Основы

10 Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е

лотнительной застройке" или угрозе сноса дома, в котором живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государ ственной или муниципальной нужды;

лицам, которые желают приобрести квартиру, но быть при этом уверенными, что ря дом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобре тённую недвижимость;

собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на принадлежащий им дом и уничтожить его;

собственникам производственной и иной приносящей доход недвижимости, кото рые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им нед вижимости, а также каковы допускаемые пределы её реконструкции, с тем чтобы оп ределять на будущее бизнес планы развития производства и иной предпринима тельской деятельности;

застройщикам девелоперам, которые хотят проявлять инициативу по развитию и обустройству застроенных и незастроенных территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы, в том числе что им бу дет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженерно технического обеспечения;

всем заинтересованным гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утверждённых документов, а также проектов документов, определяющих развитие города, в котором они живут, и участвовать в открытом процессе градоре гулирования посредством обязательных публичных слушаний;

главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных пра вил игры, на основе открыто предъявленных документов (в Интернете и/или в инфор мационной системе обеспечения градостроительной деятельности) создают усло вия для привлечения инвестиций на территорию в целях создания новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения; региональным и федеральным органам исполнительной власти, которые, взаимо

действуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.

Цель данной книги — раскрыть смысл градорегулирования. Далее этого намерения авторов не распространяются. Дело в том, что градорегулирование — "это просто". Просто в исходных основаниях. Но в то же время градорегулирование — это сложная, разветвлённая и гибкая, саморазвивающаяся система. Достигнув понимания исходных оснований, можно переходить к более углублённому изучению отдельных составляю щих этой системы. Это тот путь, который в последующем могут пройти заинтересован ные читатели самостоятельно, расширяя и углубляя свои знания в процессе учёбы и профессиональной деятельности, так или иначе сопряжённой со сферой градорегули рования.

Целью — раскрыть смысл градорегулирования — определяется и основной метод (способ) ее достижения. Это метод логического анализа, который позволяет шаг за ша гом продвигаться от незнания ко всё большему знанию. С помощью этого метода мож но последовательно раскрывать содержание компонентов градорегулирования, каж дый из которых обладает собственной логикой, объясняющей необходимость и неиз бежность его существования и закономерности функционирования, особенности взаи модействия с другими компонентами, их упорядоченность в виде системы, называемой системой градорегулирования. По мере такого последовательного логического знако мства с компонентами системы читатель убедится, что они существуют априори, их не

В в е д е н и е 11

надо изобретать и невозможно отрицать ввиду их неопровержимой доказательности, но, разумеется, можно и нужно говорить об особенностях их проявления — полного или неполного, адекватного или неадекватного — в разных ситуациях и в разное время.

Градорегулирование как система реально существует на логическом уровне и требу ет воплощения в жизни, реализации. Реализация — вот задача, неизбежность поста новки и решения которой будет понята новым поколением градоустроителей — плани ровщиков, юристов, экономистов — в их синтетической деятельности, объединяющей на творческой основе различные профессиональные интересы.

Книга состоит из двух частей и 13 глав.

Первая часть — "Градорегулирование и управление развитием территорий" — со держит шесть глав.

Впервой главе даются основные определения, освещаются особенности градорегу лирования, которые определяются субъектно объектными отношениями, возникающи ми в этой сфере, показывается место и роль градорегулирования в ряду других инсти тутов инфраструктуры рынка недвижимости.

Во второй главе прослежены закономерности существования и функционирования объектов градорегулирования — от земельного участка до города и далее — до регио на и страны.

Втретьей главе рассмотрены публичные субъекты градорегулирования и его инстру менты, предложена модель системы градорегулирования.

Вчетвёртой главе градорегулирование рассмотрено как этика и формальное право, изложены принципы этики средоформирования, а также определено их соотношение с логическими принципами формального права о градорегулировании.

Пятая глава посвящена законодательному регулированию градостроительной дея тельности за рубежом и в России.

Вшестой главе рассмотрены особенности периода перехода от социалистического градостроительства к системе правового градорегулирования при восстановлении ры ночной экономики. Показаны противоречия и опасности этого периода, исследована проблема возникновения административных и экономических субъектов, которые мог ли бы стать инициаторами перехода к системе правового градорегулирования.

Вторая часть — "Компоненты градорегулирования" — содержит семь глав.

Вседьмой главе рассмотрена система и взаимосвязь документов градостроитель ного проектирования, предложена логическая модель технологии градостроительного проектирования.

Восьмая глава посвящена территориальному планированию. Рассмотрены вопросы его соотношения с иными видами планирования, взаимодействия субъектов публичной власти при подготовке и реализации документов территориального планирования.

Вдевятой главе описаны особенности института градостроительного зонирования, обсуждаются два подхода к пониманию содержания этого института, правовой статус градостроительных регламентов, технология подготовки правил землепользования и застройки.

Вдесятой главе обсуждаются особенности планировки территории во взаимосвязи

сиными компонентами градостроительного проектирования, правовые механизмы развития незастроенных и застроенных территорий, партнёрство застройщиков и орга нов власти при синхронном выполнении различных взаимосвязанных проектов по развитию территорий, а также цикличность процесса градостроительного проектирования в целом.

Водиннадцатой главе рассмотрены вопросы контроля за осуществлением градост роительной деятельности, представлены модель такой системы, предметы и институты контроля.

Вдвенадцатой главе дана характеристика системы информационного обеспечения градостроительной деятельности, представлены принципы формирования такой сис

ЧАСТЬ I ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ

И УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ

1. НАЧАЛА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ

1.1. Определения

Определения — это необходимые и достаточные основания для последующего раскрытия темы, обозначенной словом "градорегулирование". Под необходимыми и достаточными основаниями следует понимать минимальный набор основных опреде лений. То, что в данном разделе предъявляются не все, а только часть определений, чи тателю предлагается воспринимать как необходимость. Причина состоит в том, что дать все определения с самого начала — значить связать их в некое смысловое целое, ещё даже не приступая к рассмотрению этого целого. Это не что иное, как попытка зас тавить читателей на веру воспринять навязанную ему позицию, тогда как задача книги

— последовательно развернуть компоненты смысла, показав их взаимосвязь. Поэтому все последующие определения, базирующиеся на минимальном количестве основных определений, будут предъявляться постепенно — по мере продвижения в раскрытии темы.

Впроцессе изложения будут формулироваться и использоваться три группы опреде лений: 1) определения, уже зафиксированные законодательными и иными нормативны ми правовыми актами; 2) определения, прямо не предъявленные в нормативных право вых актах, но фактически в них содержащиеся как результат системного прочтения норм одного или нескольких актов2; 3) "авторские определения", то есть те, которые ав торы посчитали необходимыми для выражения своей позиции.

Вданной книге обсуждается система деятельности. Деятельность — это всегда по зиция субъектов, её осуществляющих и (или) её обсуждающих. Авторы имеют свою по зицию. Основанием для неё является признание необходимости рыночной экономики и её неотъемлемого компонента — рынка недвижимости. Указанное основание опреде ляет позицию авторов как задачу книги: утверждение адекватного соотношения между объектом регулирования — рынком недвижимости и способом регулирования — градо регулированием.

Вкачестве основы и начала для последующего обсуждения смысла словосочетания "система правового градорегулирования" предлагается зафиксировать следующие термины и определения.

Градорегулирование (правовое градорегулирование) — осуществляемое в со ответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органами власти с участием граждан регулирование градостроительной деятельности — деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населённых пунктов, в виде: 1) тер риториального планирования; 2) градостроительного зонирования; 3) планировки тер

"Чистая технология проектирования" без правового компонента вот уже более 15 лет как перестала быть возможной, однако по инерции продолжает воспроизводиться в подготавливаемых документах, стиле деятельности административных структур, то есть во всех компонентах такой системы градорегулирования, которая, строго говоря, не может быть признана правовой.

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) — это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществля ют регулирование — деятельность по созданию правовых оснований и информацион ных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью. Это регулирование осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектур но строительное проектирование и строительство — применительно к объектам, пол номочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитек турно строительное проектирование и строительство).

Содержание указанных в определении видов деятельности по градорегулированию будет подробно рассмотрено первоначально в разделе 1.2, а затем и в других разделах настоящей книги.

Необходимость введения термина "система градорегулирования" определяется следующим. Термин "градорегулирование" охватывает лишь содержание действий, на зываемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.

Регулирование — это установление ограничений (и наоборот: установление ог раничений — это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельнос ти. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения — это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со сто роны, извне, "внешним субъектом". Таким "внешним субъектом" для субъектов градо строительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Ус тановление ограничений — это по необходимости возникающая система градорегулирования.

Зададимся вопросом, при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности — градо строительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компо нентов: 1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования;

2)организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования;

3)упорядоченной совокупности дифференцированных действий — инструментов гра дорегулирования. Все три указанных компонента включены в представленное выше определение системы градорегулирования.

