fat6
.pdfЗавершая обзор основных нормативно-правовых документов, определяющих основы государственной региональной политики в Беларуси, следует отметить, что в начале 2001 г. Коллегия Минэкономики Республики Беларусь одобрила Концепцию госу-
дарственной региональной экономической политики Республики Беларусь [112]. В
целом содержание этого документа заслуживает, скорее, позитивной оценки.
Тем не менее нельзя обойти вниманием ее наиболее очевидные недостатки. Вопервых, этот документ одобрен республиканским органом государственного управления, а не законом, указом Президента, в крайнем случае – постановлением Правительства, как принято в зарубежной практике. По этой причине ее правовой статус недостаточно высок, чтобы ограничить ведомственную разобщенность при реализации намеченных мероприятий и проводить действительно единую, активную и, следовательно, более эффективную региональную политику.
Во-вторых, низкий статус отмеченного выше и подобных ему документов, когда они, непосредственно затрагивая региональные интересы, разрабатываются министерствами и ведомствами для самих себя и реализуется теми же органами, может послужить основанием для всевозможных злоупотреблений со стороны республиканских органов государственного управления по отношению к местным органам управления и самоуправления. Иными словами, в очередной раз создаются условия для проведения «политики для регионов» без учета интересов региональных (локальных) сообществ, что, очевидно, противоречит курсу на дальнейшее развитие местного самоуправления, вновь подтвержденному в документах, принятых по итогам Съезда Советов Республики Беларусь в сентябре 2000 г.
В-третьих, прилагаемый к данной Концепции перечень важнейших мер по совершенствованию региональной экономической политики, на наш взгляд, недостаточно увязан с содержанием самой Концепции, в нем не просматривается единая, целостная система мероприятий. Вполне очевидно, что он составлялся в худших традициях советского территориального планирования, т.е. методом «скирдования» предложений министерств и ведомств.
Наконец, в-четвертых, в Концепции государственной региональной экономической политики Республики Беларусь, одобренной Коллегией Минэкономики, есть ссылки на проект Декрета Президента Республики Беларусь, что также нельзя признать юридически корректным.
Исследование государственного регулирования регионального развития в так называемом "ведомственном разрезе" показали, что в настоящее время регионально ориентированные меры, разрабатываются и реализуются практически всеми министерст-
вами и другими республиканскими органами государственного управления Республики Беларусь. Однако наиболее сильное влияние на региональное развитие оказывают: Министерство экономики, Министерство архитектуры и строительства, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии, а также Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (оба комитета с сентября 2001 г. функционируют при Совете Министров Республики Беларусь).
На основании полученных результатов исследования можно сделать следующее заключение. К настоящему времени пассивная, рассредоточенная по многим направлениям государственного регулирования, или имплицитная региональная политика в Республике Беларусь уже достаточно широко развита. Тем самым в республике созданы объективные основы для подъема государственного регулирования регионального развития на качественно более высокий уровень, позволяющий существенно повысить отдачу всего государственного управления в центре и способствовать развитию реального и дееспособного самоуправления на местах. Однако для решения этой задачи пас-
250
сивные меры регионально ориентированного характера должны быть дополнены (над-
строены) явной, или эксплицитной государственной региональной политикой, которая в Беларуси пока не получила законченного институционального оформления.
251
4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
ВБЕЛАРУСИ
4.1.Стратегические направления совершенствования государственной региональной политики в Беларуси
Вкачестве наиболее общей тенденции в рассматриваемой сфере целесообразно обеспечить сокращение прямого вмешательства государства в развитие региональных и местных сообществ и, соответственно, усиление роли местных органов самоуправления
врешении большинства вопросов локального масштаба. Необходимо осуществить последовательный перенос акцента с перераспределения государственных ресурсов между административно-территориальными единицами на стимулирование максимального использования внутренних материальных, трудовых и финансовых ресурсов областей, городов и т.д., а также роста экономической активности населения проблемных регионов.
Вто же время сокращение масштабов воздействия на развитие внутриреспубликанских регионов должно сопровождаться существенным повышением эффективности государственной региональной политики. Новую, более эффективную региональную политику можно обеспечить за счет сокращения затрат из республиканского бюджета на реализацию регионально ориентируемых и зачастую дублирующих либо противоречащих друг другу мер, проводимых в рамках отраслевых и межотраслевых программ практически всеми республиканскими органами государственного управления. Соответствующие средства целесообразно в целевом порядке направить на разработку и реализацию небольшого количества, но финансируемых в достаточном объеме региональных программ, имеющих государственное значение.
