§3. Специфика межбюджетных отношений в Самарской области.

Межбюджетные отношения являются основополагающим элементом взаимоотношений между органами власти различных уровней. С развитием федеративного устройства Российского государства значимость этого элемента приобретала приоритетный характер.

Учитывая, что в федеральном законодательстве не было чётко определённой методики взаимоотношений между бюджетами разных уровней, органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяли способы и порядок межбюджетных отношений внутри региона.

До 1999 года в Самарской области система внутрирегиональных межбюджетных отношений была построена по принципу финансирования «дефицитов» нижестоящих бюджетов. Она предполагала:

1) установление разноуровневых нормативов отчислений от налогов из областного бюджета в местные бюджеты (богатые муниципальные образования могли рассчитывать на незначительные нормативы отчислений в процентном отношении от собираемых на их территории налогов ввиду большого объёма налогооблагаемой базы);

2) оценку расходов местных бюджетов по некоему «единому набору бюджетных услуг» исходя из существующих нормативов расходов;

3) определение финансовой помощи исходя из разницы между прогнозируемыми расходами и прогнозируемыми доходами.

Следует отметить, что такая схема межбюджетных отношений в большинстве субъектов Российской Федерации в отличие от Самарской области действовала гораздо дольше – вплоть до 2005 года, когда поправками в Бюджетный кодекс РФ³⁴ было введено ограничение на её использование.

Старая система обладала рядом отрицательных качеств:

1) на всех этапах определения финансовой помощи присутствовала существенная субъективная составляющая;

2) система порождала иждивенческие настроения: она не имела стимулирующих элементов, способствующих росту доходов муниципальных образований;

3) система не была настроена на повышение эффективности осуществляемых расходов³⁵.

В конце 90-х годов появились объективные предпосылки необходимости изменения схемы межбюджетных отношений. Сложившаяся к тому времени система уже не могла отвечать требованиям современной экономики.

В 1998 году при разработке проекта областного бюджета на 1999 год Губернатор Самарской области поручил финансовому органу Самарской области разработать новую систему финансовой помощи, предусматривающую выделение так называемых «трансфертов».

Фактически, в 1999 году Самарская область стала одним из первых субъектов Российской Федерации, который кардинальным образом изменил подходы к построению системы внутрирегиональных межбюджетных отношений.

Эти изменения без серьёзных последствий для муниципальных образований во многом стали возможны благодаря предварительно проведённой работе по перераспределению основных социально значимых расходов на областной уровень (содержание милиции общественной безопасности, расходы на обеспечение образовательного процесса, взносы за неработающее население в территориальный фонд обязательного медицинского страхования).

Новая схема взаимодействия с муниципалитетами была разработана в рамках действующего на тот момент федерального законодательства и основывалась на выравнивании уровня социально-экономического развития муниципальных образований путём выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Основой новых отношений между муниципалитетами и регионом стали принципы равноправия муниципальных образований и партнёрских отношений муниципалитетов с областью. Взаимоотношения стали более предсказуемыми и стабильными, не зависящие от личных отношений руководства муниципальных образований с руководством областью.

Основными элементами новой системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в Самарской области стали следующие элементы:

1) установление единых нормативов отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;

2) фактический отказ от учёта прогноза расходной части местных бюджетов при расчёте финансовой помощи;

3) выделение финансовой помощи на основе подушевого принципа (в расчёте на 1 жителя).

При переходе на новую систему межбюджетных отношений первой и основополагающей задачей была необходимость выработки таких взаимоотношений, которые не нарушали бы принцип «равенства прав всех муниципальных образований». Исходя из этого принципа в первую очередь было принято решение установить одинаковые нормативы отчислений от налогов для всех местных бюджетов.

Нормативы зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований были установлены не ниже минимальных нормативов, определённых в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» ³⁶. Конкретные размеры нормативов при переходе на новую систему межбюджетных отношений были установлены таким образом, чтобы общая сумма доходов бюджетов всех муниципальных образований с учётного объёма финансовой помощи была не ниже «дореформенного» уровня. То есть реформа не должна была ухудшать в целом положение всех муниципалитетов. Установление единых нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты позволило выявить объективную «богатость» или «бедность» территории. Для сопоставления уровня такой дифференциации используется показатель «бюджетная обеспеченность муниципального образования».

При переходе на новую методику в 1999 году расчёт этого показателя определялся по каждому муниципальному образованию исходя из прогноза налоговых и неналоговых доходов на соответствующей территории. Этот прогноз согласовывался с соответствующими органами местного самоуправления. Однако применение прогнозного показателя придавало методике элемент субъективизма.

В 2000-2002 годах был применён расчётный показатель начислений налогов в местный бюджет за условный финансовый год (2-е полугодие предыдущего года + 1-е полугодие текущего года).

