Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

получении убежища перед казахскими властями. К этим категориям иностранцев относятся главным образом китайские уйгуры и граждане других стран СНГ. Страны СНГ считаются безопасными третьими странами, и поэтому их гражданам в Казахстане не может быть предоставлен статус беженца.364 Беженцы, признанные УВКБ ООН, не получают вида на жительство, но местные власти относятся к ним терпимо. УВКБ ООН пытается

найти долговременные решения проблем этих беженцам путем переселения их в другие страны.365

В конце 2005 года УВКБ ООН начнет осуществление проекта по строительству центра для содержания лиц, ищущих убежища, на средства Европейской Комиссии. Также УВКБ ООН проводит обучение основам законодательства для пограничников, сотрудников миграционной полиции, судей и чиновников Министерства труда и социальной защиты.366

5.2.6. Торговля людьми

Как и везде в данном регионе, в последние годы проблема торговли людьми стала особенно привлекать к себе внимание правительств. В 2003 году Казахстаном были предприняты важные шаги, направленные на создание организационно-кадрового потенциала для борьбы с торговлей людьми и защиты жертв торговли людьми путем принятия новых юридических норм и особых мер против торговли людьми и незаконной миграции.

Казахстан является страной происхождения, транзита и назначения для жертв торговли людьми, как в целях сексуальной эксплуатации, так и для и принудительного труда. Люди вывозились в Объединенные Арабские Эмираты, Саудовскую Аравию, Южную Корею, Турцию, Грецию, Кипр, Чешскую Республику, Румынию, Западную Европу, Израиль, Россию и Сирию. Их странами происхождения являлись Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан.367 Объектами торговцев людьми главным образом были молодые женщины, которые использовались для сексуальной эксплуатации, однако имелись данные и о молодых людях и мужчинах среднего возраста, которые были вывезены из страны как для сексуальной эксплуатации, так и для принудительного труда.368 Существует также и внутренняя торговля людьми из сельской местности в города.

Туристические и брачные агентства, а также агентства по трудоустройству часто находят своих жертв, помещая рекламные объявления, обещающие прибыльную работу за границей,369 используя экономическую безысходность, с которой сталкиваются многие граждане Казахстана, в особенности женщины.

364Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

365УВКБ ООН Алматы. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

366Там же.

367Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 – Казахстан. Подготовлен Управлением по мониторингу и борьбе с торговлей людьми. 14 июня 2004 года

368Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь. 2003. стр. 100-101

369Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека, и труду, 28 февраля, 2005

161

Торговцами людьми для привлечения потенциальных жертв также используются предложения участвовать в международных конкурсах красоты.

Официальных статистических данных о торговле людьми в Казахстане не существует, а в информации, предоставляемой различными неофициальными источниками, имеются значительные расхождения.370 Большинство случаев торговли людьми остаются не выявленными из-за социального неприятия данного явления. По оценке неправительственных организаций, каждый год жертвами торговли людьми становятся несколько тысяч человек, причем, по имеющимся данным, в прошлом году их число возросло.371

а. Правовая база

Международная правовая база

Казахстан присоединился к некоторым из основных международных правовых документов, которые являются правовой основой для выработки всестороннего международного подхода к борьбе против торговли людьми, защите ее жертв и наказанию лиц, вовлеченных в эту преступную деятельность, в частности:372

•Конвенция ООН о правах ребенка, а также Факультативный протокол о продаже детей, детской проституции и детской порнографии;

•Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;

•Конвенция Международной организации труда об отмене принудительного труда.

Важным событиям на мировом уровне стала разработка в 1999-2000 годах протоколов Палермо. Было принято два отдельных протокола к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности: Протокол о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности женщинами и детьми и наказании за нее объявляет торговлю людьми незаконной с точки зрения международного права и обязывает государства, подписавшие его, преследовать торговцев людьми в уголовном порядке, экстрадировать лиц, подозреваемых в торговле людьми, и обмениваться информацией. Существуют также положения, направленные на защиту жертв торговли людьми и ее предотвращение, однако они оставляют государствам широкую свободу усмотрения. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, по воздуху и по воде объявляет уголовным преступлением контрабанду мигрантов, предусматривает принятие особых мер по борьбе с морской контрабандой мигрантов, способствует международному сотрудничеству в данной сфере и предусматривает уголовное преследование преступников. Данная Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола к ней соответственно 25 декабря 2003

370Доклад о странах в сфере прав человека за 2004 год - Казахстан. Опубликован Бюро по демократии, правам человека, и труду, 28 февраля, 2005

371Там же.

372http://www.kazakhembus.com/humantrafficking.html

162

года и 28 января 2004 года. Эти два протокола являются наиболее важными международными договорами, имеющими юридическую силу, в области борьбы с торговлей людьми и контрабандой мигрантов, которые обеспечивают комплексное решение данных проблем. По некоторым данным, Казахстан также планирует подписать Палермские протоколы.

13 сентября 2000 года Казахстан подписал Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, однако она до сих пор не ратифицирована. 17 ноября 2004 года Казахстан присоединился к Конвенции ООН о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами и к заключительному протоколу к Конвенции (25 июля 1951 года).373

Казахстан имеет соглашения с Объединенными Арабскими Эмиратами и Турцией о юридической помощи жертвам торговли людьми, поскольку эти две страны являются основными странами назначения для казахских женщин, вывезенных в целях сексуальной эксплуатации.374

Национальная правовая база

Несмотря на отсутствие каких-либо правовых положений, которые бы конкретно ссылались на торговлю людьми, несколько статей Уголовного кодекса распространяются на некоторые виды торговли людьми. В июле 2003 года Президент Казахстана подписал Закон «О поправках к Уголовному кодексу Республики Казахстан», расширяющий правовую основу борьбы с торговлей людьми.375 Этим же законом был расширен закон, запрещающий вербовку любого человека для сексуальной или любой другой эксплуатации, и теперь данный закон охватывает все формы торговли людьми. Торговля людьми в целях эксплуатации наказывается максимальным тюремным заключением на срок два года; в случае вовлечения в торговлю людьми несовершеннолетнего лица максимальный срок наказания увеличивается до пяти лет лишения свободы, а если жертва эксплуатации вывозится за границу, максимальное наказание увеличивается до восьми лет лишения свободы. Приобретение или продажа несовершеннолетних является преступлением, наказуемым тюремным заключением на срок до десяти лет.376

Многие другие статьи Уголовного кодекса также имеют отношение к данному вопросу; в них объявляется преступлением и определяется наказание за похищение и торговлю несовершеннолетними, содержание публичного дома, сутенерство, сводничество, и принуждение женщин или несовершеннолетних к занятию проституцией.

В Законе о туристической деятельности в Казахстане (2001 год) даны новые квалификационные требования, предъявляемые к деятельности туристических агентств, а также запрещается туристическим агентствам незаконно экспортировать и импортировать рабочую силу.

373http://www.kazakhembus.com/120304.html

374МВД, Департамент по борьбе с организованной преступностью, Отдел по борьбе с экстремизмом, терроризмом и торговле людьми. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.

375http://www.kazakhembus.com/120304.html

376Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан

163

Уголовное преследование: Для обеспечения правовой санкцией нового законодательства против торговли людьми, принятого в середине 2003 года, Координационный совет правоохранительных органов (под руководством Генерального прокурора) в августе 2003 года выпустил подробные инструкции для правоохранительных органов и прокуроров всей страны, где указывается, как расследовать преступления, оговоренные в особых статьях Уголовного кодекса. Тем не менее, несмотря на активизацию следственно-розыскных мероприятий, вынесение обвинительных приговоров по делам, связанным с торговлей людьми, бывает крайне редко из-за пробелов в уголовном законодательстве; для того чтобы доказать виновность лиц в деле о торговле людьми в целях сексуальной эксплуатации, прокурор должен показать, что жертва не осознавала того, что она будет работать проституткой.377 Более того, вынесенные приговоры часто не соответствовали тяжести преступлений. По существу, торговцы людьми могут даже избежать серьезного наказания, отделываясь уплатой штрафа, чем и объясняется отсутствие доверия к системе правосудия у многих жертв торговли людьми.378

Министерство юстиции сообщило, что в 2004 году расследовалось 25 дел по факту торговли людьми. Министерство внутренних дел подтвердило, что правоохранительные органы из этих 25 дел в течении года провели двенадцать расследований на основании Закона о торговле людьми в целях эксплуатации, по сравнению с шестью делами в 2003 году. По итогам года расследование трех дел привело к вынесению обвинительных приговоров, три дела были закрыты или приостановлены, одно дело находилось на этапе судебного разбирательства, а пять расследований еще продолжались. В соответствии со статьей Уголовного кодекса о торговле гражданами других стран СНГ, было начато расследование 13 дел, которые закончились 9 судебными разбирательствами и осуждением 6 торговцев людьми.379

Защита: Согласно данным правительства, на территории Казахстана действуют 32 кризисных центра помощи жертвам торговли людьми, которые предоставляют консультации, юридическую и доврачебную помощь, и даже временное жилье.380 Они находятся в ведении неправительственных и международных организаций, а шесть из них полностью финансируются государством. Несколько других центров помощи жертвам также получают бюджетные средства.381 Кроме этих центров, государство только в очень редких случаях предоставляло материальную помощь и физическую защиту женщинам-жертвам торговли людьми, возвратившимся в страну. С другой стороны, жертвы торговли людьми из других стран часто подвергались штрафам и депортации, если они проникали в страну нелегально. В законодательстве не существует специальных положений, в соответствии с которыми к жертвам торговли людьми следует относиться не как к нелегальным мигрантам.382

377Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 - Казахстан

378Анализ институциональной и правовой базы и Обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, Ноябрь 2003 года. стр.100-101

379Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан

380http://www.kazakhembus.com/120304.html

381Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан

382Там же.

164

В 2003 году Министерство иностранных дел выпустило инструкции для посольств Казахстана за рубежом, в которых предписывалось оказывать помощь жертвам торговли людьми. В течение года, в соответствии с Национальным планом по борьбе с торговлей людьми, консульские работники в посольствах страны за границей получили дальнейшие указания по предоставлению неденежной помощи по репатриации жертв торговли людьми.383 Поскольку торговцы людьми часто обеспечивают женщин из Казахстана поддельными паспортами других стран СНГ, работа консульств и посольств Казахстана, отвечающих за выдачу временных проездных документов, затрудняется тем, что жертвы неспособны доказать свое казахское гражданство384. За первые шесть месяцев этого года посольства страны помогли возвратиться на родину 16 жертвам торговли людьми.

Органы внутренних дел и НПО установили и развивают официальные партнерские отношения в целях помощи жертвам торговли людьми, проведения курсов обучения и расследования дел. Правоохранительные органы участвовали в курсах по повышению осведомленности о торговле людьми, финансируемых НПО, однако государственные служащие часто не проводили различия между нелегальными иммигрантами и иностранными жертвами, которые были незаконно ввезены в страну.385 МОМ совместно с 19 НПО с одной стороны, а также с Министерством юстиции с другой стороны по всей стране организованы специальные горячие линии для жертв торговли людьми.

Предотвращение торговли людьми: Правительство поддерживает усилия международных организаций (хотя редко материальными средствами) по проведению информационных кампаний и подготовке учебных материалов о торговле людьми.

Были организованы учебные курсы по вопросам торговли людьми для сотрудников Министерства внутренних дел при поддержке экспертов Международной организации миграции. Правительство также оказывало поддержку программам обучения судей и прокуроров ведению дел, связанных с торговлей людьми. В эфире, главным образом в государственных СМИ, была проведена трансляция нескольких рекламных роликов социального характера

и других правительственных информационных материалов о торговле людьми. 386

б. Институциональная база

Все действия государства связанные с борьбой с торговлей людьми координирует министр юстиции. В 2004 году Комиссия по борьбе с торговлей людьми, возглавляемая министром, в которую также входят министр внутренних дел, председатель Комитета национальной безопасности, Генеральный прокурор, министр иностранных дел, министр образования, и

383Доклад Государственного Департамента США о торговле людьми за 2004 год - Казахстан

384Анализ институциональной и правовой основы и обзор сотрудничества в области борьбы против торговли людьми в Восточной Европе и Центральной Азии. МОМ, ноябрь 2003 года

385Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан

386Там же.

165

Президентская комиссия по делам женщин и семьи387 разработали всеобъемлющий Национальный план борьбы с торговлей людьми. В феврале 2004 года правительство Казахстана утвердило этот план.

Также в 2004 году рабочая группа разработала при помощи неправительственных и международных организаций ряд поправок к Уголовному и Административному кодексам для того, чтобы устранить пробелы в законодательстве в целях борьбы против торговли людьми. В конце года, исполнительные структуры одобрили данные поправки, голосование по которым было намечено в парламенте в мае 2005 года.388

В2003 году в структуре Министерства внутренних дел был организован отдел

по борьбе с экстремизмом, терроризмом и торговлей людьми, в задачи которого входит также и защита жертв торговли людьми.389

Вдекабре 1998 года Президентом было учреждено еще одно правительственное ведомство - Национальная комиссия по делам женщин и семьи. В ее задачи входит защита прав семьи, женщин и детей, борьба с любыми нарушениями прав женщин, включая торговлю женщинами и детьми. Комиссия взаимодействует с правительственными структурами и

неправительственными организациями, а также с МОМ и осуществляет информационную деятельность.390

На международном уровне правительство Казахстана стремится к сотрудничеству с властями как стран назначения, куда нелегально переправляются граждане Казахстана, так и с властями стран происхождения жертв торговли людьми, прибывающих в Казахстан.391 В прошлом году правительство осуществляло сотрудничество в расследовании дел о торговле людьми с Объединенными Арабскими Эмиратами, Турцией, Узбекистаном и Таджикистаном.392

5.2.7. Возврат

Растущее число нелегальных мигрантов из СНГ и по всей территории данного региона вызывает необходимость создания эффективной и устойчивой системы возвращения иностранных граждан, которые нелегально проникли или пребывают на территории страны, и в то же системы приема собственных граждан, прибывающих из-за рубежа. Правовой базой для эффективного возвращения является наличие соглашений о реадмиссии или других форм сотрудничества на практике. Ключевой предпосылкой для создания эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, лиц, ищущих убежища, которым было

387Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

388Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан

389Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

390http://www.kazakhembus.com/120304.html ; Доклад МОМ, Ноябрь 2003 года, стр. 108

391Доклад Государственного Департамента США о соблюдении прав человека в отдельных странах за 2004 год – Казахстан

392Там же.

166

отказано в убежище, и других лиц, не имеющих законного права оставаться на территории другого государства. Однако устойчивость подобной системы должна обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи лицам, подлежащим возвращению, и, в конечном счете, путем ликвидации первопричин эмиграции.

а. Правовая база

Статья 7 Закона о миграции населения гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства, работающие в Казахстане без соответствующего разрешения, подлежат высылке из Казахстана.

Согласно Статье 28 Указа Президента о правовом статусе иностранных граждан393, иностранцы могут быть высланы из Казахстана по разным причинам, в частности, при нарушении ими законодательства о правовом статусе иностранных граждан в Казахстане, а также законов о таможне, валюте, и других законов Казахстана.

Правила394 въезда и пребывания иностранных граждан, а так же их выезда из Республики Казахстан (2000 год)395 предусматривают, что иностранцы обязаны подчиняться постановлению о депортации (Статья 36), и включают право иностранца на обжалование (Статья 37).

Уголовным кодексом (№ 167 от 16 июля 1997 года) в Статье 330-1 предусматривается, что неисполнение иностранными гражданами и лицами без гражданства решения о выдворении396 «… наказывается штрафом в размере от ста до пятисот ежемесячных базовых величин или в размере заработной платы или другого дохода осужденного лица за период от одного до пяти месяцев, или арестом на срок до шести месяцев, или лишением свободы на срок до одного года».

б. Институциональная база

Главным учреждением, отвечающим за возвращение лиц, является недавно созданный Комитет по миграции (ранее - Управление по миграции и демографии) Министерства труда и социальной защиты. В его обязанности входят вопросы, связанные с оралманами, миграцией рабочей силы и беженцами.397

Выдворение иностранных граждан с территории Казахстана осуществляется миграционной полицией по решению суда. В ожидании решения суда иностранные граждане, не имеющие документов, помещаются в специальные приемники Министерства внутренних дел. Закон запрещает лицу,

393http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/rsd/+swwBmebB269wwwwwwwwwwwwtFqAQwSwAr5BwDcFqo- uPPyER0MFmqDFqhe28iAydFqo2IyP0HEP3zmcwwwwwwwGFqmQEYBFq1NwBodDwcaPnto5cwBodD1zmAwwwwwww/rsddocview.pdf

394Эти правила утверждены постановлением Правительства РК от 28 января 2000 г. № 136 и разработаны в соответствии с Конституцией РК, законом РК "О миграции населения", Указом Президента РК "о правовом статусе иностранных граждан в Республике Казахстан", имеющим силу закона, от 19 июня 1995 г. № 2337.

3951 http://www.legislationline.org/view.php?document=60932&ref=true

396В соответствии с Законом Республики Казахстан от 16 Марта 2001 года

397Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

167

депортированному из Казахстана, вновь въезжать в страну в течении одного года. По данным миграционной полиции, лица, ищущие убежища, которым

было отказано в убежище, обязаны покинуть страну, но депортации не подлежат398.

5.2.8. Реадмиссия

В начале 90-х годов в Европе возникла широкая сеть соглашений о реадмиссии, и, как показывает опыт новых членов Европейского Союза, развитие подобной системы можно считать необходимой составной частью устойчивой политики в области сокращения потока нелегальных мигрантов в страну. Однако страны СНГ не вошли в данную систему, и между ними и другими странами Европы, а также между странами данного региона существует очень мало соглашений о реадмиссии. Как правило, в основе соглашения о реадмиссии лежит договоренность о том, что договаривающиеся стороны обязуются принимать обратно своих граждан, которые нелегально проникли или пребывали на территории другой договаривающейся стороны. Подобное обязательство может также распространяться на лиц без гражданства и граждан третьих стран. Следует учитывать то, что заключение соглашений о реадмиссии дает возможность взаимных уступок, когда соглашения о реадмиссии увязываются с отменой визового режима, что также может быть в интересах стороны, принимающей лиц в порядке реадмиссии.

На заседании Европейского Совета в Тампере подчеркивалось, что сотрудничество со странами происхождения и транзита станет ключевым элементом во внешней политике ЕС в области миграции. На заседании в Севилье в июне 2002 года Европейский Совет призвал к тому, чтобы «в будущем любое сотрудничество, объединение или равное этому соглашение, заключенное Европейским Союзом или Европейским Сообществом с любой страной, включало в себя пункт о совместном управлении потоками миграции и об обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции.»"399

Необходимо также добиваться практического исполнения заключенных соглашений о реадмиссии, например, посредством принятия рабочих процедур и назначения координаторов в национальных государственных органах.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией и государствами-членами ЕС и Казахстаном400, которое вступило в силу 1 июля 1999 года, включает в себя пункт о предотвращении «нелегальной иммиграции и нахождения физических лиц - их граждан на их соответствующих территориях с учетом принципа и практики реадмиссии». Далее соглашением предусматривается, что другие совместные усилия по предотвращению и борьбе с нелегальной миграцией с учетом принципа и практики реадмиссии будут рассматриваться Советом по сотрудничеству.

398 Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.

399Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года

400 http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_kazakhstan.pdf

168

а. Правовая база

С января 2005 года Казахстан участвует в процессе переговоров с Турцией о заключении соглашения о реадмиссии.401 Переговоры о подобном соглашении также велись между Казахстаном и Россией. В настоящее время Казахстан ведет переговоры о заключении соглашения о реадмиссии со Швейцарией, Литвой и другими странами.402 Соглашение о реадмиссии было подписано с Польшей, но еще не ратифицировано.403

б. Институциональная база

По данным Консульского Управления Министерства иностранных дел, в ближайшем будущем за выполнение соглашений о реадмиссии будет нести

ответственность Департамент миграционной полиции Министерства внутренних дел.404

401http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc05/EDOC10445.htm

402Консульское управление МИД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

403Миграционная полиция МВД. Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

404Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года

169

6. КЫРГЫЗСТАН

6.1. Общая информация327

327 Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира» http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kg.html - 2004-06-29

170