Иными словами, необходимо провести экспертизу косвенной, пассивной, рассредоточенной по министерствам и ведомствам государственной региональной политики, а затем дополнить и скоординировать ее с активной политикой с четко выраженными целями и задачами, объектами и субъектами, гибким механизмом реализации.
Для формирования эксплицитной государственной региональной политики в Беларуси целесообразно осуществить следующие правовые и организационные преобразования:
•создать нормативно-правовую базу для результативного использования региональной политики как важного инструмента государственного регулирования;
•в распределении обязанностей между Премьер-министром Республики Беларусь и его заместителями закрепить за одним из вице-премьеров функцию координатора прямой региональной политики и регионально ориентированных мер, осуществляемых всеми республиканскими органами государственного управления;
•указом Президента Республики Беларусь наделить одно из министерств полномочиями головного республиканского органа государственного управления в области государственной региональной политики;
•сформировать при Президенте и Совете Министров Республики Беларусь консуль- тативно-совещательные органы для координации действий республиканских органов государственного управления, местных органов управления и самоуправления, различных неправительственных организаций Беларуси по вопросам социально–
252
экономического развития регионов республики, а также реформирования системы местного управления и самоуправления;
•утвердить указом Президента концепцию или основные направления государственной региональной политики в Беларуси;
•разработать нормативно-методическую документацию по классификации объектов государственной региональной политики, по использованию данных территориальной статистики, кадастровых систем и других государственных информационных баз данных для целей мониторинга и регулирования социально-экономического развития административно-территориальных единиц, по порядку разработки, финансированию, контролю выполнения и корректировки региональных программ, по порядку согласования документации, разрабатываемой в рамках социальноэкономического прогнозирования, физического (градостроительного) планирования, функционального зонирования и др.;
•обеспечить силами головного республиканского органа государственного управления, других министерств и ведомств подготовку и представление Президенту, Национальному собранию и Совету Министров ежегодного межведомственного доклада с анализом социально-экономического развития, природопользования и изменений окружающей среды в регионах страны за отчетный период и предложениями по дальнейшему совершенствованию государственной региональной политики, в том числе по такому важному ее направлению, как государственная поддержка развития местного самоуправления. Положения этого доклада должны основываться на результатах постоянного мониторинга городских и сельских поселений, районов, областей, проблемных регионов, а также хода подготовки и реализации государственных и региональных прогнозов и программ.
Конкретные шаги по осуществлению предложенных выше преобразований необходимо рассмотреть более подробно.
Анализ зарубежного опыта показал, что в странах с переходной экономикой задача создания нормативно-правовой базы для проведения эффективной региональной политики, как правило, решается путем принятия соответствующего закона ("О региональной политике", "О государственном регулировании регионального развития" или "О государственной поддержке развития проблемных регионов"), а также пакета нормативных документов правительства, содержащих конкретный механизм проведения в жизнь законов. В Беларуси также целесообразно подготовить и принять аналогичные документы в установленном Конституцией порядке.
Определение персонального координатора, ответственного на уровне Совета Министров за взаимодействие республиканских органов государственного управле-
ния по вопросам региональной политики, может быть осуществлено путем принятия нового постановления Совета Министров "О распределении обязанностей между пре- мьер-министром и заместителями премьер-министра Республики Беларусь", аналогичного ранее действовавшему [178].
Вцелях согласованного продолжения реформ в области местного управления и самоуправления, обеспечения прозрачности государственной региональной политики автором этой книги уже неоднократно предлагалось Совет руководителей местных органов исполнительной власти при Президенте Республики Беларусь преобразовать в
Совет по местному управлению и самоуправлению (СМУС) при Президенте Рес-
публики Беларусь [310, 22–23; 312, 54–55]. Вопрос о целесообразности формирования подобной структуры – совета по местному самоуправлению при главе государства – обсуждался также на Съезде Советов [8].
Всостав такого органа предлагается включить: председателей областных и Минского городского Совета депутатов; председателей областных и Минского городского
253
исполнительных комитетов; председателей городских и районных Советов депутатов (по два от каждой области); председателей городских и районных исполнительных комитетов (по два от каждой области); представителей крупнейших общественных организаций, занимающихся вопросами местного самоуправления (2–4 человека).
