектов РФ применительно к со ответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного само управления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обес печивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;

2)обязательное согласование проектов документов территориального планирова ния другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов терри ториального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования (об этом более подробно см. раздел 11.2);

3)необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территори ального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъек том РФ и органами местного самоуправления (об этом более подробно см. разделы 8.4

и8.6).

Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно строительного проектирования определя

ются исключительно федеральным законодательством посредством технических рег ламентов, включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых зонами с особыми условиями использования территории — охранными, санитарно защитными зонами, зонами охраны объектов культурного наследия, водоохранными зонами, зона ми охраны источников питьевого водоснабжения, зонами охраняемых объектов, иными зонами (об этом более подробно см. подраздел 11.2.1).

Таблица 4. Кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования и каким конкретно субъектам градостроительной деятельности адресует эти требования

Примечание к таблице. Таблица составлена на основе положений ГрК РФ. Использованы следую щие сокращения: РФ — Российская Федерация, сРФ — субъекты Российской Федерации, Мр — муниципальные районы, ОМС — органы местного самоуправления городских округов и поселе ний, ЧЛ — частные лица (в том числе лица, представляющие органы власти при строительстве, ре конструкции объектов, полномочиями по планированию размещения которых наделены органы власти).

ческую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территори ального планирования субъекта РФ имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы "о разном". Если они корректно составлены в соответствии с ГрК РФ, то есть если в одном документе учтены утвержденные положе ния другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу, поскольку в них утверждаются разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого доку мента, то есть нарушено законодательство, а легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке (об этом более подробно см. раз дел 8.2).

Особенность шестая, выявляющаяся при сопоставлении пятой и второй особен ностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по "вертикальной схеме" соподчиненности законодательных и иных нормативных пра вовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивает ся по "горизонтальной схеме" соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. С одной стороны, такое сочетание вертикальных и горизонталь ных соотношений необходимо и неизбежно. С другой — оно придаёт необходимую ус тойчивость системе градорегулирования. Есть и третья сторона: горизонтальность от ношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцен тирует значимость "вертикального компонента" — необходимость активизировать ис пользование технологий совместной подготовки документов территориального плани рования различными уровнями публичной власти (об этом более подробно см. раздел 8.4).

Особенность седьмая. Она определяется различиями между двумя группами доку ментов градостроительного проектирования — "документами для себя" и "документа ми для других". "Для себя" — для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного зна чения, "вышестоящими" уровнями публичной власти — Российской Федерацией, субъ ектами РФ, муниципальными районами подготавливаются документы градостроитель ного проектирования. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, по селений (об особенностях и правовом статусе этих документов более подробно см. подраздел 7.3.2). В другую группу документов градостроительного проектирования входят правила землепользования и застройки, которые подготавливаются не "для се бя", а "для всех" — распространяются на всех правообладателей, независимо от фор мы собственности и иных прав на земельные участки (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). В эту же груп пу входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местно го самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями ука занных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая — одна из главных. Из всех публичных субъектов градорегу лирования органы местного самоуправления городских округов и поселений выделяет то, что они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через "документы для всех" — правила зем лепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также организуют публичные слушания по инициативе частных правообладателей недвижимости — для рассмотре ния вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости (об этом более подробно см. главу 13).

76Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й

3.3.Инструменты градорегулирования

Вданном разделе речь пойдет о том, посредством чего осуществляется градорегу лирование, виды которого были определены в подразделе 1.2.1.

Инструменты градорегулирования — это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных техно логий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

Втабл. 5 перечислены 52 основных инструмента градорегулирования применитель но к различным публичным субъектам — органам власти, которые используют эти инструменты в процессе градорегулирования. Мы говорим "основной инструмент" по тому, что в рамках почти каждого инструмента из приведенного перечня содержатся компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки. В таблице указаны также номера структурных единиц настоящей книги, где содержится информация применительно к соответствующим инструментам градорегулирования.

Таблица 5. Инструменты градорегулирования, используемые различными органами публичной власти

Создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности