Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Транзитная виза выдается на срок не более 5-ти дней. Для получения указанной визы необходимо представить личное заявление, к которому должен быть приложен билет для проезда и въездная виза страны назначения, а также заявление на получение визы.

В случае, если заявителю, имеющему действительную визу, отказано во въезде в страну, он (она) должны быть письменно уведомлены об отказе уполномоченным государственным органом, принявшим данное решение. Заявитель имеет право обжаловать данное решение в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. При въезде на территорию Кыргызской Республики иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны пройти иммиграционный контроль. Правительство Кыргызской Республики утверждает Положение об иммиграционном контроле. Процедурные требования в отношении пересечения границы Кыргызской Республики регулируются законом Кыргызской Республики «О государственной границе», а также международными соглашениями, подписанными Кыргызской Республикой.424

Граждане следующих государств, имеющие выданные этими государствами паспорта любой категории при въезде в Кыргызскую Республику освобождаются от визовых обязательств в течение всего срока пребывания в стране: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Босния-Герцеговина, Грузия, Казахстан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Куба, Македония, Малайзия (на срок до одного месяца, прибывающие в служебных целях или в качестве туристов), Молдова, Монголия (на срок до трех месяцев), Польша, Российская Федерация, Румыния, Словакия, Словения, Вьетнам, Таджикистан, Турция (на срок до одного месяца), Украина, Хорватия, Чешская Республика, Сербия и Черногория, а также Япония.

Отмечается, что Кыргызстан рассматривает вопрос о введении визовых обязательств для граждан Польши и Чешской Республики, а также других государств – членов Европейского Союза, поскольку этим странам в свою очередь пришлось изменить собственную визовую политику в отношении стран бывшего Советского Союза перед вступлением в ЕС в 2004 году.425

a. Правовая база

Визовый режим Кыргызской Республики определяется Законом Кыргызской Республики "О внешней миграции", принятым 17 июля 2000 года. В Статье 6 указанного закона содержатся требования, касающиеся разрешения на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызскую Республику, их пребывания в Кыргызской Республике и выезда из Кыргызской Республики.

б. Институциональная база

Заявления на получение визы подаются в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел. На Министерство иностранных дел возложена общая ответственность за выдачу въездных виз в Кыргызскую Республику.

424Закон Кыргызской Республики о внешней миграции

425Экспертная миссия МЦРМП в Кыргызстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 14-

17марта 2005 г.

181

В настоящее время в странах, где нет официальных дипломатических представительств Кыргызской Республики, используются услуги почетных консулов. В настоящее время компетентные органы Кыргызстана ведут переговоры с соответствующими структурами Российской Федерации о возможности выполнения российскими официальными представительствами консульских функций в тех странах, где у Кыргызстана нет своих представительств.

6.2.3. Управление границей

Граница с Китаем (1084 км) является единственной внешней границей Кыргызстана, существовавшей в советский период и после распада Советского Союза. После 1991 года на всем пространстве СНГ идет медленный и сложный процесс демаркации и делимитации старых внутренних административных границ и их преобразования в государственные границы. Для решения указанного вопроса с Таджикистаном было заключено соответствующее соглашение. Что же касается Узбекистана, то переговоры по этому вопросу еще не завершены.

В последние годы проблемы управления границ и пограничного контроля усугубились в связи с угрозой проникновения боевиков из Афганистана, а также в связи с напряженностью на узбекско-кыргызской границе, некоторые участки которой Узбекистан «укрепил» в 1999 году посредством мин.

a. Правовая база

Правовую основу деятельности Пограничной службы Кыргызстана и функционирования системы управления границами в стране составляет целый ряд законодательных и подзаконных актов и положений, начиная с Конституции и Декрета о провозглашении независимости Кыргызской Республики. Основными правовыми актами являются закон «О государственной границе Кыргызской Республики» от 1999 года; закон «Об обороне» от 1994 года; а также закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Кыргызской Республики» от 1994 года.

Согласно Закону «О государственной границе», охрана государственных границ является составной частью обороны границ. Охрана границ представляет собой элемент системы безопасности и предусматривает преодоление возникающих на государственной границе проблем, таких как пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконного перемещения экстремистов, международного терроризма, торговли людьми. Кроме того, охрана границ предусматривает эффективное сотрудничество с таможенными службами.