Для обеспечения деятельности СМУС или подобного ему органа потребуется создать небольшой, но постоянно действующий рабочий аппарат в Администрации Президента Республики Беларусь (управление или департамент по вопросам местного самоуправления).
С целью вовлечения местных Советов в процесс разработки и реализации государственной политики, налаживания отношений партнерства между органами государственного управления и местного самоуправления, неправительственными организациями, при Правительстве также целесообразно создать консультативно-
совещательный орган – Республиканский межведомственный совет по региональ-
ной политике (РМСРП). В состав этого органа предлагается включить:
•заместителя премьер-министра Республики Беларусь курирующего головной республиканский орган государственного управления по вопросам региональной политики (председатель РМСРП);
•руководителя головного республиканского органа государственного управления по вопросам региональной политики (заместитель председателя РМСРП);
•по одному представителю от Минэкономики, Минстройархитектуры, Минприроды, Госкомзема, МЧС, Минжилкомхоза, Минфина, Минтруда, Министерства предпринимательства и инвестиций, а также некоторых других республиканских органов государственного управления;
•представителей всех областных Советов, Мингорсовета, областных исполнительных комитетов, Мингорисполкома;
•представителей местных Советов и исполкомов городов и районов (по два из каждой области);
•по одному представителю от крупнейших общественных организаций, занимающихся вопросами местного самоуправления и регионального развития;
•представителя от вновь образуемого Совета по местному управлению и самоуправлению при Президенте Республики Беларусь.
Определение республиканского органа государственного управления, выполняющего функции головного органа по государственной региональной политике це-
лесообразно осуществить указом Президента. На практике такое решение может быть реализовано двумя путями: 1) созданием специального республиканского органа государственного управления по региональной политике; 2) уточнением задач и функций одного из указанных выше министерств, оказывающих в настоящее время наибольшее воздействие на социально-экономическое развитие регионов республики, и наделением его полномочиями головного в области разработки и реализации государственной региональной политики.
Как уже было отмечено ранее, в Российской Федерации в 1998 г. была осуществлена попытка пойти по первому пути, когда Министерство региональной политики было выделено из состава Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям. Однако в последующем от этого пути в России отказались.
Большинство европейских стран также следует по второму направлению. При этом выполнение функций головного органа по региональной политике государства централизуется, как правило, в министерствах и (или) ведомствах, связанных с развитием торговли и промышленности, либо с физическим планированием (разработкой
254
проектно-планировочных и других градостроительных документов), либо с охраной окружающей среды, регулированием жилищного строительства.
С учетом особенностей сложившейся в Республике Беларусь системы государственного управления, а также опираясь на результаты анализа зарубежного опыта, можно утверждать, что в Беларуси тоже возможно несколько вариантов изменений в организационной структуре управления, предусматривающих наделение статусом головного по региональной политике одного из следующих республиканских органов государственного управления: Министерство экономики, Министерство архитектуры и строительства или Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Результаты проведенного в Институте экономики НАН Беларуси сравнительного анализа достоинств и недостатков указанных, а также некоторых других гипотетических вариантов позволили сделать вывод о том, что на современном этапе наиболее предпочтительным является определение Министерства экономики в качестве голов-
ного органа по региональной политике. Именно этот вариант, представленный в графической форме на рисунке 24, рекомендуется использовать на практике, поскольку его реализация потребует внесения минимальных изменений в существующее распределение обязанностей между премьер-министром Республики Беларусь и его заместителями.
На республиканский орган государственного управления со статусом головного по региональной политике целесообразно также возложить ответственность за обеспечение работы Республиканского межведомственного совета по региональной политике.
Указанные выше преобразования в организационной структуре государственного управления являются важным, но не единственным резервом повышения эффективности государственного регулирования регионального развития в Беларуси. Региональная политика белорусского государства должна основываться на научно обоснованной и, что не менее важно, приемлемой для основных политических сил страны концепции.
Один из проектов такой концепции, подготовленный автором в результате исследований, проведенных в 1997–1998 гг. и существенно отличающийся от того документа, который в начале 2001 г. одобрила Коллегия Минэкономики, изложен в следующем разделе книги. По итогам обсуждения всеми заинтересованными сторонами этих, а также других альтернативных вариантов концепции государственной региональной политики Республики Беларусь, которые, возможно, предложат другие организации и отдельные специалисты, внесения поправок, дополнений и исправлений, заключительную редакцию проекта можно было бы принять соответствующим указом Президента Республики Беларусь в качестве официального нормативного правового документа.
255
ПРЕЗИДЕНТ
Республики Беларусь
Совет Министров
Заместитель Премьер–министра,
отвечающий за вопросы региональной политики и курирующий Минэкономики
Совет по местному |
|
Республиканский |
МИНЭКОНОМИКИ |
|
управлению и |
|
межведомственный совет |
||
самоуправлению при |
|
по региональной |
|
(головное министерство |
|
|
|||
Президенте |
|
политике при Совете |
по региональной |
|
|
|
Министров |
политике) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Общественные объединения, |
|
|
|
Местные органы управления и |
|
|
|
Республиканские органы |
|
|||||||||
|
занимающиеся вопросами |
|
|
|
|
самоуправления |
|
|
|
государственного управления |
|
||||||||
|
местного самоуправления |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 24. Рекомендуемая структура органов, связанных с государственной региональной политикой
256
4.2. Проект Концепции государственной региональной политики Республики Беларусь
4.2.1. Общие положения
Государственная региональная политика является частью социально-
экономической политики Республики Беларусь и представляет собой систему целей, задач, принципов, а также организационных, правовых и экономических мер и инструментов, определяемых и используемых государственными органами в области регулирования социально-экономического развития регионов страны.
Под регионом понимается выделенная по каким-либо критериям часть страны, представляющая собой совокупность расположенных на определенной территории населения и окружающей среды (природных и созданных трудом человека объектов), обладающая относительно устойчивыми естественными, историческими, социальными, экономическими и иными особенностями. Границы регионов, выделенных в качестве объектов региональной политики (далее – регионы приоритетного развития), могут совпадать с границами отдельных или нескольких административно-территориальных единиц, либо специально определяются в нормативных актах государственных органов для конкретных целей (свободные экономические зоны, зоны радиоактивного загрязнения и т.п.).
Настоящая концепция призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении широкого спектра задач социально-экономического развития регионов, согласования общегосударственных интересов и специфических интересов населения, проживающего в различных частях страны, координации деятельности Совета Министров, республиканских органов государственного управления и местных органов управления и самоуправления, обеспечения их взаимодействия с различными неправительственными организациями, государственными и частными субъектами экономической деятельности в регионах, а также развития внутриреспубликанского и трансграничного регионального сотрудничества.
4.2.2.Оценка сложившейся ситуации
Вначале 90-х годов региональная политика была вытеснена из числа приоритетных направлений деятельности государственных органов Республики Беларусь. Отчасти это произошло по объективным причинам, которые были характерны в этот период для большинства стран с переходной экономикой. Обретение суверенитета, развитие рыночных отношений и сползание экономики в глубокий кризис, потребовали от законодательных и исполнительных органов Беларуси сконцентрировать внимание на разработке правовых основ и механизмов реализации бюджетно-налоговой, денежнокредитной, структурной, внешнеэкономической, инвестиционной политики и некоторых других важных направлений деятельности государства.
На первом этапе рыночных реформ произошло обострение старых региональных проблем и диспропорций, зародившихся в прошлые десятилетия. К основным из них следует отнести: отставание малых городских и сельских поселений от крупных городов по уровню экономического и социального развития; деформация возрастной и половой структуры сельского населения; рост региональной дифференциации по качеству окружающей среды. Особое положение занимает блок проблем, связанных с ликвида-
257
цией последствий аварии на Чернобыльской АЭС в зонах с различной степенью радиоактивного загрязнения.
В начале процесса трансформации наряду с обострением старых региональных проблем наметились новые диспропорции в пространственной организации страны. Среди них следует выделить быструю дифференциацию в территориальном развитии по оси "центр – периферия", более тяжелое поражение кризисом экономики "монофункциональных" главным образом небольших городских поселений, рост региональной асимметрии по глубине спада производства в основных секторах экономики, по уровню доходов и расходов населения, безработицы, цен на отдельные товары и услуги. Более интенсивное развитие рыночной инфраструктуры первоначально наблюдалось в крупных, и, в отдельных случаях, средних городах. Особого внимания потребовали вопросы конверсии военных городков, экономического освоения значительной части территории страны, которые ранее использовались для различного рода военных полигонов.
Многие из отмеченных выше региональных проблем характерны для большинства стран с переходной экономикой. Следует отметить, что в осуществлении социальноэкономических преобразований в Беларуси важная роль отведена активному государственному регулированию. В результате широкого комплекса мер, принятых государственными органами Беларуси во второй половине 90-х годов, удалось стабилизировать ситуацию в производстве, на рынке труда республики в целом и большинства ее адми- нистративно-территориальных единиц. Некоторые из типичных региональных проблем переходных экономик в Беларуси приобрели менее острую форму.
Тем не менее, меры, направленные на развитие регионов республики и осуществляемые практически всеми республиканскими органами государственного управления, пока еще слабо скоординированы между собой. Недостаточно активно и последовательно проводятся реформы в области местного управления и самоуправления, призванные способствовать дальнейшей демократизации белорусского общества. Медленно развиваются партнерские отношения между государственными органами республики, местными органами управления и самоуправления, неправительственными организациями в Беларуси, а также международными организациями, имеющими большой авторитет в решении вопросов развития региональных и местных сообществ.
Повышение эффективности государственного воздействия на территориальную организацию белорусского общества, более широкое вовлечение населения, местных органов управления и самоуправления в решение задач обеспечения устойчивого развития областей, районов, городов и других административно-территориальных единиц Республики Беларусь требуют выработки целенаправленной долгосрочной государственной региональной политики, превращения последней в систему взаимосвязанных и прозрачных задач, принципов и приоритетов регионального развития, а также гибких механизмов их реализации.
4.2.3. Основная цель и задачи государственной региональной политики
Основной целью государственной региональной политики в Республике Беларусь является сохранение территориальной целостности, укрепление социального и экономического единства страны, сочетание общегосударственных интересов с интересами различных региональных и местных сообществ, создание условий для устойчивого че-
258
ловеческого развития на всей территории Беларуси. Основная цель реализуется через решение ряда задач в экономической, социальной и других сферах.
В экономической сфере региональная политика призвана обеспечить рациональное использование экономических ресурсов регионов и преимуществ территориального разделения труда для повышения конкурентоспособности отдельных белорусских регионов и укрепления экономического положения страны в целом в мировой экономике. Государственная региональная экономическая политика направлена на решение следующих задач:
−создание на национальном уровне правовых, финансово-экономических и организационных основ для стабилизации производства, продвижения экономических реформ на уровень административно-территориальных единиц и последовательного перехода к устойчивому экономическому росту во всех частях страны;
−обеспечение сбалансированного развития национального и региональных рынков факторов производства и продуктов (товаров и услуг), а также рыночной инфраструктуры;
−развитие физической инфраструктуры общенационального и межрегионального значения (транспортной, энергетической, природоохранной, связи, информатизации и других), включение ее в трансъевропейские и мировые системы коммуникаций, а также содействие сокращению региональных различий в доступности и уровне обеспеченности основными услугами, оказываемыми объектами инфраструктуры;
−преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС, постепенное, основанное на научных данных возвращение в экономический оборот части ресурсов территории, пострадавшей от радиоактивного загрязнения;
−стимулирование создания в зонах радиоактивного загрязнения, в которых допускается проживание людей, конкурентоспособных предприятий, отвечающих особым местным условиям и факторам размещения производства, обеспечение профессиональной подготовки и переподготовки местного экономически активного населения по специальностям, охватывающим разрешенные законодательством виды хозяйственной деятельности;
−государственная поддержка ускоренного социально–экономического развития регионов, находящихся в наиболее тяжелом состоянии (главным образом сельскохозяйственных и периферийных районов), содействие исправлению структуры их экономики;
−помощь в реструктуризации, диверсификации экономики промышленных регионов, центров и отдельных районов больших городов, сильно зависящих от экономического положения крупных предприятий оборонной промышленности, машиностроения, химической и нефтехимической промышленности, других отраслей, в которых наблюдается или существует потенциальная угроза спада производства, массового сокращения рабочих мест, а также значительного загрязнения окружающей среды;
−обеспечение конверсии бывших военных городков и других крупных военных объектов, передаваемых в гражданскую экономику, помощь в создании новых рабочих мест для населения, проживающего в прилегающих регионах, ориентированных в прошлом на обслуживание таких объектов, а также в адаптации населения к новым экономическим и технологическим условиям;
−последовательный переход от преимущественного перераспределения государственных ресурсов между регионами на стимулирование эффективного использования внутренних материальных, трудовых и финансовых ресурсов областей, городов и других административно-территориальных единиц, поощрение местных инициатив, роста экономической активности населения, развития малого и среднего предпринимательства;
259