Разработка муниципальных правовых актов

Разработка муниципальных правовых актов осуществляется:

- депутатами представительного органа муниципального образования;

- главой муниципального образования;

- иными выборными органами местного самоуправления;

- главой местной администрации;

- органами территориального общественного самоуправления;

- инициативными группами граждан;

- иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Основаниями для разработки муниципальных правовых актов могут быть:

- прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе города Севастополя, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте;

- решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации);

- обращения органов государственной власти (государственных органов), органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе других муниципальных образований), депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций;

- обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления;

- необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления.

Муниципальные нормативные правовые акты принимаются для:

- решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования;

- устранения имеющихся пробелов;

- устранения устаревших норм и противоречий;

Порядок принятия муниципальных нормативных правовых актов органами местного самоуправления.

Проект муниципального нормативного правового акта должен отвечать следующим требованиям:

1) наименование проекта муниципального нормативного правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования;

2) текст проекта муниципального нормативного правового акта может предваряться преамбулой, определяющей его цели и задачи, содержащей ссылки на нормативные правовые акты, служащие основой разработки вносимого акта.

Преамбула не должна делиться на статьи, содержать самостоятельные нормативные предписания, определения понятий, терминов;

3) изложение содержания должно быть последовательным, точным, исключающим возможность двусмысленного толкования;

4) поставленные задачи должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами и не должны противоречить действующему законодательству;

5) должны учитываться ранее принятые по данному вопросу муниципальные правовые акты, не должны допускаться повторения и противоречия с ними;

6) к проекту муниципального правового акта должны быть приложены документы, на которые имеются ссылки в тексте (в соответствии с Положением органа местного самоуправления о порядке принятия муниципальных правовых актов).

Согласно ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Иными словами, принятие правового акта на референдуме является самодостаточным и окончательным. Таким образом, официальной датой правового акта, принятого на референдуме, является дата признанного состоявшимся голосования населения по соответствующему вопросу.

Муниципальные правовые акты могут быть приняты на сходе граждан (ст. 25. и ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 6 ч. 1. ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Следовательно, указанные вопросы должны быть урегулированы в уставе муниципального образования.

Таким образом, определение официальной даты принятия, вступления в силу решения, принятого сходом граждан, полностью зависит от процедур, предусмотренных уставом соответствующего муниципального образования.

Официальной датой принятия муниципального правового акта, принимаемого должностным лицом единолично, является дата его подписания.

Сложнее обстоит дело с принятием муниципальных правовых актов представительным органом местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 3. ст. 43.) установил: представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Однако на этом правотворческий процесс не заканчивается. Согласно ч. 13. ст. 35 вышеуказанного закона нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Таким образом, указанный нормативный правовой акт - результат правотворческой деятельности как представительного органа местного самоуправления непосредственно, так и главы муниципального образования (ч. 13 ст. 35; п. 2. ч. 4. ст. 36 Федерального закона №131-ФЗ).

Кроме того, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (ч. 13. ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ), т.е. обладает правом вето.

Следовательно, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом нормативный правовой акт получает только после фактического подписания его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования нормативный правовой акт представительного органа не может быть обнародован и обрести юридическую силу, а значит, не может обладать и официальной датой.

Законодатель установил, что в обязательном порядке подлежат подписанию и обнародованию главой муниципального образования только нормативные правовые акты представительного органа, а порядок принятия актов ненормативного характера устанавливается уставом муниципального образования.

Следовательно, официальная дата ненормативного правового акта представительного органа определяется в соответствии с уставом муниципального образования.

Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат непосредственных норм о порядке принятия правовых актов администрациями муниципальных образований, а применяют отсылочные нормы. При этом порядок принятия указанных правовых актов определяют специальные положения (проект Положения см. в приложении ).

Процесс издания муниципальных правовых актов администрацией муниципального образования включает следующие этапы: подготовка проекта муниципального правового акта; рассмотрение проекта; подписание акта и его регистрация; опубликование (обнародование) муниципального правового акта.

Этап подготовки проекта начинается с планирования правотворческой деятельности.

Глава администрации осуществляет общее руководство процессом подготовки проектов муниципальных правовых актов, а непосредственное руководство, как правило, - заместители главы, управляющие делами и начальник юридического отдела администрации. Подготовку проектов актов осуществляют муниципальные служащие. Непосредственные руководители процесса подготовки проектов муниципальных правовых актов вправе создавать рабочие группы, содействие которым обязаны оказывать все муниципальные служащие, и назначать лиц, ответственных за подготовку актов.

Подготовка проекта муниципального правового акта состоит в определении: правовой основы акта; действия акта во времени и по кругу лиц; структуры акта; содержания акта; лиц, осуществляющих контроль исполнения акта.

Этап рассмотрения проекта муниципального правового акта администрации состоит из процедуры согласования, ход которого оформляется в листе согласования, содержащем: наименование акта; лицо, подготовившее проект; перечень лиц, привлекаемых к рассмотрению проекта акта; дату передачи проекта акта на согласование (форма листа согласования - в приложении).

Согласование проекта муниципального правового акта оформляется визами должностных лиц, участвующих в согласовании, а юридический отдел дает отдельное заключение. Визирование проектов актов администрации заключается не только в простом согласии или несогласии должностного лица с содержанием акта, но в выдаче замечаний и предложений, которые должны быть мотивированно изложены. В этом случае проект подлежит повторному визированию тем же лицом, а юридический отдел дает заключение о соответствии действующему законодательству заявленных визирующими лицами замечаний и предложений.

После окончания данного этапа муниципальный правовой акт передается главе администрации для подписания. Подписанные главой муниципальные правовые акты подлежат регистрации.

