2. . Принятие, опубликование и действие муниципального правового акта
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Фактически, это предопределяет широкие возможности внесения проектов правовых актов: ст.46 Федерального закона № 131-ФЗ не дифференцирует эту возможность в зависимости от органа, куда вносится проект (то есть, иными словами, депутат может вносить проект муниципального правового акта администрации муниципального образования. Другое дело, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются большинством голосов от установленного количества депутатов представительного органа. Для других коллегиальных органов таких требованийФедеральным законом № 131-ФЗ не предусматривается.
Принятый правовой акт подписывается лицом, его принявшим, в случае издания акта должностного лица или единоличного органа (например, главы муниципального образования). Правовой акт органа местного самоуправления подписывается его руководителем или председателем. Однако для нормативных правовых актов представительного органа предусматривается особая процедура подписания акта. Такой акт направляется для подписания главе муниципального образования. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, то он обладает правом отклонения нормативного правового акта, принятого представительным органом (право отлагательного вето). В этом случае правовой акт в 10-дневный срок возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Представительный орган вновь рассматривает данный акт. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней, и обнародованию.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Речь здесь идет о ст.5 Налогового кодекса РФ, которая, в частности, предусматривает, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Следующим этапом правотворческой деятельности является опубликование (обнародование) правового акта и его вступление в силу. В качестве обязательного он предписан только для муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, потому что эти акты вступают в силу только после их официального опубликования. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Не подлежат обнародованию правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (например, персональные данные, конфиденциальная информация, сведения, составляющие государственную тайну).
Возможны разные варианты опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. Во-первых, в соответствии с п. 7 ч.1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Исходя из содержания данного полномочия, можно выделить следующие виды информации, подлежащие опубликованию в печатном средстве массовой информации, учрежденном органами местного самоуправления:
1) муниципальные правовые акты;
2) проекты муниципальных правовых актов;
3) официальная информация о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры;
4) иная официальная информация муниципального образования.
К указанной информации можно отнести, в частности, следующую информацию: опубликование условий конкурса на замещение должности главы местной администрации, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса (ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ); опубликование заключения публичных слушаний по проекту генерального плана поселения; сообщения главы местной администрации поселения, городского округа о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, заключения о результатах публичных слушаний по данному вопросу (ст.ст.28, 31 Градостроительного кодекса РФ).
По смыслу п. 7 ч. 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут иметь в своей собственности только одно печатное средство массовой информации для опубликования вышеперечисленной информации. Это автоматически исключает наличие в собственности муниципального образования более одного печатного средства массовой информации, поэтому те муниципальные образования, которые имели по нескольку печатных средств массовой информации, должны выбрать и оставить одно из этих средств.
Нередко на практике норма ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ толкуется как обязывающая органы местного самоуправления (в том числе самых незначительных по численности населения муниципальных образований) иметь свое средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. В то же время представляется, что полномочие по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации не означает обязательного его учреждения органами местного самоуправления, поскольку у местного уровня публичной власти есть только законодательно закрепленная обязанность обеспечить официальное опубликование муниципального правового акта. При этом органы местного самоуправления самостоятельны в определении способов его официального опубликования.
Во-вторых, согласно ч.3 ст.68 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.
В-третьих, возможно опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации одного муниципального образования в официальном печатном средстве массовой информации другого муниципального образования.
Такой способ может быть реализован через заключение соответствующего соглашения, например, между органом местного самоуправления муниципального района и органом местного самоуправления территориально входящего в состав муниципального района поселения. Причем муниципальный район может заключить указанное соглашение с любым количеством поселений, территориально входящих в его состав.
Также подобные соглашения могут быть заключены между органами местного самоуправления городского округа и органами местного самоуправления поселения, расположенного в относительной близости от городского округа.
В-четвертых, возможно опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации муниципального образования в средствах массовой информации, не находящихся в муниципальной собственности.
Следует отметить, что, поскольку действующее законодательство не предусматривает обязательности опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации муниципального образования только в тех средствах массовой информации, которые находятся в собственности соответствующего муниципального образования, источником опубликования официальной информации может выступать по договору с органом местного самоуправления средство массовой информации, находящееся в любой, в том числе в частной собственности и собственности субъекта Российской Федерации. При этом, разумеется, что территорией распространения такого средства массовой информации должна быть, в том числе территория соответствующего муниципального образования, а соответствующий источник должен быть четко указан в уставе муниципального образования.
Под периодическим печатным изданием, согласно Закону Российской Федерации Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ) понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.
По общему правилу, редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Однако согласно ст. 12 Закона о СМИ не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. По смыслу вышеприведенного положения ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, именно целями публикации такого рода информации должно ограничиваться учреждение средства массовой информации органами местного самоуправления, то есть регистрация соответствующего средства массовой информации не требуется.
Соучредители выступают в качестве учредителя совместно, то есть все полномочия учредителя осуществляются совместным решением соучредителей, если договором между ними не установлено иное (согласно статье 22 Закона о СМИ договором между соучредителями средства массовой информации определяются их взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними).
Что касается такого возможного способа опубликования муниципальных правовых актов, как выпуск сборников таких актов или посредством их размещения в сети Интернет, то здесь следует отметить следующее. Официальное опубликование муниципальных правовых актов преследует двуединую цель: доведение этого акта до сведения граждан и официальное определение момента вступления этого акта в силу.
Размещение муниципальных правовых актов в сети «Интернет» обеспечивает публичность деятельности органов местного самоуправления и расширяет количество лиц, которые могут с ними ознакомиться. Однако такое размещение не позволяет определить момент, с которого муниципальный правовой акт можно применять к гражданам.
Более-менее плотный сборник при обычном режиме работы органов местного самоуправления может быть сформирован ориентировочно за три месяца (квартал). Как представляется, местный уровень публичной власти не может себе позволить, чтобы его акты вступали в силу раз в квартал, потому что они, как правило, должны достаточно оперативно реагировать на положение дел в муниципальном образовании.
Таким образом, газета является единственной формой опубликования официальной информации органов местного самоуправления.
Важной гарантией самостоятельности местного самоуправления является норма, согласно которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).