Тема 3. Факторы политического характера государственного управления в России
Характер гос. управления в России определяют следующие факторы:
1.Переходное состояние российского общества, когда еще окончательно не определились перспективы его исторического развития, а способы модернизации, предложенные правящими силами, во многом не согласовываются с кон- кретно-историческими условиями, в которых живет страна.
2.Насыщенность нынешнего российского общества социально-полити- ческими, экономическими, межнациональными и региональными противоречиями и конфликтами.
3.Идеологический, духовный раскол общества – на красных и белых, реформаторов и консерваторов, коммунистов и антикоммунистов-демократов и пр.
«В России идеи правового государства разрабатывали М. Сперанский, И. Платонов, И. Рождественский. В них дано научное толкование целей, принципов, функций и структуры органов управления в применении к организации системы управления правительственных учреждений…» [10].
Управленческие действия государственных органов, какой бы сферы жизни они не касались, в той или иной мере неизбежно приобретают определенный политический аспект. Конкретные решения государственных институтов могут способствовать удовлетворению интересов одних слоев населения и ущемлять интересы других, разрешать или усиливать напряженность определенных социальных противоречий и конфликтов.
Поэтому выбор вариантов решений, определение средств их исполнения, весь процесс управленческого действия, если его субъект стремится к положительным общественным результатам, должен учитывать возможный политический резонанс своих деяний.
Политическое руководство – это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба.
Его главные элементы:
- обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);
- определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;
- выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов его осуществления;
- решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;
- обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность, прежде всего, ведущих органов государственной власти, а также правящих партий и объединений. Оно
26
должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства.
Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Организационная, распорядительная и контролирующая деятельности органов исполнительной власти подчинены решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения и образуют административное государственное управление. Его действие служит осуществлению государственнойполитики вотдельныхобластяхобщественнойигосударственнойжизни.
В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его нормативная база – административное право.
Субъекты государственного управления можно классифицировать:
1.По видам государственной власти − субъекты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет определенную функцию в системе управления.
2.По уровням организации власти и управления – центральные, федеральные, региональные и местные органы власти и управления.
3.По сферам деятельности – субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.
4.По характеру, целям и средствам воздействия на управляемых − политическое руководство, административно-государственное, экономическое и др. виды управления.
5.По характеру институционализации − государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением.
6.По составу − субъекты коллективные и индивидуальные (руководящие лица).
Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков:
- регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами;
- в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности); - субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от
давления каких-либо внешних сил.
Субъекты должностных функций – это лица, замещающие государственную должность государственной службы, а также политические руководители, должностные лица административного управления. Разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ.
М. Вебер считал стимулами действия государственного аппарата материальный интерес и социальный почет. Думается, что мотивация российских управленцев гораздо богаче, чем представлял ее немецкий социолог-классик.
27
Тема 4. Авторитарный и демократический типы государственной власти
Политический режим есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления обществом. Сущность политического режима обуславливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом – народом.
Авторитарный тип государственного управления – такой, в котором субъ-
ект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с верховным правителем – индивидуальным или элитной узкой группой. Авторитарный субъект реализует себя через единую вертикаль власти, идущую только сверху вниз. Признается исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации). Проблема обратной связи, по сути, снимается.
Демократический тип государственного управления. Субъект управления здесь представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом, и сменяемый ими. Демократической системе управления также присуща вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот – снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом, которая слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.
Демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. При парламентском режиме приоритетный высший субъект власти и управления – выборный коллективный орган – Парламент и, соответственно, выборные органы нижестоящих администра- тивно-территориальных или федеральных образований. При президентской форме правления высший субъект власти и управления представлен избираемыми институтами: законодательным – Парламентом и главой исполнительной власти – Президентом.
Полупрезидентская форма правления отличается тем, что статус высшего субъекта государственной власти и управления разделяют избираемые народом Парламент и Президент, являющийся главой государства и выступающий гарантом конституционного строя.
Советской политической системе была присуща двойная иерархическая структура субъекта власти и управления: государственная и партийная. Последняя служила политико-идеологическим стержнем, скрепляющим все уровни первой в единую систему централизованной государственной политической власти и управления.
Политическая система современной России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в РФ осуществляется, как установлено Конституцией РФ, на основе разделения на законодательную, ис-
28
полнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России и суды РФ. Субъектами государственной власти в республиках, краях и областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими образованиями. Каждый из обозначенных субъектов государственной власти включает аппарат соответствующего ему уровня: институт Президента – Администрацию Президента, Федеральное Собрание – аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ – образуемый им аппарат. Соответствующие органы создаются и функционируют в субъектах Федерации.
Описанная структура субъектов государственной власти образует систему. В ней нет единого стержня – общей вертикальной власти. В общероссийской политической системе выстроена вертикаль только президентской власти: Президент России – Администрация Президента – полномочные представители Президента в субъектах Федерации. В ней – симбиоз политической и административной власти. Функция политического контроля, которой наделил Президент РФ свою администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере, воспроизводит былую практику постсоветского периода.
Другая структура представляет собой совокупность федеральных органов
– Правительства РФ и его учреждений (министерств и ведомств) и органов власти федеральных образований. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. В отличие от советской системы в политической системе России не обозначены ни общественные организации, ни трудовые коллективы.
Лишение органов законодательной власти контроля по отношению к органам исполнительной власти вывело последних из-под влияния общественности, сняло необходимые в демократической системе ограничения власти административных аппаратов. Полуавторитарный, полудемократический характер нынешнего политического режима в России стал реальностью.
Тема 5. Нормативная модель российского федерализма
«Для всех народов, живущих в РФ, важен вопрос о сохранении территориальной государственной целостности. Но в его содержании некоторые политики понимают это как диктат одной культуры, одного языка и даже одной национальности, как право на существование, которое один народ получает от другого» [14].
Современный федерализм – это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими государственными субъ-
29
ектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-террито- риальному признакам.
Федерализм есть принцип функционирования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и, одновременно, как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти.
Децентрализация власти и управления в Федерации осуществляется в горизонтальном и вертикальном планах. Горизонтальное разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнительных и судебных.
Вертикальное разделение выражается в образовании двух-трех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления.
Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы власти и управления, а также с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты федерации действуют бок о бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каждый из них может принимать окончательные решения.
Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управления определяется совокупностью условий, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно – мера сочетания устанавливается законодательными и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры. Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и управленческих функций – не алгоритм, воспроизводимый в государственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеральной власти, с одной стороны, и относительной самостоятельностью субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ − с другой; между объективно необходимой тенденцией централизации власти и управления и по-
30
требностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях – даже противоположность общих, территориальных и частных интересов, государственная региональная политика, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках Федерального центра.
После 1991 г. процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образования. В его основе лежало стремление ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса улучшить свое положение, самостоятельно распоряжаться экономическим богатством, природными ресурсами региона, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. Все они объявили себя самостоятельными субъектами, а республики провозгласили государственный суверенитет.
На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Принятие Конституции 1993 г. сохранило в основной форме государственного строительства федерализм, который был закреплен путем создания Федеральных округов и их представителей, отменивший многие принятые региональные законы: (это привело к местничеству Татарии, Башкирии и создало крайне опасную тенденцию в регионах Северного Кавказа).
Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства.
31