Тема 1. Предмет, основные понятия и система курса. Общая характеристика законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры в рф.

1. Сущность и признаки прокурорского надзора в Российской Федерации. Органы прокуратуры России

Российская Федерация как государство, обеспечивая полное, единообразное и безусловное исполнение принятых законов, опирается на систему орга­нов законодательной, исполнительной и судебной власти. Особое ме­сто при реализации этой важнейшей функции государства занимают органы прокуратуры РФ, которые осуществляют от имени государства надзор за соблю­дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на тер­ритории России. Основой надзорной деятельности прокуратуры являются нормы Конституции РФ, федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов и международ­ных договоров Российской Федерации.

Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельно­сти, направленной на исполнение законов в Российской Федерации, исключает какое-либо вмешательство в его осуществление. Законодательно установлен запрет на воздействие в ка­кой-либо форме органов государственной власти и органов местного са­моуправления, общественных объединений, средств массовой инфор­мации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя прокуратуры при принятии ими решений.

Сущность прокурорского надзора невозможно определить без анализа целей и задач данного вида деятельности про­куратуры Российской Федерации.

Цели прокурорского надзора, а также других видов и направлений дея­тельности прокуратуры закреплены в ст. 1 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». К таковым законодатель относит: обеспечение верховенст­ва закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод че­ловека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели дея­тельности прокуратуры установлены законодательно и расшири­тельному толкованию не подлежат.

Цели прокурорской деятельности, в том числе цели про­курорского надзора, достигаются посредством реализации поставлен­ных перед прокуратурой Российской Федерации задач. Задачи прокурорской деятельности, в том числе задачи прокурор­ского надзора, вытекают из норм Конституции РФ, сформулированы в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», дру­гих федеральных конституционных и федеральных законах, ряде меж­дународных договоров и соглашений, закреплены в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.

Прокуратура призвана обеспечить:

• своевременное выявление нарушений закона;

• своевременное устранение нарушений закона;

• предупреждение нарушений закона.

Задачи органов прокуратуры принято подразделять также на: а) общие задачи прокурорской деятельности; б) общие задачи проку­рорского надзора; в) специальные задачи отдельного вида (направле­ния) деятельности прокуратуры. На прокуратуру современной России не может быть возложено выполне­ние функций, не предусмотренных федеральными законами.

К основополагающим признакам прокурорского надзора, раскрывающим его сущность, обычно относят:

• осуществление его от имени государства. Прокурорский надзор является разновидностью государственной деятельности, осуществляемой прокуратурой Россий­ской Федерации, – единой централизованной федеральной системой органов, специально образованных для осуществления данной деятельности;

• осуществление специальными субъекта­ми — прокурорами. Прокуроры являются государственными служащи­ми, правовое положение которых определено законодательством;

• осуществление в законодательно определенных формах и пределах, имеющих ярко выраженную направ­ленность на обеспечение точного, безусловного и единообразного ис­полнения законов и принадлежащих к исключительным полномочиям прокуратуры;

• всеобъемлющий характер (широкий диапазон воздействия) прокурорско­го надзора. В современной России нет и не может быть других государственных органов, которые подобно прокуратуре осуществляли бы надзор за соблю­дением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на тер­ритории Российской Федерации;

• наличие у прокуроров специальных полномочий, включая воз­можность использования законодательно установленных форм реаги­рования прокурора на нарушения законности;

• осуществление независимо от любых воздействий каких-либо органов, организаций, учреждений, их должностных лиц и представителей.

По своей природе и своему функциональному назначению прокурорский надзор един. Но в силу многообразия над­зорной деятельности принято выделять самостоятельные отрас­ли прокурорского надзора. Отраслью прокурорского над­зора обозначают законодательно определенную самостоятельную составную часть единого прокурорского надзора, характеризующуюся наличием собственных объекта и предмета надзора, а также особыми, характерны­ми только для данной области общественных отношений специфиче­скими задачами и полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов.

В современный период прокурорский надзор составляют пять само­стоятельных отраслей, нашедших закрепление в федеральном законе о прокуратуре:

• надзор за исполнением законов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов судебными приставами;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и уч­реждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су­дом меры принудительного характера, администрациями мест содержа­ния задержанных и заключенных под стражу.

2. Предмет курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации». Соотношение предмета курса с другими юридическими дисциплинами

Предмет курса «Про­курорский надзор» образуют: 1) правовые нормы, определяющие социальное предназначение, цели, задачи, принципы организации, виды и основные направления деятельности прокуратуры; 2) систе­ма и структура органов прокуратуры; 3) полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора и иных видов прокурорской деятельности.

Необходимо отметить, что такое название учебной дисциплины в некотором смысле не совсем корректно, так как в ее рамках изу­чается не только прокурорский надзор, но и другие виды и основные направления деятельности прокуратуры.

Своеобразие курса прокурорского надзора заключа­ется в том, что он имеет связь с большинством правовых дисциплин. Данное обстоятельство обусловлено тем, что эффективная деятельность органов прокуратуры возможна только с соблюдением норм права, которые изучаются в рамках многих правовых дисциплин.

Теория государства и права является базовой для всех учебных дисциплин, в том числе для дисцип­лины «Прокурорский надзор». Теория государства и права изучает фундаментальные категории государства и права. Прокуратура является неотъ­емлемой частью государст­венного механизма, а законодательство, регламентирующее организацию и деятельность прокуратуры, представляет собой значимую часть сис­темы права.

История государства и права рас­сматривает институты государства и права в процессе их исторического развития. Прокурорский надзор также исследует институт прокуратуры в его историческом развитии, что позволяет выделить причины и условия, способствующие образованию и реформированию российской прокурату­ры, отразить исторически обусловленные изменения целей, задач, принципов, функций и полномочий прокуратуры.

Учебная дисциплина «Конституционное пра­во» предусматривает изучение норм, определяющих базовые по­ложения организации прокуратуры; порядок назначения Гене­рального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и иных про­куроров; место прокуратуры в системе других органов государства и взаимоотношения между ними.

Учебная дисциплина «Адми­нистративное право» рассматривает вопросы ответственности за невыполнение законных требований прокурора, а также комплекс полномочий прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях.

В курсе прокурорского надзора находят отра­жение наиболее важные положения, закрепленные в курсе граждан­ского права. Прокурор при осуществлении своей деятельности должен не только знать, но и уметь применять нормы гражданского права.

Ряд положений курса «Уголовного права» включен в курс прокурорского надзора. Уголовное право определяет понятие, цели, виды, основания ответственности, наказания и освобождения от него. Знание про­курором курса «Уголовное право» способствует организации эффективной борьбы с преступностью и работы при осуществлении надзора за исполнением законов ор­ганами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, испол­няющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принуди­тельного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, что предопределяет рассмотрение ряда положений уголовно-исполнительного права в рамках курса «Прокурор­ский надзор».

Прокурорский надзор тесно связан с отраслевыми процессуально-правовыми дисциплинами, такими как уголовное про­цессуальное право, гражданское процессуальное право и арбитраж­ное процессуальное право (комплекс полномочий прокуро­ра соответственно в уголовном и гражданском судопроизводстве и при участии его в рассмотрении судами арбитражных дел).

Один из разделов курса «Правоохранительные органы» посвящен прокуратуре и ее задачам, функциям, систе­ме органов прокуратуры, вопросам организации прокуратуры. Но данная дисциплина формирует общее представление о прокурату­ре, не претендуя на глубину освещения каждого вопроса. Цель изучения дисциплины «Правоох­ранительные органы» — дать общее представление о них, рассматривая правоохранительные органы как об­щую систему государственных органов и органы прокуратуры, в свою очередь, как необходимый элемент данной системы.

Курс прокурорского надзора включает в себя ряд положений финансово­го, налогового, авторского, водного, жилищного, земельного, наследственного, семейного, экологического права и др.

Существует связь прокурорского надзора с науками, изучающими международное право: международное публичное право, междуна­родное частное право, космическое право и др.

Очень тесно курс «Прокурорский надзор» связан с прикладны­ми юридическими науками: криминологией, криминалистикой, судебной медициной, судебной психиатрией, юридической психологией, судебной статистикой.

3. Система курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации»

Курс учебной дисциплины «Прокурорский надзор» принято подразделять на об­щую и особенную части.

В общей части курса обычно рассматриваются: 1) понятие, содержание и система курса прокурорского надзора как вида государственной деятельности и как самостоятельной учебной дисциплины; 2) предмет, цели, задачи, методы и пределы прокурорского надзора, полномочия прокурора, акты прокурорского реагирования; 3) вопросы о понятии, природе, целях и задачах прокуратуры; месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов Российской Федерации; 4) правовые основы и принципы организации и деятельности современной российской прокуратуры; задачи, функции и основные направления деятельно­сти; 5) система органов и учреждений прокуратуры; 6) организация работы и управления в органах прокуратуры; вопросы государственной службы и кадрового обеспечения в органах и учреждениях прокуратуры; исторические этапы становления отечественной прокуратуры.

В особенную часть курса включают следующие темы:

• прокурорский надзор за исполнением законов, т.е. общий надзор;

• прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

• прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, до­знание и предварительное следствие;

• участие прокурора в рассмотрении дел судом;

• прокурорский надзор за исполнением законов админи­страциями органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• осуществление проку­ратурой функций уголовного преследования;

• участие прокурора в правотворческой деятельности;

• координация деятельности всех правоохранительных ор­ганов по борьбе с преступностью;

• международное сотрудничество органов прокуратуры.

4. Правовые основы прокурорского надзора в РФ

Российское законодательство определяет роль, задачи и место прокурорского надзора в государственно-правовой системе Российской Федерации.

Организация и порядок деятельности органов прокуратуры и полномочия прокуроров регламентируются Конституцией РФ, законом о прокуратуре и другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, международными договорами и соглашениями.

В соответствии с Конституцией РФ прокуратура и законо­дательство о прокуратуре относятся к исключительному веде­нию Российской Федерации.

Применительно к регулированию правовых основ деятельности прокуратуры все конституционные нормы можно условно разделить на две группы: а) нормы общего характера, не затрагивающие непосредственно вопросы прокуратуры; б) специальные нормы, регулирующие организацию и порядок дея­тельности прокуратуры Российской Федерации.

Фактически все положения Конституции РФ в той или иной мере получают преломление в законодательстве о прокуратуре и практике деятельности органов и учреждений прокуратуры.

Закон о прокуратуре регулирует все направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия проку­роров, порядок прохождения службы и другие виды деятельно­сти.

Закон о прокуратуре не подменяет иные нормы законодательства, регулирующие уголовно-процессуальную, гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную и иную деятельность прокуроров. Закон о прокуратуре определяет полномочия прокурора в различных направлениях надзора, закрепляет принципы организации и деятельности прокуратуры, систему и струк­туру органов прокуратуры и т. д.

Закон о прокуратуре состоит из семи разделов.

В разделе «Общие положения» закрепляется статус органов прокуратуры в государственной системе, содержание основных функций органов прокуратуры.

Этим разделом определяются цели деятельности прокуратуры и ее основные направления:

1. обеспечение верховенства закона;

2. обеспечение укрепления законности;

3. единство законности;

4. обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

5. обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Раздел «Система и организация прокуратуры Российской Федерации» посвящен системе и организации прокуратуры РФ.

Раздел «Прокурорский надзор» регулирует надзорную дея­тельность прокуроров. Он состоит из четырех глав, каждая из которых содержит статьи, регулирующие предмет, правовые средства деятельности, полномочия прокуроров по осуществлению одного из направлений прокурорского надзора.

Первая глава определяет прокурорский надзор за соблю­дением Конституции РФ и исполнением законов, действую­щих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и их должностными лицами.

Вторая глава регламентирует прокурорский надзор за соблюде­нием прав и свобод человека и гражданина,

Третья глава посвящена прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Четвертая глава регулирует надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.

Разделом «Участие прокурора в рассмотрении дел судами» регламентируется участие прокурора в рассмотрении дел судами (уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел).

Раздел «Служба в органах и учреждениях прокуратуры», кадры органов и учреждений прокуратуры» определяет порядок прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус лиц, проходящих эту службу, порядок обжалования решений по поводу прохождения службы, закрепляет требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы прокуратуры, а также регулирует порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры и т. д.

Раздел «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры» регламентирует структуру и организацию органов военной прокуратуры.

В разделе «Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры» определяются система и порядок ведения статистической отчетности о состоянии преступности, след­ственной работе и прокурорском надзоре, финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры.

Деятельность органов прокуратуры регламентируется также иными законодательными актами. К ним относятся нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также федеральными законами, которые регулируют деятельность правоохранительных органов России (например, федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»; законом РФ «О милиции»; федеральным законом «О федеральной службе безопасности» и т. д.).

Указы Президента РФ также играют важную роль в регламентации деятельности органов прокуратуры. В настоящее время ряд важнейших вопросов организации деятельности прокуратуры Российской Федерации урегулирован указами Президента РФ. Так, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., определило основные направления и формы координационной деятельности органов прокуратуры. Порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемых Президентом РФ (Указ Президента РФ № 659 от 30 июня 1997 г.).

Некоторые вопросы организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, прежде всего, связанные с материально-тех­ническим и социально-бытовым обеспечением, регулируются постановлениями Правительства РФ. Так, постановлением Правительства РФ от 29 июня 1999 г. «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей» определен перечень типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему, состоящего на вооружении прокуратуры. Порядок награждения, вручения, учета, ношения, хранения, использования и изъятия именного оружия и боеприпасов к нему регулируется постановлением Правительства РФ от 29 июля 1996 г. «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей», правилами оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях, утвержденными по­становлением Правительства РФ от 15 октября 1997 г.

Велико значение для органов прокуратуры актов высших судебных органов Российской Федерации: Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, принимаемых по вопросам, связанным с правовыми основами деятельности прокуратуры и полномочиями прокуроров. Эти акты содействуют выработке единой правоприменительной практики, в том числе в сфере деятельности органов и учреждений прокуратуры.

В этой связи к числу наиболее значимых актов судебной власти можно отнести ряд постановлений Конституционного суда РФ, непосредственно связанных с правовой регламентацией деятельности органов прокуратуры. Например, постановление от 18 февраля 2000 г. «По делу о проверке консти­туционности пункта 2 статьи 5 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана».

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» к правовым основам деятельности прокуратуры отнес международные договоры Российской Федерации.

Международ­ный договор становится обязательным для Российской Федерации и подлежит применению, если Российская Федерация в лице компе­тентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора. Международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью правовых основ деятельности прокуратуры, подразделяются на две группы: 1) содержащие нормы, применяе­мые в деятельности прокуратуры; 2) содержащие нормы, регулирующие организацию и порядок деятельности органов и учреждений прокуратуры.

В первую группу традиционно включают:

1. Устав Организации Объединенных Наций, подписанный в Сан-Франциско (США) в 1945 г.

2. Всеобщую декларацию прав человека. Принята на третьей сессии Генеральной ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.

3. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.

4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных нравах 1966 г.

5. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 г. в Риме.

6. Минимальные стан­дартные правила обращения с заключенными принятые в 1955 г. на 1-м конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.

7. Минимальные стандартные правила, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правилa), принятые в 1985 г. на VII конгрессе ООН в Милане.

8. Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заклю­чению в какой бы то ни было форме, принятый в 1989 г. на 43-й сессии Генеральной ассамблеи ООН.

Ко второй группе договоров относятся в основном договоры Российской Федерации с другими государствами о правовой помощи. Например, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция) государствами, входящими в СНГ.

Полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры Российской Федерации носят многоплановый характер. Он наделен правом на основе и во исполнение действующих законов издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры нормативные акты, регулирующие вопросы организации деятельности российской прокуратуры.

Нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ охватывают все важнейшие стороны организационной деятельности системы про­куратуры.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к катего­рии ведомственных нормативных актов. Приказы Генерального прокурора РФ основываются на положениях Кон­ституции РФ, закона о прокуратуре и других федеральных за­конов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым вопросам организации деятельности системы органов прокуратуры, порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания регулируют более узкие направления деятельно­сти органов прокуратуры (например, надзор за исполнением законов о приватизации и т.д.) и издаются на основе материа­лов и результатов прокурорских проверок. Указания могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений; организации работы по возмещению ущерба по уголовным делам; исполнения законодательства о социальной защите граждан.

Распоряжения, в отличие от приказов и указаний Генерального прокурора, в основном предназначены для решения индивидуальных мер, заданий, адресуемых работникам прокуратуры, порой разового или кратковременного характера. В частности, распоряжениями устанавливается порядок реализации мер материального и соци­ального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции представляют собой систематизированную совокуп­ность рекомендаций и предписаний, излагаемых в нормативной форме. Инструкции определя­ют процедуру осуществления отдельных аспектов деятельности прокуратуры (организации делопроизводства и хранения документов и др.).