б. Институциональная база

Пограничная служба Кыргызстана была создана в 2002 году (Указом Президента от 31 августа 2002 г.). Пограничная служба может комплектовать личный состав из числа персонала ряда структур (Министерство внутренних дел, Служба национальной безопасности). До июня 2005 г. она находилась в

182

непосредственном подчинении Правительства Кыргызской Республики и поэтому была независимой от Министерства обороны и Министерства внутренних дел. Указом Президента Кыргызской Республики К. Бакиева Пограничная служба передана в состав Службы национальной безопасности Кыргызской Республики426.

Охрана границ обеспечивается целым рядом компетентных органов, которые имеют соответствующие функции и полномочия в этой области. Помимо Президента (который является главнокомандующим вооруженными силами страны) и Правительства, соответствующие полномочия предоставлены Министерству иностранных дел (МИД), Службе национальной безопасности (СНБ), Министерству обороны, Министерству внутренних дел (МВД), Министерству транспорта и коммуникаций, Министерству сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности, Департаменту таможенной службы и Агентству по борьбе с наркотиками, которые осуществляют контроль на государственной границе.

Задачи и обязанности различных структур, принимающих участие в управлении границами, пока четко не разграничены. Координация деятельности является существенным фактором, помогающим избежать дублирования усилий и параллелизма в обязанностях. Данный подход должен основываться на принципе эффективной реализации мероприятий в существующих правовых рамках. Для адекватного реагирования на вызовы современного преступного мира, целесообразным представляется выработка общей концепции управления границами в Центральной Азии. Данная концепция послужит обеспечению большей степени соответствия деятельности государств Центральной Азии существующим международным стандартам в области безопасности, сотрудничества и расширению взаимодействия для активизации механизмов регионального сотрудничества.

Для обеспечения механизмов эффективного обмена информацией в настоящее время Пограничная служба подключена к Единой межведомственной информационной сети по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике (ЕМИС), также планируется её подключение к базе данных Государственного Агентства информационных ресурсов и технологий.

6.2.4. Нерегулярная миграция

В настоящее время в силу ряда обстоятельств, принято считать, что в международной миграции значительны объемы «незаконной» или «нелегальной» миграции. Достоверные данные о её масштабах отсутствуют, поэтому приводимые в некоторых источниках данные и цифры следует рассматривать лишь как относительные показатели феномена нелегальной миграции. Поскольку нелегальная миграция – явление скрытого характера, это означает, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических учетах.427 Другая проблема относительно численного

426Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

427Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93

183

определения нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой дефиниции нелегальной или нерегулируемой миграции. Термин «нелегальный» по отношению к миграционным движениям используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей, самостийные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной работы, где «нелегальность» проявляется уже после вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как «отсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные»428, что достаточно ограничивает точную оценку численных параметров нелегальной миграции.

В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств – членов Содружества Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции» от 6 марта 1998 года, страны – участницы договорились осуществлять совместные усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих национальных законодательств, более активной подготовки сотрудников, работающих в данной сфере, обмена информацией относительно национальных законодательств, законности и действительности документов, визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное совещание Совместной комиссии, которая будет координировать мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре

2004 года.

Кыргызстан является транзитной страной для нелегальных мигрантов из Афганистана, Индии, Китая, Бангладеш, Пакистана, Шри-Ланки и, в некоторой степени, африканских государств на их пути в Европу.429

Геополитическое местоположение Кыргызстана между Европой и Азией, нестабильность в регионе, вооруженные конфликты, имевшие место в Афганистане и Таджикистане – все это способствовало концентрации нелегальных мигрантов в Кыргызстане. Нелегальные мигранты используют территорию Кыргызстана в качестве транзитного коридора на пути в Россию и далее – в Европу. Либеральная визовая политика, недостаточный контроль над въездом и пребыванием иностранных граждан на территории страны, а также безвизовый режим со странами СНГ являются факторами, стимулирующими нелегальные миграционные потоки через территорию Кыргызской Республики.

На китайском участке государственной границы Кыргызской Республики только в течение первой половины 2003 года границу пересекли приблизительно 200 000 человек. В общей сложности было задержано 48 нарушителей границы. Было выявлено 345 человек, не имевших надлежащим образом оформленных документов. В 2003 году кыргызские пограничники начали

428Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42

(3) 2004 г, ст. 77 - 110

429Ознакомительная миссия МЦРМП , 14-19 августа 2004 года

184

сотрудничать с пограничными службами Синьдзянь-Уйгурской Автономной Области Китая.

Миграционная ситуация на границе с Таджикистаном осложнена наличием двух таджикских анклавов на кыргызской территории. Жители данных районов давно жалуются на неудобства, связанные с необходимостью проходить проверку на многочисленных пограничных контрольно-пропускных пунктах, и стремятся изыскать альтернативные коридоры, которые свяжут их с Таджикистаном.

По данным местных органов власти, ежегодно в южные районы Кыргызстана прибывает от 4 до 5 тысяч нелегальных трудовых мигрантов из Узбекистана, занятых на сезонных работах. 430

За 2004 г. за грубое нарушение паспортно-визового режима и незаконного пребывания на территории республики всего было задержано 249 иностранных граждан. На основании решения судебных органов были депортированы 192 иностранных граждан, по отношению остальных были приняты меры административного характера.

А за 1 квартал 2005 г. всего было задержано 23 иностранных граждан, из них: 3 граждан КНР, 16 – Бангладеш, 1 – Турции, 1 – Иордании и 2 – Республики Узбекистан.

Часть указанных иностранных граждан, на основании решения судебных органов были депортированы за пределы Кыргызской Республики, а именно: 2

– в Республику Узбекистан, 3 – КНР, 10 – Бангладеш , 1 – Иорданию, 1 – Турцию, всего 17 иностранных гражданина. В отношении оставшихся 6 граждан Бангладеш принимаются меры по установлению личности.

В настоящее время совместно с правоохранительными органами Таджикистана и России проводится работа по разоблачению международного канала переправки граждан из стран Юго-Восточной Азии в страны Европы через территорию Таджикистана, Кыргызстана, Казахстана и России.

Решение проблемы «нелегалов» в Кыргызской Республике, которая оказывает заметное влияние на имидж республики (дополнительная нагрузка на социальную инфраструктуру, межэтническая напряженность и т.д.) возможно только в условиях тесной координации и взаимодействия министерств и ведомств, создания законодательной, материальной и технической базы их деятельности.

На сегодняшний день в республике отсутствуют места содержания для нелегальных мигрантов, подлежащих административному выдворению и возникают проблемы их содержания до момента выдворения.

Существует проблема создания сетей контрольно-пропускных пунктов, осуществляющих миграционный контроль при пересечение государственной границы с сопредельными государствами, необходимость улучшения их обеспечения техническими средствами, соответствующего финансового обеспечения для проведения оперативных мероприятий, создания

430 МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

185

оперативной и информационной системы, отсутствия необходимой компьютерной техники (сканер, копировальный аппарат, подключение к сети «Интернет» и т.д.).

Исходя из анализа административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также учитывая ужесточение штрафных санкций в отношении иностранцев государствами СНГ, есть необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс об административной ответственности в части ужесточения штрафных санкций за нарушение законодательства о порядке пребывания на территории республики.431

После изъятия у экстремистов нескольких фальшивых кыргызских паспортов, США ужесточили правила въезда для граждан Кыргызстана. Граждане Кыргызстана, отправляющиеся за границу, должны будут получить новые заграничные паспорта, заявления на получение которых принимаются с начала 2005 года. Часты случаи фальсификации именно кыргызских паспортов образца 1994 года, что свидетельствуют о недостаточной степени их защиты. В связи со сложностями изготовления новых паспортов и обеспечения ими населения срок действия нынешних кыргызских паспортов продлен до 1 июля 2007 года, и их замена на паспорта нового образца будет производиться постепенно. Как указывается в специальном докладе МОМ со ссылкой на кыргызские службы безопасности, фальшивые кыргызские паспорта часто изымаются у уйгурских сепаратистов, боевиков Исламского движения Узбекистана и торговцев наркотиками. «В последнее время страна стала транзитным коридором для преступников из зон вооруженных конфликтов, а также т.н. третьих стран. Представители правоохранительных органов страны ежегодно задерживают десятки граждан Китая, Турции, Афганистана, Пакистана, Ирана, Вьетнама, Нигерии, Северной Кореи, Таджикистана, Узбекистана, Шри-Ланки, и даже африканских государств».432

a. Правовая база

См. раздел «Правовая база» в главе «Регулярная миграция».

б. Институциональная база

Начиная с 2000 года, регулярно проводятся консультативные встречи и рабочие совещания между представителями пограничных служб, консульских учреждений, иммиграционной полиции и миграционных служб Кыргызской Республики, Казахстана и Таджикистана. Итогом трех совещаний, прошедших в 2003 году, стал проект Программы мероприятий по борьбе с нелегальной миграцией и обеспечению прав мигрантов.

Как указывалось выше, данные по нелегальной миграции являются не всегда достоверными. Некоторое представление о масштабах данного явления дает статистика о числе задержаний на границе и внутри страны. Можно, в частности, привести данные, собранные МЦРМП в публикации «Ежегодник по вопросам незаконной миграции, торговли и контрабанды людей в Центральной и Восточной Европе, 2003 г.»

431Управление по связям с общественными формированиями МВД Кыргызской Республики, 14. 6. 2005

432http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=206&history_back=true

186

Таблица.9 Число нарушителей границы по странам происхождения, в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана

Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

Таблица.10 Число задержаний нелегальных мигрантов, в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана, на пограничных пропускных

пунктах

Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

187

Таблица.11 Число связанных с миграцией нарушений границ, в том числе со стороны иностранцев и граждан Кыргызстана, по участкам границы в 2003 году

Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

6.2.5. Убежище

Кыргызстан присоединился к Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 года и прилагаемому к ней Протоколу 1967 года в 1996 году. В целом, Кыргызстан нельзя считать страной назначения мигрантов; страна является транзитной для нелегальных мигрантов, которых привлекает сюда достаточно либеральная визовая политика. Имеющаяся в настоящее время в Кыргызстане система предоставления убежища была создана при активной поддержке и помощи со стороны УВКБ ООН.

Процедуры, связанные с предоставлением убежища, осуществляются Департаментом миграционной службы при Министерстве иностранных дел. Штат сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежища, составляет 6 человек.

В 2001 году в Кыргызстане находилось 9700 беженцев, в числе которых главным образом были этнические кыргызы из Таджикистана (8400 человек) и афганцы (850 человек). К концу года еще 400 ищущих убежища лиц разных

188

национальностей ожидали рассмотрения своих прошений о предоставлении убежища. Этнические кыргызы – беженцы из Таджикистана – составили приблизительно 95% всех беженцев, покинувших страну после начала гражданской войны в 1992 году. По состоянию на 1 апреля 2005 года число беженцев на территории Кыргызской Республики составляет 5542 чел., в том числе, из Республики Таджикистан - 201 чел., Афганистана - 326 чел., Ирака

– 4 чел., Ирана – 5 чел., Сирии – 6 чел.433 Количество беженцев уменьшается вследствие осуществляемого процесса натурализации. 434

После трагических событий 11 сентября 2001 года отношение кыргызов к лицам афганского происхождения, ищущим убежища, изменилось. Сотрудники милиции неоднократно задерживали их, подозревая в причастности к исламским экстремистам, даже несмотря на то, что некоторые из задержанных имели статус беженцев.

Таким образом, в 2002 году ищущие убежища афганцы столкнулись с целым рядом серьезных препятствий к получению политического убежища в Кыргызстане. Согласно данным УВКБ ООН, ищущие убежища афганцы, не имеющие при себе документов, до 2002 года не имели возможности обжаловать решения по поданным ими прошениям о предоставлении убежища, поскольку кыргызские суды не принимали ходатайств об обжаловании от лиц, не имеющих документов. В силу правовой неопределенности своего статуса эти лица оказались в весьма уязвимом положении, испытывая произвол со стороны полицейских. Это связано с тем, что до принятия Закона КР «О беженцах» от 25 марта 2002 г. прием ходатайств о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики со стороны ДМС осуществлялся при наличии документов, удостоверяющих личность, что исключало возможность обжалования в судебных органах решения ДМС по данной категории лиц, поскольку ходатайства лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, ДМС не принимались и, соответственно, какие-либо решения по ним не выносились.

После принятия вышеуказанного Закона ДМС начал принимать ходатайства о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики у лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, что означает выдачу данным лицам соответствующих документов, удостоверяющих личность лица, подавшего ходатайство о признании беженцем. Данные документы, в случае обжалования отрицательного решения ДМС, принимались судебными органами как документы, удостоверяющие личность.

Ситуация изменилась с 2002 года и ходатайствующим, которым ранее было отказано в предоставлении статуса беженцам, была предоставлена возможность обжаловать данные решения в судах различной инстанции, вплоть до Верховного Суда435. Постепенно ситуация так или иначе разрядилась, и в настоящее время УВКБ ООН занимается организаций переселения. В 2004 году УВКБ ООН оказало содействие в переселении 425 афганцев, главным образом в Канаду. По данным УВКБ ООН, к концу 2004

433Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

434В 2004 году 1063 таджикских беженцев получили кыргызское гражданство, УВКБ ООН, годовой отчет по КР за 2004 год

435Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

189

года на территории Кыргызстана находилось лишь 258 афганских граждан, ищущих убежища/беженцев.436 Чеченцы впервые оказались в Кыргызстане в 1940-е годы, когда по приказу

Сталина практически все чеченцы были депортированы в Центральную Азию, главным образом в Казахстан. В 1980-е годы большинство из них вернулись в Чечню, а когда в 1996 году началась война, некоторые из них вернулись в Кыргызстан. То же произошло и в 1999 году. Поскольку вторая кампания не была квалифицирована как ситуация войны и рассматривалась как кампания по борьбе с терроризмом, чеченцы, бежавшие из зоны военных операций, проводимых российскими военными, не были квалифицированы российским правительством как лица, перемещенные внутри государства. Соответственно и правительство Кыргызстана, руководствуясь намерением сохранить хорошие отношения с Россией, не стало рассматривать дела по принципу безопасной третьей страны и предоставлять статус беженцев чеченцам. Правительство имеет негласное соглашение с УВКБ ООН: политическое убежище чеченцам не предоставляется, однако УВКБ ООН разрешено заниматься организацией переселения лиц, которых оно берет под свою защиту.

Хотя прошения о предоставлении убежища в Кыргызстане были поданы небольшим числом этнических уйгуров из Китая, их положение остается для УВКБ ООН предметом озабоченности. Учитывая двусторонние соглашения, заключенные с Китаем, кыргызские власти не предоставляют статуса беженцев уйгурам из Китая. По этой причине, УВКБ ООН рассматривает отдельно заявления о предоставлении убежища, поданные уйгурами, и старается обеспечить переселение за пределы региона для тех из заявителей, которых организация признает беженцами. В 2004 году им зарегистрированы 4 человека как беженцы, а 8 человек - как лица, ищущие убежища. Известны единичные случаи депортации.437

Лица, прошение которых о предоставлении убежища отклоняются, должны быть выдворены, однако правительство не располагает финансовыми средствами для осуществления выдворения. Осуществляются мероприятия по организации добровольного возвращения, которое финансируется со стороны МОМ и/или УВКБ ООН. Перспектива получить денежную компенсацию является фактором, стимулирующим чеченцев добровольно возвращаться в Чечню.

В ночь с 13 по 14 мая текущего года, вследствие происшедших в Андижане (Узбекистан) событий, на участке Тешик - Таш перешли границу Кыргызстана более 500 узбекских граждан. В середине мая 2005 г. численность узбекских беженцев составляло 469 человек и все они были регистрырованны как искатели убежижа.438

a. Правовая база

Закон Кыргызской Республики «О беженцах», принятый 25 марта 2002 года, определяет процедуру подачи прошения о предоставлении убежища, а также права, предоставляемые лицам, получающим статус беженца. Положения

436Годовой отчет УВКБ ООН, 2004 год, Бишкек

437Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

438Там же.

190