Глава 1. Муниципальное управление

1.1 Теоретические аспекты муниципального управления

Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций. В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает. В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер. Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент". Как же соотносятся эти понятия? Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.

Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли. В российской экономике в широком употреблении слово "менеджмент" появилось "в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, еЈ работниками, принято называть менеджментом". Другие ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления. Ряд авторов считают, что менеджмент - это "1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, влияющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управления производством". В Словаре иностранных слов "менеджмент" переводится как управление производством и как совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством с целью повышения эффективности производства и его прибыльности. Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством; руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность.

Управление же - функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного. Управление, на мой взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. Исследователи М.Альберт, М. Мексоп и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления "совет-менеджер", действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров). Термин "менеджмент", по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления) используется термин "public administration" - государственное управление (т.е. применительно к муниципальному управлению по аналогии мы можем сказать - "municipal administration" . В России в данной ситуации тоже применяются термины: "государственное управление", "политическое управление", "местное управление" и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент. Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.

Муниципальное же управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Таким образом, у понятий "муниципальный менеджмент" и "муниципальное управление" различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия "муниципальное управление" и "муниципальный менеджмент" полностью отождествлять нельзя. По мнению автора, понятие "муниципальное управление" более широкое, ёмкое, чем понятие "муниципальный менеджмент". Оно включает в себя не только деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями, маркетинг, стратегическое планирование и другое. Исходя из общественно-политической природы местного самоуправления, и, учитывая, что данный феномен, являясь агентом гражданского общества, вторгается в сферу политического, а также является первичным политическим институтом, управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую). Властный характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействие с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества. Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие). Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления, применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальном управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Поскольку в местном самоуправлении и объектом и субъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, то понятия "муниципальный менеджмент" и "местное самоуправление" тоже различны. В настоящее время преждевременно говорить о сложившемся местном самоуправлении. В каждом конкретном регионе, муниципальном образовании существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами являются: отсутствие единой концепции развития данного явления на федеральном уровне; отсутствие полной нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо её несоответствие нормам федерального законодательства; финансово-экономические; организационные; кадровые; информационно-методические проблемы; а также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает, что такое местное самоуправление; и другие проблемы. А также местное самоуправление пока еще больше востребовано государством для управления своими нижними этажами, а не населением. Поскольку местное самоуправление в своем развитии ещё не достигло того состояния, которое заложено в первой части его определения в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно..", то на современном этапе применительно к уровню муниципальных образований опять же было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении, осуществляемом органами местного самоуправления. Основными целями управления муниципальным образованием, на мой взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного бюджета. В связи с этим основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие. Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность. Муниципальный менеджер - это профессионально подготовленный сотрудник, в чьем ведении находятся вопросы по управлению, знающий все параметры и особенности стратегического развития муниципального образования, способный обеспечить эффективное функционирование, устойчивое развитие муниципального образования в целом, либо какого-то отдельного подразделения, аккумулировать потенциал других людей. Вопрос подготовки кадров в настоящее время находится в стадии становления.