сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfОднако в России мы наблюдаем поразительные трансформации. На наших глазах сменяются "технические" правительства, фактически утверждается "тандемократия". Эти политические явления - это не торжество конституционализма, это разные проявления неисполнения, нарушения важных положений глав 4, 6 Конституции РФ, четко закрепляющих определенный конституционный статус и Президента, и Правительства.
Слабость, нечеткость ряда конституционных конструкций и формулировок, смешанная, неэффективная форма правления, сформировавшаяся практика нарушений на всех уровнях Конституции РФ и другие недостатки не позволяют согласиться с мнением, что "снятие противоречий должно осуществляться не через замену Конституции, а через ее интерпретацию и толкование" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 26.
Представляется правильной позиция профессора С.А. Авакьяна: "Почву для появления нового Основного Закона составляет необходимость отказа от крайностей действующей Конституции, заложенного в ней неоправданного баланса властей, а также ее отделения от тех печальных событий, которыми сопровождалось принятие действующей Конституции" <1>.
--------------------------------
<1> Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1. С. 8.
Политическая ситуация меняется на глазах, социально-экономические противоречия углубляются, поэтому принятие новой Конституции в недалеком будущем по разным причинам может отвечать интересам не только народа, но и правящей политической группы. Отказавшись от Основного Закона переходного периода, в новой Конституции предстоит закрепить правовой баланс политических сил, а также экономических, политических и социально-культурных интересов различных социальных групп и слоев, национальностей и региональных общностей граждан Российской Федерации, в реальности создать механизмы и гарантии их реализации.
Е.С. АНИЧКИН
РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РАЗВИТИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аничкин Е.С., заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет", доктор юридических наук, доцент (г. Барнаул).
Немаловажную роль в принятии, развитии и прекращении действия Основного Закона любой страны играет политический процесс. Весьма условно политический процесс можно определить как совокупность ключевых и текущих политических событий, оказывающих влияние на позитивное право вообще и на конституцию государства в частности. Истоки влияния политического процесса на конституцию обусловлены природой и содержанием самого Основного Закона. Любая конституция является не только правовым актом высшей юридической силы, но и важнейшим политическим документом. Политическая функция присуща конституции потому, что она всегда устанавливает основы организации и функционирования верховной государственной власти, а также закрепляет принципы государственной политики, выступая тем самым одновременным регулятором политических отношений.
Конституция РФ не является исключением. Более того, в российской Конституции немало норм, провоцирующих политическую составляющую в их понимании, реализации и развитии (в том числе посредством текущего законодательства).
Во-первых, Конституция РФ предусматривает принятие различного рода политических документов: доктрины (п. "з" ст. 83), посланий (п. "е" ст. 84, ч. 3 ст. 100), программ (ч. 2 ст. 41, п.
"е" ст. 71) <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Кондратьева М.А. Конституционное право и политика в Российской Федерации: соотношение в сфере регулирования и конституционного контроля: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2010. С. 17.
Во-вторых, Конституция РФ закладывает возможность возникновения политических конфликтов. Например, в сфере функционирования высших органов государственной власти это выражается в чрезмерных полномочиях Президента РФ за счет ограничения полномочий иных органов государственной власти, в первую очередь Федерального Собрания РФ. Конфликтность отношений между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ (особенно Государственной Думой) была показательной для 90-х гг. прошлого века.
В-третьих, диспозитивные, неопределенные по смыслу и рамочные нормы Конституции РФ предопределяют высокую вероятность политического усмотрения высших органов государственной власти при их толковании и реализации. В частности, сложно не согласиться с Л.А. Шарниной в том, что на основе политического усмотрения производятся назначение Президентом РФ Председателя Правительства РФ (ст. 111 Конституции РФ), принятие Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), использование Президентом РФ права на отклонение федерального закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шарнина Л.А. Понятие политического усмотрения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 7 - 8.