Правовые акты должностных лиц муниципального образования также имеют свои особенности. Муниципальные правовые акты, принимаемые ими, носят, в основном, ненормативный характер и являются преимущественно индивидуальными правовыми актами.

ранения множественности актов по одним и тем же вопросам.

3. устав мун. образований в системе мун. правовых актов Осуществление местного самоуправления как самостоятель­ной деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения требует создания цело­стной, разветвленной системы муниципальных правовых актов. Сложность муниципального правового регулирования обуслов­лена комплексностью задач, решаемых органами местного само­управления, тем, что муниципальное правовое регулирование затрагивает различные правоотношения во всех сферах обще­ственной жизни, пересекается с нормами различных отраслей права. Местное правотворчество должно базироваться не только на законодательстве в сфере местного самоуправления, но и на отраслевых правовых нормах, причем как федерального, так и регионального уровня, с учетом федеративной природы Россий­ского государства. Правоотношения в сфере местного самоуправ­ления регулируются только на федеральном уровне более чем законами.

При разработке и принятии муниципальных правовых актов помимо норм законов приходится учитывать также и нор мы Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных правовых актов. При этом действующее законодательство предусматрива­ет достаточно широкий спектр вопросов, которые должны регу­лироваться на муниципальном уровне.

Вся совокупность нормативных и ненормативных (индивиду­альных) актов муниципального образования и установленные между ними взаимосвязи представляют собой систему муни­ципальных правовых актов. В соответствии со СТ. 43 ЗаконаNQ 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:

. устав муниципального образования;

. право вые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан в поселении с числом жителей, обладающих изби­рательным правом, не более 100 человек);

. нормативные и иные право вые акты представительного органа муниципального образования;

. правовые акты главы муниципального образования;

. постановления и распоряжения главы местной администрации; . правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотрен­ных уставом муниципального образования.

Система муниципальных актов предусматривает не только перечень входящих в нее актов, но и право вые взаимосвязи меж­ду ними, «иерархию» правовых актов.

Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан) и устав муниципального образования являются актами высшей юридической силы в сис­теме муниципальных правовых актов, и имеют прямое действие(непосредственно применяются).

Иные муниципальные прав о вые акты не должны противоре­чить уставу муниципального образования и правовым актам, приняты м на местном референдуме (сходе граждан).

Особую роль в обеспечении системности муниципальных пра­вовых актов должны играть уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты представительного органа мест­ного самоуправления, определяющие:

. виды муниципальных правовых актов, издаваемых в конкретном муниципальном образовании;

. взаимозависимость, юридическое соотношение силы различ­ных актов (в зависимости от вида актов, принявшего органами должностного лица, срока издания и других значимых факторов);

. порядок ведения учета издаваемых актов, реестра муници­пальных правовых актов, их систематизации и, при необ­ходимости, кодификации;

. полномочия органов и должностных лиц местного самоуп­равления по принятию правовых актов;

. порядок принятия актов;

. порядок официального опубликования (обнародования) актов; . порядок их вступления в силу.

Исключительно важно в названных документах установить правила для сопоставления юридической силы тех или иных му­ниципальных правовых актов. Это касается и соотношения ре­шения населения и Устава МО. Очевидно, что по способу приня­тия, а также по степени важности вопросов, выносимых на рефе­рендум (сход), решения, принятые на референдуме (сходе) в процессе прямоговолеизъявления источника власти - населения ­должны иметь высшую юридическую силу даже по отношению к уставу М О. Это означает, что в случае противоречия устава ре­шению, принятому на референдуме (сходе граждан), должно при­меняться последнее.

Статьей 45 Закона NQ 131-ФЗ установлено правило, согласно которому, если для реализации решения, принятого путем пря­мого волеизъявления населения МО, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган мест­ного самоуправления или должностное лицо местного самоуп­равления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), опре­делить срок подготовки и (или) принятия соответствующего пра­вового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Названная ситуация с необходимостью издания муниципального правового акта, обеспечивающего реализацию решения референ­дума (схода), может быть про иллюстрирована на примере уста­новления на референдуме структуры органов местного самоуп­равления поселения. Решение о структуре должно быть включено в устав МО.

Представительный орган, в чью компетенцию входит принятие устава МО, в течение 15 дней после вступления в силу решения референдума должен установить срок, в который будут подготовлены соответствующие статьи (поправки в статьи) устава муниципального образования и (или) принято решение об утверждении Устава (внесении изменений в Устав).

Закон устанавливает ответственность выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, главы ад­министрации за нарушение срока издания муниципального пра­вового акта, необходимого для реализации принятого на референ­думе (сходе) решения: нарушение срока является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением, увольнения главы местной администрации, досрочно­го прекращения полномочий выборного органа местного самоуп­равления. Тем самым законодатель подчеркивает исключительную Юридическую значимость прямого волеизъявления населения.

На референдум могут выноситься различные вопросы, имею­щие важное значение для муниципального образования. Закон прямо не указывает перечень вопросов, выносимых на референ­дум, однако один случай, когда вопрос может быть урегулирован исключительно решением референдума (схода), указывается. Это введение и использование разовых платежей граждан для решения конкретных вопросов местного значения - средств самообложе­ния граждан. Никакими иными актами введение и определение цели использования средств самообложения регулироваться не может.

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» вводит ограничения на вы­несение на референдум ряда вопросов. Например, не могут выно­ситься на референдум вопросы о принятии чрезвычайных и сроч­ных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, о принятии или изменении финансовых обязательств муниципаль­ного образования и некоторые другие

4. разработка, обсуждение, принятие, содержание уствов , регистрация

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

7. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.