Самовольная постройка

ИСТОРИЯ

 Развитие правового регулирования самовольной постройки

Историко-правовой анализ генезиса института самовольной постройки с методологических позиций следует начинать с римского частного права. Это обусловлено тем что, зародившись более двух тысяч лет назад, римское частное право в настоящее время оказывает существенное влияние на современное гражданское право и во многом является его фундаментом. Об этом свидетельствует факт использования наукой гражданского права многих правовых категорий и конструкций римского права, что непосредственно объясняется их исключительной важностью для системы отечественного частного права в целом и её отдельных отраслей.

Самовольное строительство было широко известно в Древнем Риме. Однако его результат понимался римскими юристами двояко, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой - как один из случаев поступления имущества в собственность владельца земельного участка. Известный римский юрист Гай писал: «постройка, воздвигнутая кем-либо на нашей земле, хотя бы кто-либо построил ее для себя, становится по естественному праву нашею, так как построенное на поверхности принадлежит собственнику земли» .

Даже если собственник земельного участка строил здание из чужого материала, он все равно приобретал право на строение, так как существовало правило . При этом стоимость материалов и в конечном итоге самого здания не имела существенного значения, хотя могла многократно превосходить стоимость самого земельного участка. Указанный подход позволил квалифицировать самовольную постройку в качестве способа приобретения права собственности путем приращения имущества (inaedificalio)[1]. Причем увеличение имущества происходило у собственника земельного участка, поскольку римское право мыслило строение как составную часть земельного участка: superficies solo cedit - построенное на поверхности следует за почвой, то есть правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки.

Другим вариантом разрешения правового положения застройки на чужой земле стал суперфиций (superficies в общем смысле означало всё созданное над и под землёй и связанное с поверхностью земли) - «наследственное и отчуждаемое право пользования в течение длительного периода строением, возведенным на чужом земельном участке за плату»[2]. Суперфициарию принадлежало в течение определенного договором срока право осуществлять пользование постройкой. Таким образом, институт суперфиция не только не расходился с классическим принципом о строении как принадлежности земельного участка, но предоставлял ограниченное вещное право суперфициарию в отношении построенного им здания или сооружения. И уже впоследствии у классических юристов superficies рассматривалось как право на чужую вещь - ius in re aliena, которое могло переходить от одного лица к другому, независимо от того, сохраняется ли право собственности на землю в прежних руках или отчуждается[3].

Следует отметить, что хотя институты superficies и самовольной постройки существовали в римском частном праве, юристы того периода не дали этим правовым понятиям никакого научного определения. Объяснение этого феномена заключается в том, что римляне не столько «не сумели» выработать четкой терминологии, сколько создали логичную понятийную систему, основанную на достаточно свободном использовании терминов, в разной степени перекрывающими друг друга и взаимозаменяемыми в зависимости от правовой ситуации. При этом в ходе разрешения какого-либо практического вопроса в такой понятийной системе на первом месте оказывается не сугубо юридический «термин», а общественное отношение. Действительно доктрина римского частного права имущественные отношения разработала настолько всесторонне и глубоко, что до сих пор является образцом для совершенствования современной юриспруденции.

В целом анализируя римский период развития института самовольной постройки можно констатировать существование своеобразной достаточно четко дифференцированной системы отношений собственности в сочетании с архаическим характером понятийно-терминологического аппарата в исследуемой области.

Гражданский кодекс Франции (1804) и Германское гражданское уложение (1896), подвергшиеся влиянию со стороны римского частного права, сохранили приоритет так называемого «права почвы» при возведении строения на земельном участке, не принадлежащем застройщику. В рассматриваемом правоотношении данные источники права закрепляют переход самовольно возведенной постройки в собственность к собственнику земельного участка. Одновременно используется принцип диспозитивного регулирования в виде права застройщика на различного рода компенсации (ст. 555 Гражданского кодекса Франции, § 951 Германского гражданского уложения).

Аналогичной позиции придерживалось и российское дореволюционное законодательство (ст. 384, 424. 425, 574, 609, 610 т. 10 Свода законов гражданских Российской Империи, ст. 32, 847, 848 проекта Гражданского уложения 1810 г.) .

В ст. 424 т. 10 Свода законов гражданских Российской Империи было закреплено право полной собственности на землю, а её владелец имел право на все находящееся на поверхности земли. В то время и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего самовольно и незаконно. Однако русскому гражданскому праву того периода был известен своеобразный аналог римского института superficies - право застройки, которое было установлено Законом 1912 г.

Отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки. Тем не менее, право застройки земельного участка оформлялось по правилам, предусмотренным для недвижимого имущества. Если же в договоре не было особых соглашений между собственником земельного участка и застройщиком, то по истечении его срока действия застройщик имел право снести, возведенную им постройку. Собственнику земельного участка также принадлежало право снести указанную постройку, либо же приобрести права собственности на неё, но при условии возмещения её стоимости по самой низкой оценке.

Советское гражданское право на первоначальном этапе своего развития в целом восприняло институт права застройки, закрепив его в ГК РСФСР 1922 г. (ст.71-84)[4], установив право застройки как владение и распоряжение строением, возведенным на государственном земельном участке на договорных, срочных и возмездных началах, с правом отчуждения и залога данной постройки. Как справедливо отмечает К.И. Скловский, «суперфиций и право застройки по ГК РСФСР 1922 г. обязаны своим возникновением существованию больших массивов земель с ограниченной возможностью гражданского оборота». Примечательно, что в этот период самовольная постройка гражданским законодательством вообще не упоминалась. Однако ст. 74 ГК РСФСР 1922г. уже предписывала застройщику при возведении построек и эксплуатации их соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Тем самым на законодательном уровне были установлены специальные требования по возведению зданий и сооружений.

Понятие и последствия самовольного строительства были предусмотрены ст. 109 ГК РСФСР. Часть 1 этой статьи определяла правовой режим самовольной постройки, признаки, позволяющие определить ее характер. Самовольной признавалась постройка, возведенная без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. Важно отметить, что к числу таких нарушений относилось и превышение застройщиком установленных законом предельных норм жилой площади (60 кв.м.). Как самовольное строительство рассматривалось и переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение жилой пристройки без соответствующего разрешения. При этом юридически безразличным было, на каком земельном участке было возведено самовольное строение - самовольно захваченном или отведенном для другого целевого использования.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. резко отрицал возможность признания за самовольным застройщиком какого-либо права. Судебная практика так же исходила из того, что иски о признании права собственности на самовольно возведенные строения, в отличие от споров по поводу права собственности на материалы, детали и конструкции, остающиеся после сноса таких незаконных построек, были неподведомственны суду. В тех же случаях, когда исполнительный комитет местного Совета давал надлежащее разрешение на отчуждение возведенного с нарушением существующих правил помещения, последнее самовольным не считалось и безвозмездному изъятию не подлежало. Таким образом, устранить юридические последствия самовольного строительства и тем самым создать основания для возникновения у застройщика права собственности мог лишь административный орган, а не судебный.

Более позднее Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении статьи 109 Гражданского кодекса РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома» разъяснило, что когда такая постройка была возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном законом порядке застройщику, и исполком местного Совета отказался заключить с ним договор о предоставлении ему в бессрочное пользование данного земельного участка, такая постройка по решению исполкома подлежала сносу осуществившим ее лицом и за его счет, либо могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местных Советов народных депутатов. Более того, указал, что судам неподведомственны иски о признании права собственности на самовольно возведенный дом (дачу) или часть дома (дачи), в том числе связанные с куплей-продажей, дарением, меной, наследованием, а также разделом, независимо от того, предъявляются они гражданином, осуществившим самовольное строительство, или другим заинтересованным лицом.

Важно отметить, что правилу ст. 109 ГК РСФСР о последствиях самовольных построек, возведенных до 01.10.1964г. и признававшихся самовольными постройками по ранее действовавшему законодательству, придавалась обратная сила (ст. 11 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Гражданского и Гражданского процессуального кодексов РСФСР»).

Из анализа ст. 109 ГК РСФСР следует вывод о том, что субъектом самовольного строительства выступал гражданин, а объектом - жилой дом (дача). Законодательство этого периода не упоминает самовольное строительство юридических лиц. Вместе с тем нормы § 15-16 Инструкции «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», определяя правовые последствия самовольной постройки, не разграничивали самовольные строения; возведенные гражданами и юридическими лицами.

В период существования СССР в нашей стране предусматривалась не только гражданская, но и уголовная ответственность за самовольный захват земли, противозаконные сделки с землей и самовольное строительство жилых зданий и пристроек в связи с тем, что совершение таких деяний советскими гражданами, реже предприятиями или учреждениями, нарушали исключительное право Советского государства на землю, препятствовали целевому использованию земельных площадей, служили источником нетрудовых доходов (наживы), а также раздувания личного хозяйства, позволяющим отдельным лицам уклоняться от общественно полезного труда и вести антиобщественный паразитический образ жизни. Таким образом, в период действия ГК РСФСР 1964 г. судебная практика и юридическая наука однозначно воспринимала самовольное строительство как правонарушение.

Принятые в 1968 году Основы земельного законодательства  так же были направлены на борьбу с незаконным строительством и предусматривали меры охраны права исключительной собственности государства на землю. Любые действия, нарушающие это право, признавались незаконными, а лица, допускающие нарушения законов о национализации земли, привлекались к ответственности.

Анализ судебной практики того периода свидетельствует о том, что возможностью изъятия (конфискации) самовольно возведенных построек исполкомы пользовались довольно широко.

В большинстве случаев самовольное строительство узаконивалось, либо принималось решение о сносе здания, поскольку зачисление самовольных строений в фонд местных Советов депутатов трудящихся соответствующие исполкомы считали нецелесообразным. Вместе с тем, такая практика так же существовала и даже была обобщена Постановлением Пленума Верховного Суда СССР «О применении законодательства при рассмотрении судами дел об изъятии домов, построенных гражданами с нарушением действующих правил»[5].

Таким образом, советские нормативные акты, в силу исторически сложившихся обстоятельств, предусматривали меры борьбы и предупреждения возведения самовольных построек, закрепляли публично - правовой подход к оценке института самовольной постройки и были направлены на защиту интересов государства - государственной монополии на землю. Единственной нормой права, содержащей трактовку понятия "самовольная постройка", в настоящее время является ст. 222 ГК РФ. Именно в ней определены признаки самовольной постройки, порядок и основания признания права собственности на нее, а также негативные последствия ее осуществления (в частности, обязанность лица, осуществившего самовольное строительство, произвести ее снос).

В литературе так же высказано мнение о постройке как индивидуальном объекте, который получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов. Однако необходимо все-таки уточнить данное определение. Во-первых, постройка - это объект, который своим возникновением обязан деятельности по её созданию, а именно градостроительной деятельности. Во-вторых, строительная конструкция может рассматриваться в качестве постройки лишь тогда, когда достигает известной степени законченности самого процесса строительства. В-третьих, постройка - это объект, обособленный от других уже существующих на том же земельном участке аналогичных объектов.

Самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности. Несмотря на кажущуюся простоту условий возникновения права собственности на недвижимое имущество, сформулированных в ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), правоприменительная практика по данной статье постоянно сталкивается с проблемными вопросами.

К их числу относится прежде всего определение сферы общественных отношений, подпадающих под регулирующее воздействие указанной правовой нормы.

Применяется ли ст. 222 ГК РФ только к отношениям по новому строительству объектов недвижимости, либо также для признания права собственности на дополнительные площади, возникшие при проведении самовольной реконструкции объекта (надстройка дополнительных этажей, пристройка к основному зданию и т.п.)? Допустимо ли признавать право собственности на основании данной статьи на не завершенный строительством объект либо понятие "самовольное строительство" не распространяется на объекты незавершенного строительства, так как они не могут быть отнесены к числу созданных строений?

В юридической литературе и судебной практике по данным вопросам высказаны различные мнения.

Одни авторы полагают, что термин "постройка" предполагает известную степень законченности процесса строительства. Другим признаком называют самостоятельность постройки по отношению к уже существующим объектам. Поэтому пристройка части строения к ранее созданному не подпадает под действие указанной статьи*(1). Возражения о том, что не завершенный строительством объект может быть признан самовольной постройкой высказаны и О. Мананниковым.*(2)

Согласно другой позиции осуществление реконструкции приводит к появлению объекта самовольной постройки. В процессе осуществления самовольной реконструкции в виде пристройки нарушаются условия первоначальной проектной документации, по которой выполнялось строительство, актов сдачи - приемки объектов в эксплуатацию, размеры площадей, определенных в названных документах, поэтому новые дополнительные площади следует рассматривать как объекты самовольной постройки.*(3) Некоторые сторонники данной позиции уточняют свое мнение, дополнительно ссылаясь на то, что возможность применить ст. 222 ГК РФ возникает только в том случае, если в процессе реконструкции (достройки, перестройки) создан новый объект недвижимости.*(4)

Неединообразна по данным вопросам и судебная практика. Так, в одном случае созданная в процессе реконструкции пристройка рассматривается как самостоятельный объект строительства и признается самовольной постройкой. При оценке реконструированного объекта недвижимости суды квалифицируют его как самовольную постройку, ссылаясь на изменение целевого назначения земельного участка, на котором находился первоначальный объект, а также проведение строительных работ без специального разрешения. Создание в процессе реконструкции нового объекта того же назначения либо достройка дополнительного этажа на здании, осуществленные в границах ранее предоставленного земельного участка, тем не менее, означают фактическое изменение целевого назначения земельного участка, что и является основанием рассматривать созданный объект как самовольную постройку.*(5). Косвенно позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о возможности квалификации в качестве объекта самовольной постройки надстройки здания и применения к этому объекту правил ст. 222 ГК РФ выражена в постановлении от 09.11.04 N 9515/04. По данному делу заявлен иск о сносе самовольной постройки в виде двухэтажной мансарды над зданием. Решением суда иск удовлетворен, поскольку собственник здания возвел надстройку самовольно и в силу ст. 222 ГК РФ обязан ее снести. Судебные акты по данному делу отменены по процессуальным основаниям, как принятые о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, и с нарушением пределов рассмотрения дела в кассационной инстанции.

В других случаях суды исходят из того, что к отношениям по самовольной реконструкции не применяются правила ст. 222 ГК РФ. Вместе с тем, в рамках данной позиции практика также дифференцируется в зависимости от результата проведенной реконструкции. Одни суды полагают, что если в процессе переустройства здания не создано нового объекта недвижимости, то в отношении новых площадей, возникших в здании, не могут быть применены правила ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Такое обоснование сделано кассационной инстанцией при оставлении в силе решения суда об отказе в иске о сносе самовольной постройки - третьего этажа в здании. Суд исходил из того, что в результате перепланировки второго этажа путем перекрытия части пространства второго этажа в здании не создано самостоятельного архитектурного объекта, поскольку перепланировка была произведена внутри здания и не повлекла за собой изменения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города, его отдельных элементов.*(6)

Вместе с тем, другие окружные суды считают необходимым разграничивать понятия "новое строительство" и "реконструкция" и полагают, что самовольная реконструкция не охватывается диспозицией ст. 222 ГК РФ и не создает самовольной постройки как ее результата независимо от того, возникают ли в процессе ее проведения новые объекты либо происходит лишь общее увеличение полезных площадей здания.*(7) Так, по одному из дел позиция кассационной инстанции по вопросу об определении сферы действия ст. 222 ГК РФ обоснована следующим. Согласно п. 1 указанной статьи самовольной постройкой считается недвижимое имущество, созданное с нарушением установленного порядка. Следовательно, самовольными постройками являются лишь те объекты, которые ранее не существовали, а объекты, возведенные в установленном порядке и реконструированные собственником, к самовольным постройкам не относятся. Понятия "строительство" и "реконструкция" не являются тождественными. Это видно из содержания Градостроительного кодексаРФ, в котором строительство и реконструкция обозначаются как различные виды градостроительной деятельности.

Не являясь тождественными понятиями, строительство и реконструкция не подпадают под одинаковый правовой режим. Так, гражданское законодательство содержит нормы, регулирующие порядок возникновения права на созданную, построенную недвижимость (ст. 219, 222 ГК РФ). В то же время законодательством не определены последствия реконструкции, не установлено, как она влияет на право собственности. Из этого следует, что при реконструкции не происходит изменения права собственности на вещь. Поэтому к отношениям по самовольной реконструкции нормы о самовольном строительстве не могут применяться в полной мере. В противном случае пришлось бы признать, что при реконструкции право собственности на существовавший объект прекращается, а на реконструированный возникает только в порядке, установленном для возникновения права собственности на самовольную постройку. Однако реконструкция не предусмотрена законом в качестве основания для прекращения права собственности, а перечень таких оснований является исчерпывающим*(8).

Представляется, что правовая конструкция объекта самовольного строительства, заложенная в ст. 222 ГК РФ, не находится в прямой зависимости от таких экономических категорий, как новое строительство и реконструкция. Объектом самовольной постройки может стать и обособленное сооружение, созданное в процессе реконструкции. С учетом того, что нежилые помещения в гражданском законодательстве рассматриваются как самостоятельные объекты гражданских прав, в юридической науке производные объекты недвижимости, в том числе здания, исследуются как самостоятельные системные образования с собственным элементно-структурными отношениями.*(9) Определение значения терминов "здание" и "помещение" дано в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Помещениями следует считать конструктивно и пространственно обособленные части внутри здания, пригодные для использования. Помещение в отличие от здания лишено какого-либо материального выражения и рассматривается как вещь исключительно в юридическом смысле этого слова.*(10)

Новый Градостроительный кодекс РФ впервые дает четкое разграничение понятий "строительство" и "реконструкция". Согласно ст. 1 строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Под реконструкцией понимается изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Строительство и реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, если при их проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 51 названного Кодекса).

Градостроительным кодексом РФ введено также понятие "градостроительный регламент", под которым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в том числе предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

По смыслу ст. 222 ГК РФ самовольная постройка, являясь недвижимым имуществом, находится в неразрывной связи с земельным участком, она может быть создана на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке. Поэтому к самовольным постройкам следует относить такие новые объекты, как пристройки к существующему зданию либо надстройки, увеличивающие внешние габариты строений в виде дополнительных этажей, надстроек. Поскольку градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного строительства всего того, что находится над поверхностью земельного участка, такая реконструкция может нарушить установленные им нормы, т.е. фактически изменить целевое назначение земельного участка, и в силу этого произведенная надстройка может рассматриваться как объект, возведенный на земельном участке, не отведенном для этих целей.

Создание нового обособленного объекта в процессе реконструкции здания по общему правилу не влечет изменения субъекта права собственности на реконструированный объект в целом. Возможность признания права собственности на такое обособленное строение зависит от предоставления лицу, осуществившему строительство, земельного участка под данным объектом.

По смыслу ст. 222 ГК РФ объектом самовольного строительства не могут быть новые площади, созданные в пространстве имеющегося здания в результате его внутренней перепланировки, в том числе появления дополнительных этажей внутри существующего стабильного каркаса здания. В этом случае в установленном порядке следует решать вопрос об изменении площади имеющегося объекта, но не о признании права собственности на дополнительные обособленные площади в порядке ст. 222 ГК РФ.

Учитывая различия судебной практики в толковании положений ст. 222 ГК РФ, высшей судебной инстанции необходимо дать соответствующие разъяснения, обеспечивающие единообразное понимание сферы применения данной правовой нормы.

По смыслу ст. 222 ГК РФ временные сооружения и сооружения из легковозводимых конструкций не могут быть объектом самовольной постройки, поскольку из текста статьи однозначно следует, что в ней речь идет о недвижимом имуществе.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ проблема самовольности постройки связана с наличием спора о праве на созданный объект недвижимости. Поэтому для устранения правовой неопределенности законодатель установил правила об условиях приобретения права собственности. Для этого необходимо в установленном порядке предоставить земельный участок лицу, осуществившему постройку, а истцу доказать, что строение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью.

Вместе с тем, если земельный участок в установленном порядке предоставлен застройщику, а последний начал возводить строение без получения на это необходимых разрешений, вправе ли владелец земельного участка обращаться с иском о признании права собственности на это строение, учитывая, что никто его прав на объект не оспаривает? В суде достаточно часто предъявляются и рассматриваются подобные иски. В литературе справедливо отмечено, что судебный порядок признания права собственности владельца земельного участка, осуществившего самовольную постройку, приводит к тому, что суд вместо разрешения спора о праве подменяет собой органы, на которые возложены обязанности в выдаче разрешений на строительство и согласовании застройки.*(11)Анализ судебной практики свидетельствует о том, что лица, осуществившие самовольную постройку на принадлежащем им земельном участке, используют судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку с целью обойти установленный порядок получения разрешений на строительство.