В силу политических причин отдельные нормы Конституции РФ могут оказываться недействующими, не востребованными общественной практикой. К примеру, чтобы не будировать общественно-политические кампании по пересмотру Конституции РФ, долгие годы не принимается предусмотренный ч. 2 ст. 135 Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании". Подобным образом сдерживается решение вопроса о принятии Федерального конституционного закона "Об изменении статуса субъекта Российской Федерации" (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).
Взаимосвязь Конституции РФ и политики прослеживается как на этапе создания Основного Закона, так и в ходе его последующего действия: при реализации его норм субъектами верховной власти, при проверке на соответствие Конституции РФ нормативных правовых актов, при текстуальном и нетекстуальном развитии конституционных положений. В связи с этим актуальность представляет выявление основных путей влияния политического процесса на развитие Конституции РФ.
1.Прежде всего политическое влияние неизбежно на стадиях разработки и принятия Основного Закона. Среди прочего, эта закономерность проявляется в том, что определенные положения включаются в проект Основного Закона и в его окончательный текст под воздействием тех или иных политических обстоятельств, важнейших событий общественной и государственной жизни. Иными словами, отдельные нормы Основного Закона имеют политические истоки и являются следствием (а иногда и одновременно превенцией на будущее) определенных политических процессов и событий, предшествовавших принятию Конституции. Данный тезис хорошо просматривается на примере Конституции РФ 1993 года. Ввиду того что она с точки зрения сложившегося на момент принятия соотношения сил в механизме верховной власти стала итогом борьбы и показателем победы Президента РФ Б.Н. Ельцина и руководимого им Совета Министров РФ над Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ, неудивительно такое важнейшее начало действующей Конституции, как сильная президентская власть на фоне относительно слабого парламента.
2.Политическая составляющая находит формальное выражение в некоторых решениях Конституционного Суда РФ, конкретизирующих положения Основного Закона и развивающих их смысл. Особенно заметным это становится в случаях, когда в порядке абстрактного или конкретного нормоконтроля проверяются нормативные правовые акты, являющиеся источниками
конституционного права, что объясняется изначальной политизированностью последних. Политизация решений Конституционного Суда РФ проявляется главным образом в политической аргументации собственных позиций и выводов, а также в использовании терминологии политического характера.
В конкретных решениях Конституционного Суда РФ упоминается о "политической целесообразности" <1>, "учете политических факторов" <2>, "политической воле" <3>, "политических причинах" <4>. В одном из решений Конституционный Суд РФ даже определил политику как "сферу борьбы за власть" <5>. Также примечательными являются ссылки Конституционного Суда РФ в качестве своеобразного обоснования резолютивной части своих решений на "изменение обстоятельств" и необходимость учета конкретных исторических условий, определенной политической ситуации, сложившейся на период рассмотрения дела. В частности, в п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 года "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" суд отметил: "По смыслу изложенных правовых позиций...
федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий, исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования... объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы..." <6>.
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.2005 N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" (п. 4) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
<2>Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.2004 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан" (п. 4.1) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 47. Ст. 4691.
<3>Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" (п. 3.5) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.
<4>Определение Конституционного Суда РФ от 15.12.2000 N 270-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о проверке конституционности положения статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" и статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", а также жалоб открытого акционерного общества "Мосэлектроприбор" и Алтайского краевого союза общественных организаций инвалидов на нарушение данными нормами конституционных прав и свобод" (п. 2) // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<5>Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина" (п. 4.1) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 51. Ст. 5260.
<6> Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.
За годы своей работы Конституционный Суд РФ рассмотрел немало "политически резонансных" дел, становясь невольным участником важнейших событий общественной и государственной жизни. Наряду с этим особая значимость решений Конституционного Суда РФ, их основанность на положениях Конституции РФ как важнейшего политико-правового документа дополнительно обусловливают влияние политики на деятельность этого органа, а значит, усиливают роль политического фактора в развитии Основного Закона.