Таким образом, показатель недоимки отличается от показателя фактических поступлений за период на размеры собранной и накопленной недоимки. Это позволяло органам местного самоуправления проводить работу по взысканию недоимки без опасения, что эта работа повлияет на размер трансфертов. Однако и такой подход тоже имел некоторые недостатки. В частности, он не учитывал уровень собираемости налогов (условно закладывается 100%-ная собираемость по всем видам налогов, что означало преимущества муниципальных образований, в бюджете которых велика доля легкособираемых налогов), включал в себя начисленные пени и штрафы.

Несмотря на определённые недостатки, этот метод определения налогового потенциала в полном объёме или частично имеет право на существование. Он может быть использован, к примеру, в случае невозможности применения иных методов.

В 2003 году был использован новый метод определения налогового потенциала муниципального образования, основанный на показателях налогооблагаемой базы и средней репрезентативной ставки. Новый подход был лишён тех недостатков, которые имелись у использованного в предыдущие годы. В нём учитывался объективный уровень собираемости налогов.

Особенность этого метода также заключается в том, что в качестве базы по определённому налогу можно было использовать любой статистический или иной показатель, который имеет близкую взаимосвязь (корреляцию) с данным налогом. К примеру, по налогу на вменённый доход за базу можно использовать розничный товарооборот, доходы населения, различные комплексные показатели и т.д. В любом случае будет определена средняя репрезентативная ставка, характерная именно для используемой базы налога (для другой базы она будет другой), применительно к муниципальным образованиям в Самарской области.

Следует также отметить, что метод репрезентативной ставки, применяемый в Самарской области и по настоящее время, предусмотрен в числе методов определения налогового потенциала, рекомендуемых Министерством финансов РФ (таблица 1).

Таблица 1. Варианты оценки налогового потенциала

Малоэффективные варианты
Прогнозный Недостатки: относительно субъективный метод, требующий применения экспертных оценок и согласований; при прогнозируемом росте доходов сокращается финансовая помощь на аналогичную сумму Преимущество: простота	Использован в Самарской области в 1999 году
Метод начислений Недостатки: не учитывается уровень собираемости налогов; «отягощение» пенями и штрафами; некоторые данные расчётные в виду отсутствия показателя начислений Преимущество: объективность	Использован в Самарской области в 2000-2002 годы
Варианты, рекомендованные Министерством финансов РФ
Метод репрезентативной системы налогов (метод отраслевых налоговых изъятий) Сущность: заключается в определении средней суммы налоговой отдачи от добавленной стоимости в каждой отрасли экономики Недостаток: значение налогового потенциала зависит от того, на какие отрасли производится деление (выбор отраслевой группы субъективен)	Используется РФ в межбюджетных отношениях с субъектами РФ
Метод репрезентативной налоговой ставки Сущность: заключается в определении средней суммы налоговой отдачи от каждой базы налога Преимущество: учёт объективного уровня собираемости налогов; возможность использования в качестве базы налога любого статистического показателя	Используется в Самарской области с 2003 года

На протяжении нескольких лет, несмотря на переход новую систему межбюджетных отношений, имелась тенденция «проедания» средств местных бюджетов, в том числе и трансфертов. В этой связи появилась необходимость в проведении мероприятий, которые бы увеличили средства местного бюджета или сократили (оптимизировали) его расходы. Многие из таких мероприятий требовали внушительных финансовых средств, которых у органов местного самоуправления не было. Решить данную проблему был призван фонд реформирования муниципальных финансов. Средства этого фонда стали распределяться не исходя из душевого принципа или потребности в этих средствах, а в первую очередь с учётом высокой эффективности реализации мероприятий для местных бюджетов.

В 2005 году появились очередные фонды финансовой помощи, которые уже стали частью реформы бюджетной системы.

На протяжении 1999-2005 годов система внутриобластных межбюджетных отношений постоянно корректировалась, но основные принципы – единый подход, самостоятельность органов местного самоуправления, наличие стимулирующих составляющих – оставались неизменными или совершенствовались (внесённые на протяжении этого периода времени изменения в систему внутриобластных межбюджетных отношений в Самарской области представлены в таблице 2).

Таблица 2. Этапы совершенствования системы межбюджетных отношений в Самарской области

Годы	Новые элементы в методике
1999	применение новой методики, основанной на выравнивании доходов в расчете на 1 жителя муниципальных образований
2000	1) вместо показателей прогноза собственных доходов бюджетов муниципальных образований для оценки бюджетной обеспеченности при расчёте трансфертов использован показатель фактически начисленных налогов в местный бюджет за период (показатель не включает в себя собранную недоимку прошлых лет и неналоговые доходы); 2) предусматривается возможность замены трансфертов дополнительными нормативами отчислений от налогов в местный бюджет («налоговый трансферт»)
2001	использован показатель, корректирующий налоговый потенциал на уровень затратности бюджетов муниципальных образований (сводный индекс затратности)
2002	1) снижен коэффициент равномерности выравнивания доходов с 0,95 до 0,8; 2) появились новые формы финансовой поддержки муниципальных образований (Фонд компенсаций и Фонд реформирования муниципальных финансов)
2003	1) вместо показателя начислений налогов при оценке налогового потенциала использован расчёт, основанный на показателе средней репрезентативной налоговой ставки и налогооблагаемой базе; 2) откорректированы порядок выделения средств из фонда реформирования муниципальных финансов и работы конкурсной комиссии, утверждён порядок составления и рассмотрения заявок органов местного самоуправления
2004	снижен коэффициент равномерности выравнивания доходов с 0,8 до 0,7
2005	появились новые фонды – фонд сбалансированности местных бюджетов, фонд софинансирования социальных расходов и фонд муниципального развития

Представленный материал демонстрирует, что в Самарской области происходил поиск оптимального порядка внутриобластных межбюджетных отношений без внесения изменении в основы методики (равенство прав муниципальных образований, стимулирование доходов муниципальных образований и т.п.). На протяжении этого же периода времени подвергались изменению и объёмы финансовой помощи.

Результатом работы по становлению новых подходов к межбюджетным отношениям в Самарской области стало не только расширение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Опыт межбюджетной реформы в Самарской области в сравнении с практикой построения систем межбюджетных отношений в других субъектах Российской Федерации позволял сделать вывод об опережении нашего региона в темпах реализации этого процесса. Это предопределило высокий уровень подготовленности Самарской области к разного рода реформам, которые проводились на уровне всей Российской Федерации в 2005-2006 годах ³⁷.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ] (в ред. от 29 нояб. 2010 г., с изм. от 28 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С. 493.

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон: [принят 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ] (в ред. от 29 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4 См.: Муниципальное право России: Учебник /Отв. ред. Е.С. Шугрина. М.: «Проспект», 2009. С. 266.

5 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С. 494-496.

6 См.: Муниципальное право России: Учебник /Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: «Проспект», 2011. С. 420.

7 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С. 497-498.

8 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ] (в ред. от 29 нояб. 2010 г., с изм. от 28 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

9 См.: Муниципальное право России: Учебник /Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: «Проспект», 2011. С. 421.

10 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С. 498-499.

11 См.: Муниципальное право России: Учебник /Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: «Проспект», 2011. С. 419-423.

12 Гражданский кодекс Российской Федерации: Ч. 2, 3. // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст.410; 2001. № 49. Ст.4552.

13 Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: федер. закон: [принят 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ] (в ред. от 26 апр. 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814; 2007. № 18. Ст. 2117.

14 О рынке ценных бумаг: федер. закон: [принят 22 апр. 1996 г. № 39-ФЗ] // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

15 Гражданский кодекс Российской Федерации: Ч. 2, 3. // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст.410; 2001. № 49. Ст.4552.

16 Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: федер. закон: [принят 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ] (в ред. от 26 апр. 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814; 2007. № 18. Ст. 2117.

17 О рынке ценных бумаг: федер. закон: [принят 22 апр. 1996 г. № 39-ФЗ] // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

18 См.: Муниципальное право России: Учебник /Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: «Проспект», 2011. С. 432.

19 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ] (в ред. от 29 нояб. 2010 г., с изм. от 28 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

20 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С. 491.

21 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон: [принят 06 окт. 1999 г. № 184-ФЗ] (в ред. от 28 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

22 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. № 71. 2002. 19 апреля.

23 См.: Муниципальное право России: Учебник /Под ред. проф. А.Н. Кокотова. М.: «Юрайт, Высшее образование», 2009. С.491-493.

24 Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20 - 25.

25 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. «Норма», «Инфра-М», 2010 // СПС Консультант Плюс.

26 Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20 - 25.

27 См.: Саратовская область. Верховный Суд признал незаконными статьи регионального бюджета // Новости местного самоуправления. 2008. 14 апр.

28 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. «Норма», «Инфра-М», 2010 // СПС Консультант Плюс.

29 Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20 - 25.

30 Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. «Норма», «Инфра-М», 2010 // СПС Консультант Плюс.

31 Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20 - 25.

32 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерацииг: федер. закон: [принят 30 дек. 2008 г. № 310-ФЗ] (в ред. от 30 сент. 2010 г.) // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 18.

33 Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20 - 25.

34 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ] (в ред. от 6 дек. 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. № 50. Ст. 6246.

35 Местное самоуправление в Самарской области: научно-практическое пособие по изучению Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Коллектив авторов. Самара, 2006. С.212-213.

36 О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон: [принят 25 сент. 1997 г. № 126-ФЗ] // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

37 Местное самоуправление в Самарской области: научно-практическое пособие по изучению Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Коллектив авторов. Самара, 2006. С.220-227.

50