Документы градостроительного проектирования — документы, утверждаемые органами власти и устанавливающие ограничения для осуществления градостроитель ной деятельности органами власти, физическими и юридическими лицами. Это (1) до кументы территориального планирования (схемы территориального планирования Рос сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, гене ральные планы городских округов, генеральные планы поселений); (2) планы реализа ции документов территориального планирования; (3) правила землепользования и застройки; (4) документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания, включая градостроительные планы земельных участков в составе проектов межевания).

Последним в ряду документов градостроительного проектирования стоит градостро ительный план земельного участка, который является неотъемлемым компонентом до кументации по планировке территории (в случаях, когда посредством такой документа ции впервые выделяются земельные участки из состава государственных или муници пальных земель). Градостроительный план земельного участка является своего рода

ного строительства, (2) предельные (минимальные и/или максимальные) размеры зе мельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструк ции объектов капитального строительства, а также (3) ограничения использования зе мельных участков и объектов капитального строительства.

Это определение содержится в п. 9 ст. 1 ГрК РФ — термин "градостроительный рег ламент" критически важен для системы правового градорегулирования. Его содержа ние выходит за пределы приведенного формального определения и складывается из следующих положений, присутствующих в виде норм в других статьях ГрК РФ, а также в ЗК РФ:

1)"градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу право вого режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверх ностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений" (п. 2 ст. 85 ЗК РФ);

2)градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки, а такие правила являются муниципальным нормативным правовым актом, подготавливаемым и функционирующим в системе правового градорегулирования;

3)основа правового режима земельных участков — градостроительный регламент территориальной зоны складывается из трёх составляющих: а) виды разрешенного ис пользования; б) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции; в) ограничения использования земель ных участков и объектов капитального строительства. Ограничения использования определяются главным образом зонами с особыми условиями использования террито рий (охранные, санитарно защитные зоны, зоны охраны объектов культурного насле дия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодатель ством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ);

4)градостроительный регламент территориальной зоны един для всех земельных участков, расположенных в этой зоне (о том, почему должно быть именно так, речь пой дет в разделе 9.3). Важно подчеркнуть, что это положение: а) является своего рода лак мусовой бумагой, позволяющей определить, имеется ли в том или ином городе, на той или иной территории градостроительное зонирование в его подлинном, а не номиналь но фиктивном виде — только по формальному факту наличия словосочетания "градост роительное зонирование" в соответствующих документах; б) проводит демаркацион ную линию между двумя подходами к пониманию того, на каких принципах должна стро иться система градорегулирования — на принципе неопределённости и принятия про извольных индивидуально выборочных решений или на зональном принципе, утверж даемом федеральными законами — ГрК РФ и ЗК РФ.

Градостроительный план земельного участка — документ, который (1) подготовлен в составе документации по планировке территории как неотъемлемая часть такой документа ции (проекта межевания) — в случаях впервые осуществлённого выделения земельного участка из состава государственных или муниципальных земель, (2) подготовлен в виде от дельного документа — применительно к ранее сформированному земельному участку. Гра достроительный план земельного участка является основанием для землеустроительных работ по выносу на местность границ земельного участка (с последующим производством его государ ственного кадастрового учета) — в случаях, определенных позицией (1), а также для подготовки проектной документации, предоставления разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Термин "градостроительный план земельного участка" введен ГрК РФ, но без фор мального определения. Представленное определение сформулировано на основе сис темного прочтения норм ГрК РФ.

Принципиальная важность градостроительного плана земельного участка определя ется тем, что он устанавливает чёткий порядок во взаимоотношениях публичной власти

18Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й

ичастных лиц: по одну сторону — обязанности публичной власти, которая должна вы полнить все необходимые действия по системной организации территории, завершив такие действия предъявлением частному лицу градостроительного плана земельного участка, по другую сторону — обязанности частного лица, которое, получив от публич ной власти такой документ, знает пределы свободы для своей деятельности и осущест вляет эту деятельность в соответствии с данными пределами — требованиями градо строительного плана земельного участка и требованиями безопасности (более подроб но об этом см. подраздел 7.3.1 и раздел 10.3).

Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадле жащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитально го ремонта.

