1.Территории муниципальных образований.

Территориальные основы местного самоуправления как институт му­ниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муници­пального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных еди­ниц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства называется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устрой­ства.

Административно-территориальное деление имеет несколько уров­ней, что предопределяет иерархичность в построении единой централи­зованной системы государственных органов, соподчиненность государ­ственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период административно-территориальными единица­ми являлись: края, области, районы, города, городские районы, посел­ки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколь­ко сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы го­сударственной власти и государственного управления (начиная с крае­вых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, кото­рые самостоятельно определяют свое административно-территориаль­ное деление. Края и области в Российской Федерации получили статус субъектов Федера­ции в 1992 г. после подписания Федеративного договора.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управле­ния. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в гра­ницах определенных территориальных единиц, составляющих террито­риальные основы местного самоуправления.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-раз­ному решались на разных этапах становления и развития местного само­управления в Российской Федерации.

Первый этап — с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-террито­риальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя террито­риальные основы местного самоуправления, исходил из существовав­шего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичныйтерриториальный уровень местного само­управления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного са­моуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутст­вовало.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, посел­ков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Закон содержал исчерпывающий перечень административно-тер­риториальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможности осуще­ствления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Принципы административно-территориального уст­ройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему мест­ного самоуправления.

Район, бывший в советский период узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответ­ствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Со­вет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т. е. Советов районных городов, посел­ков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависи­мости от районных органов власти.

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправ­ления, который начался в октябре 1993 г., совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760, нашел отражение так называемый поселенческий принцип терри­ториальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления высту­пают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях воз­можна на основе объединения отдельных городских и сельских поселе­ний. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Что же касается района, сельского округа (территории сель­совета), то согласно указанному Положению на территориях, включаю­щих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совме­стным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с администра­тивно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Третий этап развития территориальных основ местного самоуправ­ления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, — «муници­пальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществ­ление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с ад­министративно-территориальными единицами (это, как уже отмеча­лось, не исключает того, что в их границах и будет осуществляться мест­ное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на террито­рии которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон 1995 г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действо­вавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуще­ствляется местное самоуправление (отдельные поселе­ния): города, поселки, станицы. В нем перечисляются территори­альные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования — район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), от­нес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Внутригородские муниципальные образования были образованы на территории городов федерального значения, яв­ляющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реали­зации местного самоуправления на территории муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

За субъектами Федерации сохранялось право устанавли­вать наименования территориальных единиц, в границах которых осу­ществляется местное самоуправление. Федеральный за­кон 1995 г., оставил перечень открытым и не связал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территориаль­ные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление.

Самостоятельно решая вопросы территориальной организа­ции местного самоуправления, субъекты Федерации должны были ос­новываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускалось федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право могло быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т. е. территориальной основы местного самоуправления, являлось наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. При этом согласно ст. 61 упомянутого Федерального закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Не допускалось объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, например в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

е) учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций. Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны были решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций;

ж) территория муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством должна была включать земли, необходимые для развития.

На разных территориях муниципальные образования создавались разными путями. 

Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований—районных и городских (обра­зуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы не­больших городских и сельских поселений.

В других субъектах Федерации, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах та­ких административно-территориальных единиц, как районы, крупные го­рода, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).

В некоторых субъектах Федерации муниципальные обра­зования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в не­больших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).

Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправле­ния. Перечень вопросов местного значения, установленный Федераль­ным законом, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Муниципальное образование обязано было заниматься решением всех вопросов ме­стного значения, указанных в общефедеральном перечне.

Необходима была дифференциация предметов ведения местного са­моуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического по­ложения и других факторов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» опреде­лил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муници­пальных образований.

Четвертый этап развития территориальных основ местного само­управления начался с реализации норм, содержащихся в гл. 12 «Переход­ные положения» нового Закона 2003 г. об общих принципах организа­ции местного самоуправления, которая вступила в силу с момента офи­циального опубликования Закона (с 8 октября 2003 г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме — 1 января 2009 г.

Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного са­моуправления.

В соответствии со ст.10 ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских,сельских поселениях,муниципальных районах,городских округахи навнутригородских территориях городов федерального значения.В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в со­став территории другого вида муниципального образования — муници­пального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.),несколько объединенных общей территорией сельских насе­ленных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, ау­лов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населен­ных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, ко­торый определен с учетом местных традиций и сложившейся социаль­ной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Фе­дерации находится представительный орган сельского поселения.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправле­ние осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор­ные и иные органы местного самоуправления. В состав территории го­родского поселения в соответствии с генеральным планом могут вхо­дить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Феде­рации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь терри­тория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.

Муниципальный район имеет свой административный центр — на­селенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган му­ниципального района.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий(т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляет­ся местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

 Осуществление местного самоуправления в границах муниципаль­ного района имеет свои особенности:

а) местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов мест­ного значения межпоселенческого характера;

б) в состав территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального рай­она;

в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

3. Городской округ как вид муниципального образования представ­ляет собой городское поселение, которое не входит в состав муници­пального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального рай­она, а также осуществлять отдельные государственные полномочия, переда­ваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также тер­ритории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских насе­ленных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Наделение городского поселения статусом городского округа осу­ществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа.

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное само­управление. Установление и изменение границ внутригородских муни­ципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответст­вующих внутригородских территорий.

Введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации, по сути, в два раза (на 30 апреля 2005 г. их насчитывалось более 24 тыс.). Такая радикальная реформа территориальной основы местного самоуправления повлекла и существенные изменения в организационной, финансово-экономической основах местного самоуправления, в правовом регулировании компетенции муниципальных образований, в системе их взаимоотношений с органами государственной власти.

Анализ содержания положений Федерального закона 2003 г. позво­ляет выделить признаки муниципального образования и сформулиро­вать следующее его определение.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную тер­риторию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории;

б) наличие собственной компетенции;

в) наличие собственной экономической основы, (находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований);

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (обязательно включает представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования;

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внут­ригородского муниципального образования города федерального значе­ния. Возможность создавать иные муниципальные образования в грани­цах каких-либо других территориальных единиц (что допускал Закон 1995 г.) Закон 2003 г. не предусматривает.