fat6

Продолжение таблицы 21

*Данные о валовом региональном продукте на душу населения приведены за 1997 г., о численности населения – за 1999 г., по остальным показателям – за 1998 г.

**Республика Ингушетия и Чеченская Республика.

Источник: составлено автором по данным Госкомстата РФ [279, 26–27, 143–144, 253–254, 440–441, 459–460].

160

4. Асимметрия "русских" и "иноэтнических" регионов. Последние представляют со-

бой разные по размерам объекты, образующие пояса: Кавказский, Волго-Уральский, Сибирский. Однако русское ядро по всем параметрам больше. Поэтому Российская Федерация, по мнению А.И. Трейвиша, все же прочнее СССР и занимает почти уникальное место между распавшимися федерациями советского типа и унитарным, но имеющим много автономий и сопряженных проблем Китаем [306].

Данные официальной российской статистики свидетельствуют о значительном росте различий между субъектами Федерации по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения. В 1994 г. соотношение максимального значения этого показателя, отмеченного в Тюменской области, и минимального, зарегистрированного в Ингушетии, составляло 14,1 раза, а в 1997 г. "ножницы" между этими субъектами Российской Федерации превысили 21-кратную разницу: в Тюменской области ВРП на душу населения достиг почти 65,5 млн. рублей, а в Ингушетии – менее 3,1 млн. рублей

[279, 253–254].

В течение 90-х гг. кризис нанес серьезный удар по российской промышленности, однако, в разных регионах он имел неодинаковые последствия. Результаты исследова-

ний по проекту "Экономические реформы в России: региональный аспект", который также, как и отмеченный выше проект, был выполнен в рамках программы ТACIS, показывают, что в первой половине 90-х гг. наиболее глубокий спад промышленного производства испытали: Псковская, Ивановская и Московская области, Хабаровский край, Чувашия, Калмыкия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия. Одним из основных факторов территориальной дифференциации глубины спада была сложившаяся структура (специализация) промышленности. В наибольшей степени пострадали регионы сосредоточения легкой и пищевой промышленности, а также обрабатывающей промышленности (в первую очередь отраслей высокоразвитого машиностроения) [10, 49].

Как свидетельствуют данные, представленные в таблице 22, в 1995 г. по сравнению с 1990 г. в 46 регионах РФ был зарегистрирован спад промышленного производства на 50% и более. В 1998 г. таких субъектов уже насчитывалось 59, причем в пяти регионах в указанном году физический объем промышленного производства составил 17–20 % от объема, произведенного в 1990 г., а в одном субъекте (Еврейской автономной области) всего 9,8 %.

Таблица 22

Группировка регионов России по индексу производства промышленной продукции*

* без Республики Ингушетия и Чеченской Республики.

Источник: таблица составлена по данным [279, 300–301].

161

Российские регионы существенно различаются между собой по привлекательности для потенциальных инвесторов, причем, как с точки зрения инвестиционного потенциала, так и по тому, насколько рискованно вложение средств в тот или иной регион. Об этом, в частности, свидетельствуют материалы публикации "Инвестиционный рейтинг российских регионов. 1998–1999 годы", подготовленной консультационной группой "Эксперт–География", находящейся в составе рейтингового агентства "Эксперт РА" [95].

По оценкам этой группы, выполненным на основе анализа по собственной методике около сотни первичных статистических показателей, инвестиционный потенциал Москвы и Санкт-Петербурга из года в год многократно превосходит потенциал других регионов РФ. На две столицы вместе в 1999 г. пришлось около 20 % всего общероссийского потенциала. В первой десятке регионов по уровню инвестиционного потенциала

вуказанном году также находились: Московская обл. (3,7 %)1, Свердловская обл. (2,9 %), Самарская обл. (2,4 %), Красноярский край (2,4 %), Ханты-Мансийский автономный округ (2,3 %), Пермская обл. (2,2 %), Нижегородская обл. (2,1 %) и Кемеровская обл. (2,0 %).

Список регионов России с наименьшим инвестиционным риском в 1999 г. тоже возглавляли Москва и Санкт-Петербург. Кроме них в десятке с минимальным риском оказались (в порядке возрастания риска): Республика Татарстан, Белгородская, Калининградская, Московская, Новгородская, Нижегородская, Тверская и Ярославская области.

Вобъединенную группу субъектов с наилучшим инвестиционным климатом (максимальными инвестиционными возможностями и минимальным риском) – "российскую элиту", как называют авторы рассматриваемой публикации вошедшие в нее регионы, попали все те же Москва и Санкт-Петербург, а также Московская обл. В последней, двенадцатой группе (с низким потенциалом и экстремальным риском) оказались три северокавказские республики: Чечня, Дагестан и Ингушетия [95].

С началом экономических реформ на российском рынке труда также обозначилась региональная асимметрия, которая с каждым годом проявляется все более отчетливо (см. рис. 17). По данным Госкомстата России, средний уровень безработицы по Российской Федерации в 1998 г. составил 13,3 % от экономически активного населения страны, а в Москве – 4,8 %. В том же году в республиках Калмыкия и Дагестан этот показатель был выше 30 %, а в Республике Ингушетии безработица находилась на уровне

51,1 %.

Следует отметить, что последнее значение анализируемого показателя также не является предельным для субъектов Федерации, поскольку годом раньше в той же Ингушетии безработица была на уровне 58,2 % от экономически активного населения, что

в4,9 раза выше, чем в среднем по России. Уровень зарегистрированной безработицы был значительно ниже. В 1998 г. он колебался по регионам в пределах от 0,9 % (Смоленская область) до 10,9 % (Ингушетия) [279, 125–130, 300–301]. Численность незанятых граждан, зарегистрированных в службе занятости в IV квартале того же года, в расчете на одну вакансию различалась по регионам в 1807 раз – от 0,6 чел. в Москве до 1084 чел. в Агинском Бурятском автономном округе [31, 186].

Данные таблицы 21 свидетельствуют о том, что в 1998 г. в большинстве регионов (55) среднедушевые денежные доходы населения находились в пределах от 500 до 1000 рублей в месяц. Самое низкое значение этого показателя по Российской Федерации – около 270 рублей в месяц в расчете на одного жителя – было зарегистрировано в Агин-

1 В скобках указан удельный вес в общероссийском потенциале.

162

ском Бурятском автономном округе. Наиболее высокие среднедушевые денежные доходы были в Москве – более 4017 рублей в месяц.

Рис. 17. Уровень безработицы в субъектах Российской Федерации в 1998 г.

Источник: по данным Госкомстата РФ [279, 108–113].

Однако следует учитывать, что многие регионы России имеют большие различия по величине прожиточного минимума. Группировка, представленная в таблице 23, показывает, что среди регионов, в которых численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляет менее 20 % от численности населения соответствующего региона, в 1998 г. кроме Москвы оказалось еще восемь субъектов РФ. Причем, более половины из них – это регионы, в которых среднедушевые денежные доходы ниже среднего значения по России: Новгородская, Белгородская, Липецкая и Ульяновская области, а также Республика Татарстан.

Региональная асимметрия просматривается по целому ряду других социальноэкономических показателей. Так, в 1998 г. в Москве было оказано платных услуг населению более чем на 10,4 тыс. руб. в расчете на одного жителя, а в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – всего на 186 руб., т.е. в 56 раз меньше. В том же году значительные региональные различия также наблюдались по объему розничного товарооборота на душу населения: в Чеченской Республике он составлял всего 760 руб., а в столице России – почти 35,5 тыс. руб. (см. табл. 21).

Опираясь на результаты анализа отмеченных выше, а также других экономических и социальных показателей, многие российские регионалисты отмечают, что почти всю территорию Российской Федерации можно отнести к проблемным регионам различных типов, где уровень и качество жизни резко снизились за последние годы. Чаще всего среди них называются: старопромышленные и наиболее милитаризованные регионы Центра, Урала, юга Сибири и Дальнего Востока, почти вся зона Севера, Тува,

163

Калмыкия, республики Северного Кавказа, а также некоторые регионы Нечерноземья

[259; 28, 89].

Таблица 23

Группировка регионов России по численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 1998 г.

Примечание: без Чеченской Республики, автономных округов и Еврейской автономной области.

Источник: составлено по данным [279, 163–164].

Некоторые аналитики отмечают еще одну проблему, которая заключается в том, что сегодня в России сформировалось новое региональное "ядро", сконцентрировавшее в невиданных ранее масштабах реальную финансовую власть. Согласно некоторым опубликованным данным в Москве сосредоточено до 70–80 % финансовых ресурсов России [284, 30].

164

3.4.1.2."Болезни роста" нового российского федерализма

Котличиям Российской Федерации, вынуждающим специалистов искать особые подходы к определению региональной политики федерального Центра, следует также отнести сохранение в этой стране политической нестабильности и правовой региональной асимметрии.

Многие российские политики и ученые обращают внимание на негативные последствия продолжающегося процесса территориальной дезинтеграции России, а также на сохранение угрозы ее распада. В. Лексин и Е. Андреева еще в 1992 г. в одной из своих совместных публикаций отмечали, что дезинтеграция России имеет национально– территориальный аспект, который реализуется в четырех основных формах: а) огосударствление (суверенизация) ранее созданных по национальному признаку автономных единиц (например, Татарстан, Чечня, и др.); б) территориальное обособление ряда низовых структур такого типа (например, выделение Чукотского национального автономного округа из состава Магаданской обл.); в) создание новых национально– территориальных образований (автономизация немцев, воссоздание казачества как народа); г) национально-структурные преобразования в связи с новой миграционной си-

туацией [130, 34].

В первые годы после распада СССР крупные административно-территориальные единицы России (края и области) активно пытались создать противовес национальным республикам. При этом выдвигались достаточно убедительные доводы в пользу уравнивания политических, экономических и нормотворческих прав субъектов федерации. Некоторые области и края по численности населения, площади и экономическому потенциалу в десятки раз больше национально-государственных образований. На терри-

тории последних далеко не во всех случаях большинство населения составляют представители "коренных" или "титульных" национальностей2.

Эти, а также ряд других доводов легли в основу еще одного движения в рамках дезинтеграционной тенденции, которое в литературе часто определяется как новая волна суверенизации, или "республиканизация" [118, 30]. В апреле 1993 г. на местном референдуме в Вологодской обл., большинство местных жителей высказались за то, чтобы их область имела равные с республиками конституционные права. В мае того же года сессия областного Совета, опираясь на итоги референдума, определила для Вологодской области "статус государственно-территориального субъекта Российской Федерации" [316], а в июле депутаты Свердловского облсовета приняли решение образовать на территории этой области Уральскую республику. Аналогичные решения были приняты либо готовились к принятию в Челябинской области, Красноярском и Примор-

2 В настоящее время Российская Федерация состоит из 32 субъектов, образованных на национальной основе, и 57 – по территориальному признаку. Лишь в четырех республиках – субъектах РФ численность граждан титульной национальности превышает 50 % от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составляет относительное большинство (Кабардино-Балкарская Республика – 48,3 %; Республика Калмыкия – 45,7 %; Республика Татарстан – 48,5 %). В то же время в двенадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное или относительное большинство (Республика Адыгея – 67,96 %; Республика Алтай – 60,36 %; Республика Башкортостан – 39,27 %; Республика Бурятия – 69,94 %; КарачаевоЧеркесская Республика – 42,4 %; Республика Карелия – 73,6 %; Республика Коми – 57,7 %; Республика Марий Эл – 47,51 %; Республика Мордовия – 60,83 %; Республика Саха (Якутия) – 50,3 %; Удмуртская Республика – 58,87 %; Республика Хакасия – 79,46 % [118, 12–13].

165

ском краях, других административно-территориальных единицах России, несмотря на негативную оценку этого процесса Президента Российской Федерации [273].

Следует отметить, что отдельные российские авторы в тот время призывали не драматизировать попытки создания региональных республик. Например, С. Алексеев, вполне допускал такую перспективу: "...в итоге государственно-национального развития Российской Федерации ее субъектами станут наряду с ныне существующими национальными республиками также и Среднерусская, или Московская, Уральская, Сибирская, Приморская, "вольный" город Санкт-Петербург и другие республики, через которые произойдет возрождение и расцвет русского народа" [7]. Несмотря на столь оптимистичные высказывания, в тот период российские события очень напоминали, по крайней мере с точки зрения стороннего наблюдателя, ситуацию накануне распада

СССР.

Тем не менее взаимоотношения регионов Российской Федерации все же удалось укрепить, придав им правовое оформление. Всенародным голосованием 12 декабря

1993 г. была принята новая Конституция Российской Федерации [108], составной ча-

стью которой стал разработанный ранее Федеральный Договор. Принятие Конституции, по мнению многих авторов, ознаменовало новый этап в построении в России федерализма как формы реальной демократической власти. Так, в документе "Стратегия для России: повестка дня для Президента–2000", подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Межрегиональным фондом информационных технологий при участии Экспертного института и аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утверждается, что Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором, сделала шаг вперед [303]. Тем не менее, принятие Конституции отнюдь не означало завершения процесса формирования самого федерализма.

Поскольку время отсчета начала этапа становления нового российского федерализма чаще всего связывается с Федеральным Договором, стоит отметить его роль в этом процессе, опираясь на работы российских ученых-юристов. "Федеральный Договор,– как отмечает Л.Ф. Болтенкова, – всех сделал субъектами Федерации. Но сам факт подписания трех вариантов Федерального Договора показал правовую асимметрию. Правовой статус по нисходящей линии выглядит так: республики; края; области; города федерального значения; автономные образования. Конституция РФ декабря 1993 года, хотя и закрепила положения Федерального Договора, но в ней взят курс на снижение правовой асимметрии. Повторим, взят курс на снижение, но асимметрия не устра-

нена" [25].

Действительно, многие положения Конституции 1993 г. закрепляют симметрию Российской Федерации. В частности, часть 1 статьи 5 гласит: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации". В части 4 этой статьи закреплено следующее положение: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Однако многие другие нормы Конституции РФ, закрепляющие разный статус республик и других субъектов, скорее, содействуют асимметричному региональному развитию. "Придание статуса государств территориям, образованным на "национальной" основе, – пишет И.А. Конюхова, – означает не только фактическое признание в России "первосортных" и "второсортных" субъектов Российской Федерации, но и особого пути развития государственности тех, кто признан титульной национальностью. Это даст основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а следовательно, в будущем – на полную су-

166

веренизацию, так как, в случае признания за ними статуса нации, у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перспективу формирования наций уже не только в этническом, но и в этатистском значении, и как следствие, – их отделение в будущем" [118, 13].

Следует отметить, что не все российские специалисты в настоящее время придерживаются столь пессимистичных взглядов. А.И. Трейвиш, например, считает, что риск распада Российской Федерации по любым мотивам не стоит преувеличивать, тем более что Россия получила некий иммунитет в результате таких болезненных прививок, как кончина СССР и чеченские события. Тем не менее и этот автор при определении возможных сценариев регионального развития в РФ занимает весьма осторожную позицию: "Трудно прогнозировать развитие России при ее теперешнем шатком положении и множестве неизвестных" [306].

Бесспорно, затяжные военные действия в Чечне (первая и вторая чеченские кампании) оказали и продолжают оказывать крайне негативное воздействие на становление российского федерализма и в какой-то мере стимулируют новые центробежные тенденции в других регионах России, усиление позиций сторонников конфедеративного устройства и даже отделения некоторых субъектов РФ.

Вполне закономерно, что именно в первой половине 90-х гг. в России активизировались исследования проблем сепаратизма, нацеленные на поиск эффективной региональной политики, нейтрализующей процесс дезинтеграции РФ. Например, А. Скопин в своей статье, опубликованной в журнале "Вопросы экономики", на основе агрегирования ряда геополитических, экономических, этнических и иных факторов произвел комплексную оценку потенциала сепаратизма 87 из 89 субъектов РФ и расставил регионы по ранжиру.

Ссылаясь на полученный ряд, А. Скопин сделал вывод о том, что перечисленные в таблице 24 субъекты Российской Федерации "будут стремиться в первую очередь к изменению своего статуса, опираясь, на внешнюю поддержку. В случае проведения региональной политики, сочетающей жесткое военно-политическое сдерживание с либеральной экономической политикой, реальным федерализмом и поддержкой регионов с экстремальными природными условиями, тенденции сепаратизма будут ослабевать, и интеграционные тенденции, которые уже начали проявляться, станут преобладающими. В случае проведения силовой политики без экономической поддержки и создания нормальных условий для роста региональной экономики тенденции сепаратизма вновь возобладают" [286, 122].

Следует отметить, что вскоре после принятия Конституции РФ отчетливо наметилась тенденция "вымывания" российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации, которая, несомненно, способствовала росту правовой асимметрии и проявилась в следующих формах:

•установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми);

•приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская обл.);

•закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);

167

•принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);

•установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом РФ и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);

•согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия – Алания);

•определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);

•регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская обл.) и др. [303].

Источник: [286, 122].

По данным специалистов Министерства юстиции РФ, опубликованным в 2000 г., из 11 тысяч правовых актов, поступивших в этот федеральный орган исполнительной власти с июля 1996 г., треть не соответствовала Конституции Российской Федерации

[292, 40].

Августовский (1998 г.) финансово-экономический кризис привел к усилению региональной асимметрии, причем, не только в экономическом, но и в правовом аспекте. Во-первых, в сентябре Башкортостан вновь заявил о верховенстве своих законов над федеральными. Во-вторых, некоторые регионы закрыли свои границы для вывоза сельскохозяйственной продукции, что повлекло принятие федеральным правительством ряда ответных мер, направленных на прекращение такого рода "региональной самодеятельности". В-третьих, новый острый конфликт Калмыкии с Центром возник после решения Центрального банка РФ о ликвидации Национального банка Калмыкии, который

168

произвел самовольную эмиссию на покрытие нужд местного бюджета. Наконец, в- четвертых, вскоре после образования Правительства Е. Примакова, фактически прекратившего заигрывание с субъектами Федерации, влиятельные региональные лидеры заявили о приостановке платежей в Центр. Этим они рассчитывали инициировать торг за налоги и осуществить взаимозачеты долгов с Центром [280].

Важным инструментом, использующимся в России для урегулирования процесса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, являются двусторонние договоры, которые заключаются между Центром и регионами. В числе первых регулирующих документов такого рода следует назвать договор РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", подписанный 15 февраля 1994 г. в Москве. Всего в период после принятия Конституции РФ и до 1998 г. было подписано около 50 подобных договоров [252].

Существуют разные, чаще всего сдержанные оценки договорной практики. Например, В.И. Бутов, В.Г. Игнатов и Н.П. Кетова высказывают мнение о том, что заключение таких договоров является в определенной степени вынужденной мерой, так как законодательный процесс в деле регулирования взаимоотношений федерального Центра с субъектами РФ протекает медленно [31, 60]. Как бы продолжая эту мысль, Н.С. Соколова обосновывает тезис о том, что договорные отношения Центра с субъектами надо использовать весьма осторожно и строго руководствоваться ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных условий государственного суверенитета страны [292, 36].

Среди причин того, что договорная практика часто заслуживала пессимистических оценок аналитиков, отмечаются следующие обстоятельства:

1)деятельность по разграничению компетенции властей не приносит и не может принести конкретного сиюминутного результата – она рассчитана на длительную перспективу и требует рутинной работы;

2)эта деятельность требует от федерального Центра не эпизодического, а постоянного и искреннего внимания к конкретным проблемам конкретных регионов. В то же время федеральные органы исполнительной власти не способны вести действенный мониторинг происходящего в каждом из 89 субъектов РФ из-за недостатка материаль- но-технической базы, юридических и профессиональных знаний;

3)многие договора между Центром и регионами, подписанные в 1994–1997 гг., носят хаотичный и нелегитимный характер, их политическая значимость низка, поскольку законодательные органы (прежде всего, Федеральное Собрание Российской Федерации) не принимали участия в договорном процессе [252; 303].

Виюне 1999 г. был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграни-

чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде-

рации" [31, 323–334]. Со вступлением в силу этого документа был установлен порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по соответствующим вопросам и соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. В Федеральном законе зафиксированы следующие основные принципы разграничения компетенции:

169