Определение термина "застройщик" — принципиально иное, чем раньше, — даётся в п. 16 ст. 1 ГрК РФ. Ранее "застройщик" определялся как "гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию…"5, без предъ явления требования к гражданину, юридическому лицу быть правообладателем зе мельного участка, в отношении которого возникло это "намерение". Введение такого требования меняет ситуацию коренным образом. Вместо неопределенности и неупоря доченности в отношении организации территории устанавливаются чёткие отношения между публичной властью и частными лицами по принципу: сначала выделение земель ного участка путём организации его в контексте окружающих территорий (через терри ториальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территории, завершаемую подготовкой градостроительного плана земельного участка) и пре доставление прав на сформированный земельный участок, затем всё остальное — вы полнение действий лицом, ставшим застройщиком (подготовка проектной документа ции, получение разрешения на строительство, строительство, получение разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию)6.

Отсутствует пока обозначение субъекта, который в системе градорегулирования на профессиональной основе занимается градостроительной деятельностью в части гра достроительного проектирования, а именно подготовкой документов территориально го планирования, включая генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории, а также в части реализации этих документов. Насущность задачи выбора соответствующего термина обуславливается необходи мостью превратить градорегулирование в специальность, сделать его предметом обу чения и профессиональной деятельности большого количества людей. Тем не менее профессиональное сообщество пока не пришло к согласию в этом важном вопросе.

Например, у термина "градостроитель" большое преимущество перед другими — он долгое время использовался и продолжает использоваться, стал привычным. Однако с точки зрения соблюдения критерия адекватности — соответствия термина тому, что им обозначается, применение его в том смысле, о котором мы говорим, невозможно. Де ло в том, что понятие "градорегулирование" гораздо шире понятия "градостроитель ство" — первое "поглощает" второе. Градостроительство — это строительство в широ ком понимании (включая проектирование, которое предшествует строительству). Гра дорегулирование — это регулирование и в ситуации, когда строительства может не быть вообще. Правила, установленные градорегулированием, действуют постоянно и без строительства, определяя режим эксплуатации и стоимость объектов недвижимос ти. Строительство — это выполняемое в течение относительно короткого времени действие по созданию объекта (объектов) недвижимости. Но однажды созданный в те чение 1 3 лет объект недвижимости переходит из непродолжительной фазы строитель ства в длительную фазу эксплуатации — объект "живёт", используется многие десяти

летия вне системы градостроительства. Использование созданных объектов регулиру ется по правилам системы градорегулирования, посредством которой определяется правовой режим их длительного существования — в части возможностей изменения па раметров и назначения, например посредством реконструкции. Таким образом, в усло виях рынка недвижимости необходимо говорить о системе, документы которой функци онируют без перерывов, постоянно, десятилетиями, — системе, регулирующей не только малую часть цикла существования объектов недвижимости (фазу создания — строительства), но и весь цикл — от момента зарождения планов, строительства и да лее, вплоть до возможного прекращения существования или преобразования объектов на протяжении многих десятилетий без ограничения срока такого существования. Это задача каждодневного, рутинного регулирования, задача, которая перед строителем, градостроителем никогда не ставилась и не могла ставиться. Ныне такая задача стоит перед субъектами, которые должны будут осуществлять перманентное градорегулиро вание в режиме каждодневных управленческих действий.

Ввиду неприемлемости слова "градостроитель" следует искать другое слово. Обоз начение субъекта словом, производным от "градорегулирования", тяжеловесно и неб лагозвучно. "Урбанист" — не лучший выбор по причине зарубежного происхождения этого слова…

Градоустроитель — вот возможное и, кажется, верное решение. Это, безусловно, не градостроитель. Это профессионал, создающий условия для обустройства жизни людей посредством не только периодически осуществляемого строительства, но и соз дания правовых, административных и информационных основ для каждодневного ре шения экономических, экологических, технологических, эстетических и иных задач. Утверждение слова "градоустроитель" потребует введения в обиход слова "градоуст ройство", по смыслу идентичного градорегулированию. Кроме того, слова "градоустро итель", "специалист градоустройства" созвучны слову "градостроитель", что в психоло гическом отношении представляется немаловажным. И наконец, новый термин позво ляет легко образовывать на своей основе производные слова, такие как "градоустрои тель планировщик", "градоустроитель юрист", "градоустроитель экономист" и др.

1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность

Из определений, представленных в предыдущем разделе, ясно, что градорегулиро вание и градостроительная деятельность не одно и то же. Очевидно, например, что под готовка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности не является градостроительной деятельностью, но является компонентом градорегулирования. Строительство является одним из компо нентов градостроительной деятельности, но не является компонентом градорегулиро вания. Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия "градорегулирова ние" и "градостроительная деятельность", нужно:

1)определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;

2)на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градо регулирования установить, кто (какие публичные субъекты) чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулируют.

1.2.1. Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования

Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градоре гулирования можно говорить о деятельности двух видов: