реферат

Право законодательной инициативы - это право на официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Право законодательной инициативы относится к элементам конституционно-правового статуса субъектов права законодательной инициативы. Это право, обычно, предусматривается либо в конституционных положениях, либо в органических (конституционных) законах.

Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае лишь концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем стран он охватывает правительство и парламентариев (правительская и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива).

Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

- в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

- в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч.1ст.87 Конституции)

- в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч.1 ст. 76 Основного закона)

- в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч.2 ст.41 Конституции)

- в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч.1 ст. 73 Конституции)

- в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатам и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции).

Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.

В странах с развитыми системами парламентаризма, основанными на механизме формирования правительств через представительство партийного большинства в парламенте, право законодательной инициативы практически реализуется именно правительством.

Бундесрат Германии внес всего лишь 15% законопроектов из всего количества законопроектов, внесенных в Бундестаг 13 созыва (1995-1999 годы). Для сравнения: федеральным правительством было внесено около 50% законопроектов, депутатами Бундестага – около 35%. В последнее время свыше двух третей законопроектов вносится федеральным правительством.

Во Франции на долю правительственных законопроектов приходится 85% от общего числа законопроектов рассматриваемых парламентом. По оценкам экспертов законопроектная активность сената Канады также весьма невелика.

Низкую законопроектную активность палат парламента и депутатов исследователи и практики, участвующие в законодательном процессе, связывают со сложившейся системой формирования правительств парламентского большинства. В Германии, например, низкая активность Бундесрата связана с непосредственным взаимодействием членов Бундесрата, представляющих правительства партийного большинства, формируемые ландтагами земель, с федеральным правительством, его министерствами и ведомствами. Согласно Конституции Германии, в компетенцию земель входят полномочия по исполнению федеральных законов, чем также занимается и федеральное правительство. Таким образом, совпадающие интересы, позволяют Бундесрату реализовывать свои законодательные предложения, привлекая федеральное правительство для подготовки законодательных инициатив.

Очевидно, что правительство любой страны обладает по сравнению с парламентом намного большими материальными, информационными, организационными и кадровыми ресурсами, знанием деталей состояния дел в конкретной области законодательного регулирования. Последнее позволяет подготавливать “качественные” законодательные инициативы для реализации политической линии партии большинства в парламенте.

Таким образом, в большинстве зарубежных государств уже на начальном этапе подготовки законодательных инициатив правительства выполняют некоторые функции систематизации и кодификации законодательства.

Часть аналогичных функции выполняет в Германии министерство юстиции, которое ответственно за систематизацию и соблюдение формальных правил юридической техники при подготовке, написании законопроектов, принятии законов. Министерство юстиции Германии издает правила юридической техники и требования к оформлению законопроектов и законов.

В некоторых странах такими функциями наделены специальные конституционные органы. Во Франции существует специальный конституционный орган - Государственный Совет, который представляет в правительство заключения о соответствии конституции страны законопроектов, представляемых на рассмотрение парламента.

В парламенте Румынии согласно статье 79 Конституции существует специальный орган – Законодательный Совет, который является специализированным консультативным органом парламента. Законодательный Совет дает заключения о проектах нормативных актов в целях систематизации, унификации и координации всего законодательства.

“ВЕРХНИЕ” ПАЛАТЫ ПАРЛАМЕНТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН, КАК УЧАСТНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вносится в любую палату, парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли (относящиеся к получению государством доходов) вносятся сначала в Палату представителей (часть первая разд. 7 ст.1 Конституции). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ч.1 чт.76 Основного закона). Встречаются изредка случаи, когда законопроект должен быть внесен только в Верхнюю палату. Например согласно части четвертой ст. 154 Конституции Колумбии законопроекты, касающиеся международных отношений, вносятся в Сенат.

Хотя парламентарии повсеместно относятся в числу субъектов, конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы они осуществляли данное право коллективно. Согласно, например, Регламенту Германского бундестага материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (сейчас это более 30 человек), причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием. Закон об организации ВСНП КНР предоставил право вносить законопроекты, подлежащие ведению ВНСП (кроме конституционных, для которых в Конституции установлен особый порядок), не менее чем 30 депутатам или делегации, т.е. группе депутатов от одной избирательной единицы – провинции, города центрального подчинения, автономной области, вооруженных сил, а законопроекты, подлежащие ведению Постоянного комитета ВСНП, - не менее чем его 10 членам, однако вопрос о том, будет ли законопроект, внесенный в ВСНП, включен в повестку дня его сессии, решает не само Собрание, а президиум его сессии. Поэтому права законодательной инициативы в ВСНП не существует.

Впрочем, реально это право, в частности и в постоянной комитете ВСНП, принадлежит только политбюро центрального комитета Коммунистической партии Китая.

В зарубежной литературе выдвигаются в основном две причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-либо поддержку в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракции, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло.

В силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев – обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии.

Не случайно конституционное право нередко препятствует парламентариям вносить законопроекты, влияющие на исполнение государственного бюджета. Например, согласно ст. 40 французской Конституции «предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов». Регламент испанского Конгресса депутатов установил, что депутатская поправка к правительственному законопроекту (а депутаты могут только предлагать поправки к правительственным законопроектам, но не могут вносить законопроекты сами), если предусматривает увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов, требует для своего рассмотрения согласия Правительства.

Некоторые конституции предусматривают, что парламентарии (равно как и избиратели) могут представлять только готовые законопроекты. Например, в ч. 4 ст. 73 румынской Конституции сказано, что «депутаты, сенаторы и граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, могут вносить законодательные предложения только в форме, требуемой для законопроектов».

“Верхние” палаты парламентов зарубежных стран, как участников законодательного процесса можно разделить на несколько групп, учитывая их статус, как субъектов права законодательной инициативы. Характерными являются следующие группы:

1. палаты, которые наделены равными правами по представлению законодательной инициативы в парламент наряду с другими субъектами права законодательной инициативы;

2. палаты, которые не наделены правом законодательной инициативы;

3. палаты, которые наделены ограниченными правами по представлению законодательной инициативы в парламент.

Как показывает анализ конституционного статуса “верхних” палат парламентов зарубежных государств, правом законодательной инициативы наделены не все “верхние” палаты парламентов зарубежных государств. Следует разделять полномочия по внесению законодательной инициативы собственно верхней палаты и право законодательной инициативы отдельных ее членов, либо органов палаты – комитетов и комиссий. Во многих парламентах правом законодательной инициативы обладают члены как верхней, так и нижней палаты, либо группы депутатов, определенной численностью. Численность может быть установлена в конституции и законодательстве страны, либо в регламенте соответствующей палаты. Исследователи конституционно-правовых законодательных механизмов зарубежных государств отмечают, что “верхние” палаты, в отличие от законодательных палат парламентов, лишь участвуют в законодательной деятельности. Правом законодательной инициативы в соответствии с конституционными и законодательными положениями обладают “верхние” палаты парламентов Австрии, Германии, Испании, Японии. Статьей 76 Основного закона ФРГ установлено, что “законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом". В соответствии с положениями статья 87 главы 2 Конституции Испании “О разработке законов” право законодательной инициативы принадлежит правительству, Конгрессу и Сенату.

В парламенте Швейцарии каждая из палат – Национальный совет и Совет кантонов наряду с депутатами, правительством и кантонами обладают правом внесения в Федеральное собрание предложений о разработке и принятии законов. Только после согласия каждой из палат с таким законодательным предложением может быть подготовлена и внесена в парламент – Федеральное собрание, законодательная инициатива.

“Верхние” палаты парламентов Италии, США, Канады, Франции, не наделены правом законодательной инициативы.

В парламенте Великобритании правом законодательной инициативы наделены лишь члены палат. Причем, правительство, также как, например, и в Канаде, участвует в законодательной деятельности через членов парламента, являющихся членами кабинета министров.

Из общего числа 68 двухпалатных парламентов мира в 32 парламентах верхние палаты наделены правом законодательной инициативы.

В большинстве конституций зарубежных государств определён порядок внесения законодательной инициативы в парламент и конституционные особенности законодательной процедуры. Ими предусматривается, что законопроекты вносятся в первую, “нижнюю” законодательную палату парламента. Такие нормы содержатся в конституциях Австрии, законодательстве Великобритании. Однако, в конституциях ряда государств, таких как Германия, Италия, Канада, Франция, США, Швейцария предусмотрено, что все законопроекты, либо законопроекты определенного содержания могут вноситься и в “верхнюю палату”, либо одновременно в две палаты. При этом в ряде парламентов, таких стран как Франция, Испания, в определенной мере в США, предусматривается “челночная” процедура рассмотрения законопроектов, при которой обе палаты могут изменять текст законопроекта, принятого одной из палат и вносить в него поправки. В результате такого поочередного рассмотрения законопроекта в палатах закон принимается в окончательном виде практически только после достижения компромисса между палатами. Пересылка законопроекта из палаты в палату с соответствующими поправками может происходить достаточно долго – в течение нескольких месяцев или даже лет.

Во многих странах, таких как Австрия, Канада, США, Франция право законодательной инициативы верхней палаты ограничено как процедурными особенностями, так и содержанием вопросов, по которым верхняя палата может выступать с законодательной инициативой. Характер ограничений связан с бюджетными, налоговыми полномочиями, вопросами ратификации международных договоров.

В парламенте Австрии “верхняя палата” парламента – Федеральный Совет не вправе вторгаться в законодательный процесс по бюджетным и налоговым вопросам. Законодательные предложения Федерального совета вносятся в Национальный Совет через федеральное правительство.

В Канаде Сенат также лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Финансовые законопроекты могут вноситься только в нижнюю палату также после проработки в правительстве, однако на практике сенат реально предлагает палате общин рассматривать поправки к финансовым законопроектам. В Конгрессе США законопроекты о налогах могут быть предложены только палатой представителей.

Существенными конституционными особенностями по сравнению с другими парламентами отличается процедура внесения законопроектов в Бундестаг и Бундесрат Германии. Согласно статье 76 Основного закона ФРГ законопроекты Бундесрата могут быть внесены в Бундестаг – законодательную палату только через федеральное правительство, которое должно в течение трех месяцев высказать по ним свою точку зрения. В отношении законопроектов федерального правительства конституция ФРГ предусматривает симметричную процедуру. Проекты федерального правительства подлежат внесению прежде всего в Бундесрат. Бундесрат должен в течение шести недель определить свою позицию по законопроектам. В случае если федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, Бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. Если заключение Бундесрата по истечении трех недель не получено, федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг. По мнению конституционалистов Германии подобные законодательные процедуры позволяют весьма эффективно достигать баланса интересов Бундесрата, через который “земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации”, федерального правительства и Бундестага, являющегося органом общенационального представительства.

Регламенты палат парламентов зарубежных государств регулируют технологические вопросы, связанные с процедурами, предшествующими, собственно, законодательной стадии рассмотрения проектов, такие как, установление:

формальных требований к текстам законопроектов (перечень документов, форма представления документов, краткое обоснование, предполагаемых затрат в случае принятия закона и т. п.);

сроков и порядка регистрации в палатах законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы;

сроков предварительного рассмотрения в палате, представленных материалов на предмет их соответствия законодательным и формальным требованиям, установленным регламентом;

порядка принятия решения по включению законодательной инициативы в график работы палаты.

Подобные процедурные и технологические вопросы с различной степенью детализации содержатся в разделах регламентов палат, излагающих законодательную процедуру. Решение о принятии к рассмотрению в палате парламента законодательной инициативы принимается либо коллегиальным органом палаты, либо председателем. В Национальном Собрании Франции решение принимает Бюро Собрания, в Нижней палате Нидерландов - Президиум, состоящий из спикера и его заместителей. В случае разногласий между спикером и его заместителями решение принимается на заседании Нижней палаты.

В палатах Конгресса США предусмотрен “заявительный” порядок внесения законодательных инициатив. В палате представителей текст законопроекта или законодательное предложение опускается в специальный ящик, который находится на столе у клерка палаты. В сенате - процедура аналогичная. При этом сенатор может выступить с краткой речью по поводу законодательной инициативы.

Порядок принятия к рассмотрению законодательных инициатив зависит также и от категории законов. В некоторых странах, в соответствии с конституцией, правительство страны уполномочено устанавливать категорию так называемых срочных законопроектов. Для таких законопроектов конституцией предусматривается особая ускоренная, по сравнению с обычными законами, процедура получения заключений на законопроекты и принятия их к рассмотрению в соответствующей палате. Такие особые процедуры существуют во Франции, Германии и других странах. В Испании и Франции законопроекты правительства рассматриваются в приоритетном порядке.

Законодательные инициативы после принятия к рассмотрению в палате обычно передаются в ответственную комиссию для заключения. С этого момента, собственно, и начинается законодательная стадия перехода законодательной инициативы в стадию рассмотрения и обсуждения законопроекта, внесения поправок к нему. В Национальном Собрании на основании статьи 43 Конституции Франции в порядке, установленном регламентом нижней палаты, по требованию правительства или решению палаты создается специальная комиссия для рассмотрения конкретного законопроекта или законодательного предложения. Требование о создании специальной комиссии должно быть представлено в палату одновременно с законопроектом. Анализируя практику создания специальных комиссий в Национальном Собрании, исследователи отмечают, что она не получила широкого распространения

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ

В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, и это вполне объяснимо. Именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов и для их проведения через парламент. Естественно, что конституции и текущее законодательство часто указывают правительство как одни из субъектов право законодательной инициативы (подчас главный). Иногда, однако, в качестве такого субъекта указывается глава правительства: «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента» (часть первая ст. 29 Конституции Франции); «Премьер-Министр в качестве представителя Кабинета вносит на рассмотрение Парламента Законопроекты…» (ст. 72 Конституции Японии).

Некоторые Конституции обставляют правительственную инициативу особыми условиями. Например, согласно первого предложения ч.2 ст.39 французской Конституции «проекты законов обсуждаются в Совете Министров по получению заключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из палат». Государственный совет во Франции – это высший орган административной юстиции, который, в частности, наделен правом проверять конституционность и законность нормативных административных актов. Таким образом, законопроект, прежде чем поступит в Парламент, проходит первичную проверку конституционности.

Основной закон для Германии предусматривает в ч.2 ст.76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель. Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения бундесрата, направить в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем, что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется.

В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочно рассмотрении – сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места.

Анализ мировой практики реализации законодательной инициативы показывает, что практически во всех современных демократических государствах в круг субъектов законодательной инициативы включается правительство. Предоставление права законодательной инициативы правительству как высшему органу исполнительной власти имеет большое значение, так как оно в силу своего статуса и роли в жизнедеятельности государства располагает, как правило, наибольшим объемом и полнотой информации о процессах, протекающих как внутри страны, так и за ее пределами, вследствие чего может наиболее эффективно выявлять именно те сферы общественных отношений, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании или изменении действующих правовых норм, а также располагает необходимыми средствами для подготовки законопроектов. Как было справедливо отмечено в немецкой юридической литературе, правительство "более чем кто-либо находится в курсе существующей на данный момент потребности в тех или иных нормах, а также обладает нужной компетенцией для перевода политических требований на язык закона". Именно поэтому законодательные инициативы, вносимые правительством, зачастую затрагивают наиболее важные вопросы государственной политики.

Особенно заметна роль правительства как основного субъекта законодательной инициативы в государствах, в которых формирование правительства осуществляется парламентским большинством. Так, в Германии, Австрии и Швейцарии ведущим субъектом права законодательной инициативы выступают именно Правительства этих стран. В первую очередь это объясняется тем, что победившая на выборах в парламент партия получает возможность для образования правительства, которое, в свою очередь, занимается претворением в жизнь программных целей партии, в том числе и путем реализации права законодательной инициативы. Основная роль Правительства в этих государствах в инициировании законотворческого процесса не должна восприниматься как признак того, что остальные субъекты права законодательной инициативы не обладают необходимыми возможностями и достаточной компетенцией для подготовки качественного и насущного проекта закона. К примеру, в Германии Федеральный канцлер избирается Бундестагом и является, как правило, лидером победившей на выборах партии[2]. Правительство формируется им же из парламентского большинства и, естественно, неразрывно с ним связано. Поэтому закономерно, что те законопроекты, принятия которых добивается парламентское большинство, вырабатываются и подготавливаются по содержанию, технически и редакционно Правительством ФРГ и его служащими. Подобная ситуация, однако, не позволяет сделать вывод, что Бундестаг лишь одобряет законопроекты, вносимые Правительством. Задача и роль Бундестага заключается в том, с какими из этих законодательных инициатив он должен согласиться полностью или частично, а какие - отклонить[3].

Обратимся к механизму реализации права законодательной инициативы правительствами различных государств.

В России правовое регулирование законопроектной деятельности Правительства осуществляется на основании Конституции РФ, ФКЗ РФ "О Правительстве Российской Федерации", а также Регламента Правительства Российской Федерации. Законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ формируются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. При подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства РФ учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания РФ[4].