Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Кыргызстан стал независимым государством после распада Советского Союза в 1991 году и вступил в ООН405. Кыргызстан расположен в Центральной Азии, к западу от Китая. Общая протяженность границ страны составляет 3878 км. Кыргызстан граничит с Китаем (858 км), Казахстаном (1051 км), Таджикистаном (870 км) и Узбекистаном (1099 км).

Президент избирается народным голосованием на пятилетний срок. Премьерминистр назначается президентом. В феврале-марте 2005 года в результате широкомасштабных демонстраций по всей стране, Президент Аскар Акаев, правивший страной с 1990 года, был смещен со своей должности. Последовавшие в июле 2005 года президентские выборы закончились убедительной победой бывшего премьер-министра Курманбека Бакиева.

В первые годы после обретения страной независимости, Президент Акаев был всецело привержен процессу реформ. Однако, несмотря на поддержку крупных западных доноров, в том числе и Международного Валютного Фонда (МВФ), Кыргызстан с самого начала столкнулся с серьезными экономическими трудностями, которые главным образом связывались с распадом прежних торгово-экономических связей на постсоветском пространстве, что значительно затруднило плавный переход республики к рыночной экономике.

Новая Конституция была принята Парламентом страны в мае 1993 года. Однако в 1994 году Парламенту не удалось обеспечить кворум на своей последней до завершения срока полномочий (февраль 1995 года) плановой сессии. Многие обвинили бывшего президента Акаева в том, что бойкотирование сессии со стороны большинства депутатов было делом его рук. В октябре 1994 года в стране был проведен референдум, в рамках которого было предложено внести две поправки в Конституцию. Первая поправка предусматривала возможность внесения изменений в Конституцию путем референдума, а вторая – создание двухпалатного парламента – Жогорку-Кенеша. Процесс совершенствования Конституции будет продолжен новым руководством республики.

Разрозненная оппозиция, сформировавшаяся в основном на юге страны, выступила с обещаниями создать коалицию и единым фронтом выступить против всех связанных с правительством партий на выборах 2005 года. Таким образом, выборы состоялись в достаточно напряженной обстановке, в особенности, на юге страны. На парламентских выборах 27 февраля 2005 года

и13 марта 2005 года были зафиксированы серьезные нарушения, - хотя и в меньшей степени, чем на выборах 2000 года, что привело к эскалации напряженности на юге Кыргызстана, которая выразилась в недовольстве проводимой А. Акаевым социально-экономической политикой, в результате которой в республики сложился высокий уровень безработицы и бедности, что

иявилось основной причиной народных волнений в марте 2005 года.

Со сменой власти в марте 2005 года цель, выдвинутая оппозицией, была достигнута. Новым Президентом страны является бывший премьер-министр К. Бакиев, который 10 июля 2005 года одержал победу на президентских выборах. Новым министром иностранных дел стала Роза Отунбаева, которая и ранее занимала этот пост407.

405 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

407 Там же.

171

Экономика

Кыргызстан – это горная страна, экономика которой преимущественно основывается на сельскохозяйственном производстве. Основными товарами сельскохозяйственного производства являются хлопок, табак, шерсть и мясо, однако на экспорт из них вывозятся лишь табак и хлопок. Основными экспортными промышленными товарами являются золото, ртуть, уран, природный газ и электроэнергия. Кыргызстан добился заметного прогресса в плане осуществления рыночных реформ - в частности, совершенствования системы регулирования и проведения земельной реформы. Кыргызстан стал первым из государств СНГ, принятым во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Уровень инфляции в стране постепенно снизился до 7% в 2001 году, 2,1% в 2002 году и 4% в 2003 году. Многие из государственных предприятий были приватизированы. После распада Советского Союза в декабре 1991 года

встране наблюдался резкий спад производства, что привело к значительному повышению уровня бедности населения. Среди основных задач, стоявших перед страной, следует отметить: приватизацию государственных предприятий, расширение и укрепление демократии и политических свобод, межэтнические отношения и борьбу с терроризмом. С середины 1995 года начался подъем производства и рост экспорта. Кыргызстан осуществляет относительно либеральную экономическую политику. Спад производства на Кумторском золотодобывающем руднике привел к снижению ВВП на 0,5% в 2002, однако уже в 2003 темпы роста ВВП вновь составили 6%. Правительство последовательно осуществляет меры к эффективному контролю значительного бюджетного дефицита и намеревается снизить дефицит до 4,4% от ВВП в 2004 году. Правительство страны и международные финансовые учреждения осуществляют среднесрочную стратегию снижения уровня бедности и достижения экономического роста. Залогом будущего роста является дальнейшая реструктуризация отечественного производства и успех

впривлечении иностранных инвестиций.408

408 Справочник ЦРУ «Страны мира» - Кыргызстан

- http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kg.html - 2004-06-29

172

6.2. Обзор миграционной системы

6.2.1. Регулярная миграция

Трудовая миграция

Одной из наиболее сложных проблем для Кыргызстана являются стихийные миграционные потоки в Российскую Федерацию, Казахстан, а также в европейские страны. Отсутствие возможности трудоустройства в республике обусловило возросшие масштабы внешней трудовой миграции. Утечка квалифицированных и опытных кадров представляет собой серьезную проблему. Однако подавляющее большинство трудовых мигрантов составляют трудовые мигранты, а также малоквалифицированные рабочие, работающие на стройках и на сборе хлопка и табака. Кыргызстан, имеющий 300 000 трудящихся-мигрантов за пределами страны, желал бы легализовать статус своих нелегальных трудовых мигрантов в России и обеспечить для них социальные права и помощь. Кыргызстан также постепенно становится страной назначения для нелегальных трудящихся-мигрантов из Узбекистана и Таджикистана, поскольку уровень жизни в этих странах значительно ниже, чем в Кыргызстане.410

В 1996 году Кыргызстан и Россия подписали соглашение о деятельности трудящихсямигрантов и их социальной защите. Новый Протокол предусматривает внесение ряда поправок и изменений в действующее соглашение, которые должны облегчить процедуру регистрации трудовых мигрантов и будут способствовать их легализации в стране назначения – России. Указанные поправки к соглашению предусматривают возможность государственной регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, которая будет осуществляться независимо от их срока пребывания на территории принимающего государства, освобождение российских работодателей от уплаты страховых сборов на возвращение кыргызских трудовых мигрантов. Каждый работодатель в России обязан был заплатить за каждого нанятого им на работу трудового мигранта гарантийный сбор в размере стоимости авиабилета в страну происхождения данного мигранта. В настоящее время данный Протокол ратифицирован Кыргызстаном и находится на рассмотрении российской стороны411.

Официальной статистики относительно числа трудящихся-мигрантов из Кыргызстана, работающих за пределами страны, не имеется, однако согласно некоторым оценкам число трудовых мигрантов – кыргызов в России колеблется от 300 000 до 500 000 человек, в зависимости от сезонных факторов, увеличиваясь в сезон строительных работ и уменьшаясь с наступлением зимы. Россия, говоря образно, играет роль своего рода буфера, обеспечивая работой трудовых мигрантов, которые при отсутствии подобной возможности оказались бы без работы. В случае, если бы этим 300 000 человек пришлось бы вернуться в Кыргызстан, это бы серьезно обострило и

410Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года

411Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

173

так напряженную ситуацию на рынке труда на их родине и привело бы к гуманитарному кризису.412

Основной причиной трудовой миграции из Кыргызстана является отсутствие возможностей трудоустройства в стране. По некоторым оценкам, каждый трудовой мигрант, работающий за пределами страны, обеспечивает в среднем 4-5 человек дома - в Кыргызстане.413

Регистрация

Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Кыргызстан на срок более 5-ти дней, в соответствии с Законом «О внешней миграции», обязаны зарегистрироваться в Министерстве иностранных дел и его территориальных подразделениях, Министерстве внутренних дел и его территориальных подразделениях, а также в гостинице. Ниже будут указаны страны, для граждан которых предусмотрена упрощенная процедура, либо частично или полностью безвизовый режим въезда и пребывания в Кыргызстане.

В случае необходимости, Министерство иностранных дел Кыргызской Республики по просьбе дипломатических миссий и консульских представительств, а также иностранных или иных принимающих организаций, производит регистрацию паспортов государственных и общественных деятелей иностранных государств, а также членов их семей, прибывающих в Кыргызскую Республику.415

Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие действительную въездную визу, имеют право въезда в страну, за исключением случаев, предусмотренных в Статье 7, Закона «О внешней миграции», если иное не предусмотрено иностранными договорами Кыргызской Республики.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в Кыргызскую Республику на постоянное или временное жительство, предоставляется право въезда и пребывания в стране на основании визы и временного либо постоянного вида на жительство, выданного в соответствии с установленными процедурами Кыргызской Республики.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Кыргызской Республике, могут обратиться с заявлением о продлении срока действия визы, в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел или в Управление паспортно-визовой работы Министерства внутренних дел. Последнее также предоставляет временные и постоянные виды на жительство. Разрешения на трудоустройство выдает Департамент миграционной службы при МИД Кыргызской Республики416.

Граждане следующих государств, имеющие национальные паспорта, могут на основании личного ходатайства получить визу на въезд в Кыргызстан на срок до одного месяца в зарубежных миссиях или консульских представительствах

412Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

413Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года

415Закон Кыргызской Республики о внешней миграции

416Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005

174

внутри республики и освобождаются от обязанности регистрации в правоохранительных органах страны: Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Израиль, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Кипр, Корейская Республика, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Норвегия, Новая Зеландия, Португалия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция.

a. Правовая база

Согласно Закону «О внешней миграции» (принят 17 июля 2000 года), регулирование внешней миграции в Кыргызстане основывается на следующих принципах:

•Обеспечение гарантируемого Конституцией Кыргызской Республики права свободного выбора места жительства, свободы труда, свободы в выборе профессии и свободы передвижения;

•Недопустимость какой-либо дискриминации и посягательства на права и свободы по причине этнического происхождения, пола, расовой принадлежности, национальности, языка, вероисповедания, политических или религиозных убеждений или иных причин;

•Приведение законодательства Кыргызской Республики в соответствие с международно-правовыми стандартами и международными договорами Кыргызской Республики в области миграции;

•Предотвращение спонтанной и нерегулируемой миграции посредством реализации программ прогнозирования потенциальной миграции и регулирования направления миграционных потоков, связанных с изменениями социально-экономической и социально-политической ситуации;

•Участие соответствующих государственных структур в регулировании миграции;

•Уважение к законодательству Кыргызской Республики и его соблюдение мигрантами.417

Правовая база для регулирования миграции включает также ряд, принятых относительно недавно законодательных актов, в частности:

•Указ Президента Кыргызской Республики от 28 апреля 2000 года «Об утверждении Концепции государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики»;

•Указ Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 года «Об утверждении Концепции государственной миграционной политики Кыргызской Республики»;

•Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции» от 17 июля 2000 года;

417 Закон Кыргызской Республики о внешней миграции

175

•Постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2000 года «Об утверждении государственной политики в области мер, направленных на стабилизацию миграционных процессов в Кыргызской Республике»;

•Постановление Правительства Кыргызской Республики от 12 октября 2001 года «Об утверждении Регламента о порядке осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Кыргызской Республики;

•Регламент о порядке деятельности физических и юридических лиц в Кыргызской Республике, занимающихся трудоустройством граждан Кыргызской Республики за рубежом, и правил об условиях уплаты и размерах гарантийных взносов для возвращения в страны происхождения

иностранных работников и трудовых мигрантов – граждан Кыргызской Республики».418

б. Институциональная база

Государственным органом, ответственным за выработку государственной политики в области миграции, является Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики, который был преобразован по указу Президента Кыргызской Республики 28 декабря 2000 года. В состав Департамента миграционной службы входит четыре отдела: Отдел по делам беженцев, Отдел миграционной политики, Отдел трудовой миграции и Отдел по делам соотечественников и переселенцев, штатной численностью 27 человек, плюс Северное и Южное региональное управление численностью по 10 сотрудников419.

На Департамент возложены следующие основные задачи:

•Координация деятельности органов государственного управления Кыргызской Республики в области миграции населения в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

•Участие в выработке и осуществлении государственной миграционной политики Кыргызской Республики;

•Подготовка предложений по разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции, в том числе предложений по заключению, присоединению, изменению, прекращению и приостановлению международных соглашений в области миграции;

•Защита прав беженцев в соответствии с нормами международного права и законодательством Кыргызской Республики;

418Департамент миграционной службы МИД КР14. 6. 2005

419Там же.

176

•Сотрудничество с международными организациями и другими государствами по вопросам миграции и беженцев.420

Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики421 (Далее – Государственное агентство) было создано Указом Президента Кыргызской Республики «О создании Государственного агентства информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики» от 21 ноября 2003 года № 377. Данным Указом Президента также утверждена концепция «создания и развития базовых автоматизированных государственных информационных ресурсов Кыргызской Республики», которая определила основные стратегические направления, цели и задачи деятельности Государственного агентства. Реализация данной Концепции обеспечит необходимую платформу для перехода Кыргызской Республики к обществу информационного типа и последующей интеграции в мировое сообщество, и позволит создать предпосылки к достижению цели по формированию и обслуживанию единых государственных информационных ресурсов, а также реализации государственной политики по совершенствованию системы оборота документов государственного значения.

Основной целью Государственного агентства является обеспечение формирования и обслуживания единых государственных информационных ресурсов, совершенствование системы оборота документов государственного значения, всесторонняя поддержка строительства национальной информационной инфраструктуры.

Для достижения указанных целей требуется осуществление следующих действий:

•Формирование и ведение ГРН (Государственный регистр населения);

•Формирование и ведение ГРПЕ (Государственный регистр правовых единиц);

•Формирование и ведение ГРТ (Государственный регистр транспорта);

•Изготовление и выдача персонифицированных документов и документов, удостоверяющих личность.

Указанные действия должны осуществляться путем создания автоматизированной системы формирования и ведения государственных регистров, основанной на использовании современных передовых информационных технологий.

Создание указанной системы должно обеспечить автоматизированное ведение всех государственных регистров, являющихся базовыми компонентами Национальной информационной системы Кыргызской Республики, а также автоматизированное управление бизнес-процессами

420Кыргызстан, Департамент миграционной службы

421Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики, 14.06.2005

177

изготовления и выдачи персонифицированных документов на основе Государственных регистров.

Разработка и внедрение информационной системы автоматизации персонифицированных документов (аттестаты о среднем образовании, дипломы, паспорт гражданина Кыргызской Республики и др.), позволит сформировать центральное хранилище данных Государственного регистра населения, которое предоставит доступ министерствам и ведомствам, осуществляющим функции миграционного, пограничного, таможенного контроля, правоохранительным органам и др. к достоверным данным по населению в режиме реального времени.

В настоящее время основное внимание сосредоточено на совершенствовании процесса изготовления и выдачи документов, имеющих государственную важность (документов, удостоверяющих личность; дипломов и свидетельств об окончании учебных заведений; государственных регистрационных сертификатов и т.д.).

Одной из первоочередных задач, поставленных перед Государственным агентством было реформирование паспортной системы Кыргызской Республики и введение паспортов гражданина Кыргызской Республики нового образца.

В рамках проводимой модернизации паспортной системы Кыргызской Республики Государственное агентство заключило Контракт сроком на 5 лет с победителем тендера – молдавским Государственным предприятием «Регистру» на реализацию инвестиционного проекта, по отношению к национальным паспортам, отвечающие мировым стандартам. В перспективе Государственное агентство в ближайшие 5 лет выдаст 2,5 миллионов паспортов граждан Кыргызской Республики (внутренние паспорта), а также 625 000 общегражданских паспортов граждан Кыргызской Республики (заграничные паспорта).

Образцы общегражданского паспорта гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года (заграничный паспорт) через Министерство иностранных дел Кыргызской Республики и его дипломатические представительства были направлены в более чем 160 стран мира для легализации, и с 1 декабря 2004 года признаны в качестве официального документа для въезда. На сегодняшний день, ни одна из стран, получивших образцы общегражданского паспорта Кыргызской Республики, не высказала каких-либо претензий, связанных с качеством паспортов граждан Кыргызской Республики нового образца. Начиная с 1 марта 2005 года, некоторые посольства иностранных государств, аккредитованные в стране, например, Посольство Соединенных Штатов Америки, начало для выдачи виз принимать только новые кыргызские паспорта образца 2004 года, которые считаются наиболее защищенными среди всех паспортов стран СНГ с точки зрения фальсификации.

В целях реализации паспортного проекта с 31 января 2005 года Государственное агентство начало оформление и выдачу общегражданских паспортов гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года. Обмен паспортов не будет носить обязательного характера, и старые паспорта могут быть заменены на новые. Проверка гражданства в настоящее время осуществляется Министерством внутренних дел, на которое традиционно

178

возлагался контроль за деятельностью паспортных подразделений. Часть из функций МВД в ближайшем будущем также предполагается передать Государственному агентству, что в полной мере будет способствовать претворению вышеназванной политики в жизнь и обеспечит наличие в стране централизованного ведомства по регистрации населения страны.

Каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право на получение паспорта, при этом новая система изготовления и выдачи паспорта не допускает незаконного получения паспортов лицами, совершившими какиелибо правонарушения. Заявления граждан на получение паспортов рассматриваются органами внутренних дел и службой национальной безопасности.

Кыргызская Республика является одним из первых среди государств СНГ, осуществляющим шаги по модернизации паспортной системы и создания государственных информационных ресурсов.

6.2.2. Визовая политика

Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

Воктябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение «О

безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ» (Бишкекское соглашение).422 Однако, в июле 1999 года Туркменистан

денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан.423 В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ.

Витоге в настоящее время Бишкекское соглашение распространяется только на граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана.

Начиная с мая 2005 года граждане государств-членов ЕврАзЭС (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) могут передвигаться в пределах этих стран без виз, однако при этом они должны иметь при себе заграничные паспорта.

Кыргызская Республика проводит либеральную визовую политику и стремится открыть свои границы для привлечения инвестиций и развития туризма. В связи с этим в стране действует упрощенная процедура предоставления виз для граждан большинства развитых государств Запада. Так, например, граждане 15-ти «старых» государств-членов Европейского Союза, а также Кореи, Лихтенштейна, Норвегии, Новой Зеландии, Австралии, США и ряда других стран могут получить визу на срок до одного месяца на границе, и при этом они освобождены от обязательства зарегистрироваться по прибытии в страну. Такая практика не имеет аналогов в странах СНГ. В отношении

422Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml

423Там же.

179

представителей дипломатического корпуса большинства из указанных стран действует безвизовый режим.

Виза для въезда в Кыргызстан может быть получена в дипломатических представительствах Кыргызской Республики за рубежом. В случае отсутствия дипломатического представительства Кыргызской Республики в той или иной конкретной стране, виза в Кыргызскую Республику может быть получена через дипломатическое представительство Республики Казахстан на основании соответствующих двусторонних соглашений.

Дипломатическая виза выдается владельцам дипломатических паспортов на основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных государств, международных организаций и иностранных дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы.

Служебная виза выдается владельцам служебных паспортов на основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных государств, международных организаций и иностранных дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы.

Обычная виза выдается лицам, прибывающим в страну в деловых целях на срок до одного года. Указанная виза может быть продлена на срок, не превышающий 5-ти лет, причем продление визы производится ежегодно. Для получения обычной визы необходимо подать соответствующее заявление, к которому должно быть приложено приглашение от принимающей стороны, а также паспорт или иной проездной документ.

Рабочая виза выдается лицам, прибывающим в Кыргызскую Республику на срок до одного года. Для получения указанной визы, необходимо представить письменное приглашение от принимающей стороны, паспорт или иной проездной документ, заявление на получение визы, разрешение от Департамента миграционной службы при Министерстве иностранных дел на осуществление трудовой деятельности на территории Кыргызской Республики.

Инвестиционная виза выдается инвесторам, имеющим намерение осуществлять инвестиционную деятельность на территории Кыргызской Республики. Для получения указанной визы необходимо представить паспорт или иной проездной документ, заявление на получение визы, а также письменное представление от Государственного Комитета Кыргызской Республики по управлению государственной собственностью и привлечению иностранных инвестиций. На первоначальном этапе въезд иностранных инвесторов в Кыргызскую Республику может быть обеспечен на основании обычной визы. Инвестиционная виза выдается на срок от 1-го до 5-ти лет, в зависимости от суммы, инвестированной на момент предоставления визы.

Туристическая виза выдается на срок до одного месяца, с возможностью ее продления на срок до двух месяцев при наличии веских оснований. Для получения туристической визы необходимо представить личное заявление в письменном виде, паспорт или иной проездной документ, а также заявление на получение визы.

180