3. Поскольку одной из форм развития Конституции РФ являются поправки, обращает на себя внимание политическая мотивация поправок, внесенных в Конституцию РФ в декабре 2008 года. В пояснительной записке, обосновывающей необходимость принятия поправки к Конституции РФ об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы, отмечается, что "увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий", а установление более продолжительного срока полномочий главы государства в сравнении с парламентом продиктовано "необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики" <1>. Уже из пояснительной записки становятся очевидными политические предпосылки и суть предлагаемых поправок.
--------------------------------
<1> Пояснительная записка от 11 ноября 2008 г. "Обоснование необходимости принятия поправки к Конституции Российской Федерации об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Уместно напомнить, что 8 октября 2003 года Законодательным Собранием Ивановской области в Государственную Думу был внесен проект Закона Российской Федерации "О поправке к Конституции Российской Федерации по изменению срока полномочий Президента Российской Федерации", которым предлагалось закрепить 7-летний срок полномочий главы государства. Постановлением Государственной Думы от 18 февраля 2004 года проект данного Закона был отклонен <1>. За несколько дней для этого (12 февраля 2004 г.) по проекту названного Закона было дано Заключение двух комитетов Государственной Думы, в котором утверждалось, что увеличение срока полномочий главы государства "не является гарантией лучшего выполнения Президентом Российской Федерации тех задач, которые на него возложены" <2>. Действительно, увеличение срока полномочий Президента РФ не улучшит автоматически ситуацию в стране, поскольку многие современные проблемы вызваны негативным воздействием глобальных факторов, с которыми Россия как отдельно взятое государство справиться не в силах. Реализация всего задуманного в течение одного президентского срока маловероятна, даже если он будет продолжительным. Примечательно другое: предложенные в 2003 году поправки оказались несвоевременными с точки зрения расстановки социально-политических сил в России, особенно в субъектах Российской Федерации. Поскольку к осени 2008 года ситуация в стране изменилась, политическая воля лидера государства послужила решающим фактором в деле текстуального реформирования российской Конституции. Принятие соответствующих поправок и к тому же в весьма короткие сроки (менее чем за 2 месяца) является важным показателем влияния и авторитета центральной власти, сыгравшей главную субъективную роль в развитии Основного Закона.
--------------------------------
<1> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 9. Ст. 727. Помимо этого, 14 марта 2003 г. Государственная Дума возвратила субъекту права законодательной инициативы (группе депутатов Государственной Думы) проект Закона РФ "О внесении изменения в пункт 1 статьи 81 Конституции Российской Федерации", которым предлагалось увеличить срок полномочий Президента Российской Федерации.
<2> СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
4. Роль политического процесса в развитии Конституции РФ находит проявление в
"преобразовании" ее норм, то есть в изменении (порой существенном) их смысла без формального вторжения в конституционный текст. Обновленное прочтение Конституции РФ детерминировано различными причинами, в том числе политического свойства. Факты нетекстуального изменения Конституции РФ органично вплетаются в основные тенденции общественно-политического развития страны на рубеже XX - XXI вв. и являются их своеобразным формализованным выражением. К числу таких тенденций относятся, в частности, усиление центростремительных начал в развитии отношений между Российской Федерацией и ее субъектами; укрупнение субъектного состава Российского федеративного государства; централизация управления; огосударствление местного самоуправления; резкое сужение законотворческих полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения; выхолащивание сферы остаточного ведения субъектов РФ. Перечисленные направления политического развития в силу своей важности, кардинальности и масштабности объективно оказывают очевидное (текстуальное) влияние на текущее законодательство и латентное (нетекстуальное) влияние - путем "преобразования" - на Основной Закон государства.
Так, в условиях централизации власти наблюдается явное расширение полномочий Президента РФ, благоприятной основой чего являются положения ст. 80 Конституции РФ о функциях главы государства. В этих нормах заложены "подразумеваемые" полномочия Президента РФ, ставшие выявленными благодаря текущему законодательству и решениям Конституционного Суда РФ <1>. Например, это осуществление непосредственного руководства деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации") <2>. Данное полномочие было легализовано независимо от положений Конституции РФ о том, что "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ч. 1 ст. 110). Как известно, Президент РФ является главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ), не выступая одновременно в качестве главы исполнительной власти <3>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX - начале XXI в. М., 2010. С. 194 - 196, 219 - 222.
<2> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<3> Примечательно, что еще на этапе обсуждения проекта Конституции РФ предложения о совмещении Президентом РФ должностей главы государства и главы исполнительной власти отвергались как противоречащие концепции проекта Основного Закона. См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 12. С. 281, 318.
Таким образом, политический процесс является неотъемлемым "спутником" развития Конституции РФ и играет в этом развитии ключевую роль. В качестве своеобразного феномена он имеет естественный и в известном смысле непреодолимый характер, в то время как степень значимости политического процесса в эволюции Основного Закона может быть различной.
А.А. СЕЛИВАНОВ
КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ ПОЛИТИКИ НА КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Селиванов А.А., доктор юридических наук, профессор, академик Национальной академии правовых наук Украины.
Изначально следует обратить внимание на известный постулат, который гласит: закон есть мера политическая. Действительно, политика и право как категории всегда взаимно связаны. Мера допустимости политического влияния на конституционное право в значительной степени определяет стабильность Конституции, ее верховенство в правовой системе, без чего невозможно формирование практики единого конституционного правоприменения со стороны государства и
граждан. Соотношение политики и права является в настоящее время крайне актуальным вопросом для законодателя, который должен всегда ориентироваться на конституционные критерии и требования к правовому регулированию. К этому обязывает выделение в системе гарантий конституционного развития государства охранного органа Конституции, каким является "высший суд конституционного контроля", не допускающий в оценках деятельности единого законодателя и других субъектов власти каких-либо отклонений от критерия конституционности их актов и установленных способов деятельности. Действительно, нельзя отрицать, что политика является определяющим фактором для всей правовой системы, а значит, имеет непосредственное отношение и к ее конституционной основе. Ведь известно, что именно политическая практика сделала, например, разделение властей доктриной, которая была сформулирована в трудах мыслителей Европы, а затем получила юридическое закрепление в конституционных актах. Это имело по своему социальному значению для общества равное воздействие на организацию власти, как и закон стоимости в экономических отношениях.
Приходится, однако, констатировать, что политика довольно часто вторгается в сферу конституционного права, не являясь при этом согласователем и гармонизатором общественных отношений, а скорее по причине интересов, которые заложены в политической воле субъектов влияния (президент, парламент, правительство), отражающих не только объективные процессы развития общества и государства, но и узкогрупповые (социально-экономические) требования. Нельзя воспринимать политику в духе античности, т.е. как явление государственной организации жизни людей, поскольку опасным является отождествление политики с государством. Особую угрозу политического влияния на Конституцию и систему неконституционных ценностей в обществе представляет авторитарный политический режим правления, который постоянно претендует и добивается любыми средствами презумпции единственной правды в политике, во всех сферах жизнедеятельности граждан. В таких условиях Конституция является не более чем декоративной правовой оболочкой авторитарного правления, и тогда права и свободы граждан перестают быть ценностными категориями, которые признаются и гарантируются государством. Неизменно рушится при этом и принцип народного суверенитета как источник всей власти в государстве, конструирующий вторичную - государственную - власть только с согласия управляемых. Поэтому мера политического влияния должна строго соблюдаться, когда возникает желание субъектов центральной власти продуцировать изменения, дополнения, обновление или пересмотр конституционных положений, а под видом разработки "новой редакции" Конституции обнажается явное стремление конституционного оформления политических решений негосударственных структур, имеющих прямое воздействие на органы власти.
Объективная реальность объясняет причины заинтересованного влияния политики на Конституцию, что проявляется в виде политической инициативы, которая побуждает верховную власть формировать конституционные идеи, определять параметры конституционного регулирования, искать новые конституционные модели власти, оценивать систему принципов и социальных ценностей, которые должны войти в текст Конституции. Политика всегда играла роль согласования системной структуры будущей Конституции: ее направленность и идеологический характер конституционного строя, выделение главных приоритетов в построении правового, демократического и социального государства. Этого нельзя отрицать и в том случае, когда Основной Закон принимается всенародным голосованием на референдуме. Таким образом, политическим способом организуется процесс подготовки и принятия Конституции, а ее потенциал зависит от того, насколько власть способна соединить интересы государства, общества и личности, чем достигается в политическом плане легитимность принятой Конституции.
Вместе с тем идеальное представление о воздействии политики на Конституцию, сдержанном разумом миллионов, с четкой перспективой политических идей во благо общества, допустимо лишь в теоретическом обосновании целесообразности вторжения в конституционный порядок, чтобы, по образному выражению польского литератора М. Шаргана, "она была еще хуже, Конституцию постоянно следует улучшать". Чтобы объяснить истинные замыслы политического влияния на конституционное право, следует не только обратить внимание на политическую активность верховной власти в лице президента или парламента, но и понять, насколько обеспечивается их взаимодействие с гражданским обществом, а главное, существует ли между ними обратная связь. Первым и непременным условием такого взаимодействия является
доверие к власти, а значит, и к политике, которая влияет на благосостояние народа, демократическое устройство в государстве, реальное обеспечение прав и свобод граждан. Как показывает практика, проведенная на Украине централизация полномочий главы государства при восстановлении президентско-парламентской формы правления состоялась благодаря решению Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 г., которым был признан неконституционным Закон от 8 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Конституцию Украины", восстановлена Конституция в редакции 1996 г. Это характеризует процесс усиления политической власти, которая не может влиять на благополучие общества и развитие экономики, демократии, обеспечение социальных гарантий граждан, предусмотренных Конституцией, как незыблемая мера ответственности государства перед обществом. Объявленная политическим курсом власти конституционная реформа (конституционная модернизация) уже нашла отражение в Указе Президента Украины от 21 февраля 2011 года "О поддержке инициативы по созданию Конституционной ассамблеи". Инициатором такой модели внесения изменений в действующий Основной Закон явился экс-президент Л. Кравчук, а мотивацией - сложившаяся традиция: каждая власть работает над совершенствованием Конституции. Новый шаг навстречу этим политическим замыслам был сделан после утверждения главой государства Концепции по подготовке и организации Конституционной ассамблеи как вспомогательного, совещательного органа при Президенте Украины в количестве 100 членов, направленных разными структурами и научными организациями. Оппозиционные партии уже заявили, что не будут участвовать в работе Конституционной ассамблеи, что вызывает политические дискуссии в Верховной раде Украины о том, каким образом будут легитимироваться изменения в действующую Конституцию, если в ней установлен механизм парламентского одобрения и обязательного изучения каждой поправки с императивными оценками Конституционным судом Украины. Не получится ли так, что при отсутствии показателей согласия граждан через социальные коммуникации на предлагаемые конституционные новеллы Конституционная ассамблея, подменив общественные институты в стране, наконец, право народа как источника власти создать "социологию мнений", право гражданского общества обсудить сущность и содержание вносимых поправок, будет выступать коллективным субъектом переписывания Конституции в интересах политической целесообразности? Стоит вспомнить предостережения видного конституционалиста, профессора В.С. Основина в те далекие времена: когда в условиях соотношения политико-партийных сил каким-то политическим лидерам захочется внести поправки в Конституцию, то они будут сделаны незамедлительно, поскольку Конституция принимается, изменяется или пересматривается тем политическим классом, который одержал победу в ходе классовой борьбы. А назвать политическую силу можно как угодно: класс, группа, элита, государство и пр., которая реально имеет политическую, а следовательно, государственную власть в стране. На этом правильно акцентирует внимание в своих работах профессор Ю.Н. Старилов.
Таким образом, отмеченные условия непосредственного влияния политики на конституционное право не могут не вызывать критический подход к неумеренным, пока нелегитимным способам и формам взаимодействия политических сил с государством и гражданским обществом, если оставлен вне сферы интересов известный постулат: конституция государства не должна вторгаться (изменять, ограничивать, ухудшать) в конституцию граждан. Научный анализ сложившейся практики "посягательств" политики на конституционное право показывает, что наиболее привлекательными для политических сил, а значит, и для государственного механизма управления делами общества могут быть такие сферы конституционного строя, правовую основу которых составляет конституционное право.
Объектами политического влияния, которые попадают в поле зрения политических сил и доминирующей политической партии в Верховной раде Украины, можно назвать в первую очередь идеологию Конституции Украины, которая заложена в ее преамбуле и переходных положениях, что, возможно, будет подвергаться в ходе конституционной модернизации политическим оценкам в аспекте национальных интересов, этнокультурных прав национальных меньшинств и коренного населения и т.п. Политика не может обойти идеологическое содержание разрабатываемых конституционных изменений, которые могут быть конкретизированы в той мере, которая бы соответствовала взглядам и характеру программ политических сил. Однако критическая оценка допустимости такого влияния политики на конституционное право была бы
слишком рискованной, поскольку это связано, по убедительному замечанию видного российского ученого-конституционалиста, профессора С.А. Авакьяна, с тем, что начала политической борьбы стали быстро расширяться с приходом разных сил в представительные органы. Видимо, замыслы политиков на Украине устремлены на конституционный строй, о чем свидетельствует создание Указом Президента Украины комиссий (рабочих групп), в том числе по внесению изменений в разделы Конституции, связанные с категорией "конституционный строй" в стране, что вызывает сомнение и критический взгляд на возможность и допустимость каких-либо конституционных изменений с парламентским одобрением, поскольку Конституционный суд Украины еще 5 октября 2005 года установил незыблемый порядок внесения таких поправок в Конституцию исключительно путем проведения всеукраинского референдума. Большую заинтересованность внесения новелл в конституционно-правовые отношения проявляет политическая сила правящей партии в отношении конституционных гарантий граждан, сужения социальной сферы их экономической и финансовой поддержки государством, его обеспечительной функции бюджетного обслуживания льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и т.п. Политика всегда была заинтересована в новеллизации структур построения механизма государства и подчинении вертикали власти независимых конституционных органов государства (суды, прокуратура, национальный банк), что, безусловно, является особой зоной риска для гражданского общества и приоритета охраны прав и свобод гражданина как условия сохранения демократической системы правления в государстве, сбалансированных Конституцией принципов и социальных ценностей.
Л.А. ШАРНИНА
СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА И ПОЛИТИКИ
Шарнина Л.А., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.
Вопрос о соотношении конституционного права и политики в последнее время стал все чаще подниматься в конституционно-правовых исследованиях и научных дискуссиях. Одним из факторов, повлиявших на его актуализацию, выступило заметное обновление реальной конституционной практики при относительной неизменности позитивного права (прежде всего обращает на себя внимание изменение фактического положения Президента РФ в системе государственной власти). Другим фактором, разогревшим эту давнюю тему, является реакция высшего руководства страны на протестные настроения, выразившиеся в серии митингов в декабре 2011 года, феврале - марте 2012 г., путем инициирования реформы политической системы. При обсуждении этих двух явлений в среде конституционалистов преобладает мнение, что политика подстраивает конституционное право под свои задачи, порой не считаясь с нормативными установлениями Конституции РФ, а также естественно-правовыми требованиями, выступающими законами нормативности. Однако это мнение - только оценка наличного состояния конституционного права и политической практики, не раскрывающая всей гаммы связей рассматриваемых категорий и не позволяющая провести их строгое разграничение. Чтобы выполнить эту задачу, необходимо отвлечься от текущего момента и выявить объективные закономерности, связывающие конституционное право и политику.
Сначала определимся с понятиями. Есть два различных понимания политики: механическое и органическое <1>. Механическое подходит к политике формально, как к юридически организованному властвованию <2>.
--------------------------------
<1> Ильин И.А. О формальной демократии // Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи / Под ред. Н.П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. URL: http://lib.ru/POLITOLOG/IILIN/istoii.txt.
<2> См.: Ильин И. Общее учение о праве и государстве. М.: АСТ; АСТ МОСКВА; ХРАНИТЕЛЬ, 2006. С. 324 - 325, 357.
Исходя из этого определения та часть политики, которая связана с властвованием должностных лиц и органов, определяющих политическую волю государства, наделенных первичной компетенцией, является предметом правового регулирования конституционного (государственного) права. Таким образом, всякое государство, даже деспотическое, в той или иной мере подчинено праву: везде существуют нормы, ограничивающие государственную власть, и за подданными признаются права по отношению к государству. Право определяет формальные рамки властвования - организационные, связанные с принадлежностью, распределением власти, внешними формами ее осуществления, и содержательные, в виде гарантий прав и свобод личности. Даже правотворчество выступает как процесс реализации права, а акты правотворчества могут быть подвергнуты правовой оценке и быть признаны нарушением права.
В конституционном государстве, в котором идея правового государства - государства, связанного правом, - институционально гарантирована (существует писаная конституция, осуществляется судебный контроль за конституционностью законов, обеспечены реализация и защита прав и свобод человека и гражданина, форм прямой и представительной демократии, действует принцип разделения властей и т.д.), связанность государства правом проявляется глубже и интенсивнее.
Но все эти формальные границы, как бы ни было сильно их действие, не имеют абсолютного характера, как вообще не может быть абсолютным то, что исходит от человека. Относительность связывающего воздействия конституционного права на политику проявляется в трех аспектах: правовом, метаправовом и внеправовом.
Правовой аспект прежде всего связан с допустимостью изменения конституционноправовых предписаний самими субъектами властвования, чьи действия они призваны ограничивать. Государство одновременно является и субъектом права, и фактором правообразования. Даже Конституция, чье предназначение состоит в ограничении всемогущества государства и его представителей, может быть изменена, причем не только посредством принятия поправок, но и через придание ее положениям иного смысла в конкретизирующих законодательных актах <1>.
--------------------------------
<1> Такой путь конституционного развития нашел обоснование в рамках доктрины "живой конституции".
Другое проявление правового аспекта относительности связывающего воздействия конституционного права на политику связано с тем, что значительная часть устанавливаемых правом границ властвования носит условный характер, так как устанавливает дискрецию властных полномочий. Допущение дискреции - это не всегда свидетельство дефектности права <1> или проявления корыстных желаний властвующих субъектов получить побольше власти. Как правило, она представляет собой объективную необходимость, вызванную бессилием права перед природой отношений, не поддающихся полной формализации. По верному замечанию классика мировой юриспруденции второй половины XX столетия американца Лона Фуллера, "при формулировании юридических норм люди не могут быть более точными, чем позволяет природа предмета, подвергаемого правовому регулированию. Причем "обманчивая ясность" предписаний права по сравнению с их "честной открытой неопределенностью" способна навредить сильнее" <2>. При невозможности установления ясного правила поведения, отвечающего требованиям постоянства (всегда при любых обстоятельствах следует действовать в соответствии с установленным правилом) и необходимости (соблюдение норм есть единственный путь, при котором достигается правота), на субъекта властвования возлагается обязанность принять решение, адекватное ситуации, приспособить общее нормативное предписание к особенностям единичного случая и отношения. Иначе говоря, в отсутствие общей нормы уполномоченное лицо должно сформулировать правило лучшего применительно к конкретному случаю.
--------------------------------
<1> В праве нередки случаи установления излишней или неоправданной дискреции.
<2> Цит. по: Дробышевский С.А. Из классической юриспруденции второй половины XX века. Красноярск: РУМЦ ЮО, 2005. С. 72.
Общим обоснованием широкого использования усмотрения в конституционном праве является то, что осуществление власти субъектами верховной власти носит преимущественно единичный неповторимый характер. Принятие всякого закона, заключение международного договора, объявление войны или мира - все это неповторимые в своем основании и содержании действия. Отношения, в которых по крайней мере один из субъектов единичен, неповторим (иной представитель верховной власти в государстве, народ, конкретное иностранное государство, международная организация или ее орган), не имеет заданной повторяемости в неизменном или похожем виде, по необходимости не могут быть урегулированы с использованием обычных правовых норм.
Пределы политического усмотрения устанавливаются различными технико-юридическими средствами. Одно из самых распространенных средств - закрепление в правовой норме нескольких вариантов принятия решения. Другие технико-юридические средства устанавливают пределы усмотрения менее четко: при использовании оценочных понятий законодатель указывает лишь на общий ориентир действия; при определении компетенции через предметы ведения и функции усмотрение властного субъекта в выборе конкретных вопросов и задач ограничено лишь наименованием предмета ведения или функции; пределы усмотрения могут задаваться необходимостью действия по аналогии права или закона, а также по аналогии правоприменительной практики.
Во всех случаях действия по усмотрению выбор варианта решения остается за властвующим субъектом. В случаях, когда преследуемые им цели не соответствуют целям, ради которых установлена дискреция, сформулированное правило не отвечает критерию объективно лучшего, усмотрение, по сути, перестает быть правовым средством упорядочения общественных отношений. Оно трансформируется в метаюридическое состояние, которое именуется в юриспруденции правовым произволом.
Внеправовой аспект относительности связывающего воздействия конституционного права на политику проявляется в том, что право никогда не бывает достаточно сильным, чтобы разрешать конфликтные столкновения субъектов властвования. По верному замечанию Георга Еллинека, "только по аналогии, заимствованной из других отделов права и в данном случае совершенно неприложимой, можно конструировать систему публичного права как замкнутое в себе самом целое и в соответствии с этим считать возможным находить в нем решение для каждого отдельного случая" <1>. Объясняет он это тем, что всякое право находит непреодолимый предел в самом факте существования государства. В случаях грубого нарушения государственного порядка сила всегда идет впереди права - она выходит из повиновения праву и способна уничтожить его. Возможность такого рода событий, находящихся совершенно вне области права, никогда не исключается. Это ярко продемонстрировала революционная волна демонстраций и протестов, начавшихся в арабском мире 18 декабря 2010 года, вошедшая в историю под именем "арабской весны". Конечно же, такого рода правовые вакуумы наступают крайне редко, в целом они не задают тренд взаимодействия конституционного права и политики, но сам факт их возможности определяет принципиальные связи рассматриваемых категорий.
--------------------------------
<1> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 353.
Последовательно рассматривая формы властвования по мере нарастания в них начала выхода из повиновения праву, мы логически подошли ко второму виду связи рассматриваемых категорий, который связан с нормативностью фактического властвования.
В праве есть презумпция, что существующий социальный факт является правомерным, пока не будет доказано обратное. Правом защищаются неправомерное владение, фиктивный брак, недействительное завещание, пока не будет вынесено соответствующее судебное решение. То же происходит и в публичном праве: фактическое обладание государственной властью само по себе служит законным основанием для представительства государства в международных отношениях, лишенный власти законный носитель теряет свое право в силу простого факта удаления его от власти. Нормативная сила фактического властвования обусловливает выделение наряду с формальной (писаной) конституцией конституции материальной (фактической). В последней