59

Билет № 6 (1)

РАЗВИТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где в приложении 4 «Охрана окружающей природной среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта строительства должен был содержать «комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну».

В СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содержали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий по оформлению проектной документации. Например, начиная с 70-х годов ХХ века, существовало требование о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей природной среды», описывающего проектируемые природоохранные меры.

Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности были необходимы согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов.

С середины 70-х годов ХХ века в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы (ТерКСОП), которые часто разрабатывались параллельно с планами или программами территориального развития. ТерКСОПы были, по сути, первой попыткой осуществить систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отраслей народного хозяйства.

На протяжении 80-х годов ХХ века СССР оказался затронут многочисленными экологическими проблемами – воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х годов насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы.

Обязательность экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.1985 г. Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (1985 г.), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта. Важную роль в его создании сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказчиков.

Таким образом, ОВОС, как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. государственной экологической экспертизой. До этого времени она была уделом, в основном коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней, ответственность за проведение которой возлагалась на инициатора (заказчика) намечаемой хозяйственной деятельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснования или проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке.

Верховный Совет 27.11.1989 г. принял Указ №827-1 « неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомприроды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.

Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обязавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты проведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности института проектирования и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народно-хозяйственных объектов и комплексов», которая впервые использовала аббревиатуру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Белоруссии), а в других послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС. Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспоо, 1991 г.) в СССР сложилась существующая и поныне в России система экологической оценки.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России, за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ( №2060-1 от 19.12.1991 г) ГЭЭ был придан обязательный характер. ГЭЭ должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависимости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы (ОЭЭ). Реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверждается «Положение о государственной экологической экспертизе» (1993 г.), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к экологической оценке.

В окончательном варианте приведена следующая формулировка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества».

С принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», законодов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), региональных законов и подзаконных актов о лицензировании природопользования сформировалась, в общих чертах, современная российская система экологической оценки (ЭО).