Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

     К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:      

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;*7.1)      

2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ;*7.2)      

3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;*7.3)      

4) осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт дополнен с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ;*7.4)      

5) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации (далее - исторические поселения регионального значения), в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";      (Пункт дополнительно включен с 24 ноября 2012 года Федеральным законом от 12 ноября 2012 года N 179-ФЗ)           

6) осуществление мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов.      (Пункт дополнительно включен с 1 апреля 2013 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ)

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

1. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:      

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;*8.1.1)      

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;*8.1.2)      

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;*8.1.3)      

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;*8.1.4)     

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;*8.1.5)      

6) принятие решений о развитии застроенных территорий (пункт дополнительно включен с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ);*8.1.6)      

7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;      (Пункт дополнительно включен с 1 января 2013 года Федеральным законом от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ)      

8) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений.      (Пункт дополнительно включен с 1 апреля 2013 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ)      

2. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:      

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;      

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов;     (Пункт в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 131-ФЗ.      

3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;      

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;*8.2.4)      

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;*8.2.5)      

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов. *8.2.6)      

3. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:      

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;*8.3.1)      

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;*8.3.2)      

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;*8.3.3)      

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;*8.3.4)      

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;*8.3.5)      

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; *8.3.6)      

7) принятие решений о развитии застроенных территорий (пункт дополнительно включен с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ);*8.3.7)      

8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;      (Пункт дополнительно включен с 1 января 2013 года Федеральным законом от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ)           

9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов.

Градостроительный кодекс РФ — законодательный акт, регулирующий отношения в области градостроительной деятельности. Был принят 22 декабря 2004 года Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года. Градостроительным кодексом Российской Федерации назван Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Это кодифицированный нормативный правовой акт, призванный устанавливать правила в системе градостроения и регулировать отношения, которые связаны с данным понятием. Всего в Градостроительном Кодексе РФ 11 глав, каждая из которых освещает определённый процесс в системе градостроения. В них описываются такие явления как: Главные принципы и положения градостроения (Глава 1); Какими полномочиями обладают органы власти РФ и её субъектов, что могут органы местного самоуправления, как они влияют на градостроительную деятельность (Глава 2); Что такое зонирование, планирование территориальное, планировка территории, как осуществляются данные процессы (Главы 3, 4, 5); Как происходит проектирование, процесс реконструкции объектов и строительства новых, что такое капитальное строительство, как проходит процесс их саморегулирования и последующая эксплуатация (Главы 6, 6.1, 6.2); Как градостроительная деятельность обеспечивается информацией (Глава 7); Нарушение законов кодекса и ответственность за них (Глава 8); Градостроительная деятельность в Москве и Санкт-Петербурге, являющимися городами федерального значения (Глава 9). При создании, реставрации, выделении территории, ремонтных работах и другой деятельности, связанной с застройкой городов, ответственные должны руководствоваться принципами, прописанными в ГрК Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации – включает в себя нормы и правила, регулирующие вопросы градостроительной деятельности, территориального планирования, архитектурно-строительного проектирования, а также капремонта и реконструкции объектов капстроительства. Новый Градостроительный кодекс, принятый взамен устаревшего кодекса 1998 года определяет основные принципы законодательства в области градостроительной деятельности, сохранения объектов культурного наследия и создание благоприятных условий жизни.

Кодексом установлена ответственность за нарушение градостроительного законодательства  и определены его особенности для городов федерального значения: Москва и Санкт-Петербург. Градостроительный кодекс РФ обеспечивает устойчивое развитие территорий посредством территориального планирования с учетом экономических, социальных и экологических факторов. В Градостроительном кодексе представлены условия для соблюдения всех инженерно-технических требований, требований безопасности, требований Гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций технического и природного характера.

Градостроительный кодекс устанавливает правила возмещения вреда, причиненного в результате нарушений законодательства как физическими, так и юридическими лицами. В новый градостроительный кодекс введена статья о саморегулировании инженерных изысканий, строительства, архитектурно-строительного проектирования.

В соответствии с ч. 14 и ч. 14.1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (Федеральный закон 190-ФЗ от 29.12.2004): реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов; реконструкция линейных объектов – изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.   В случае если в ходе проведения кадастровых работ кадастровым инженером установлено, что объект капитального строительства (далее – ОКС) поставлен на государственный кадастровый учет и проводимые кадастровые работы связаны с произошедшими изменениями параметров ОКС, то кадастровый инженер должен определить, подходят ли данные изменения под определение реконструкции.   Если заказчиком проведения кадастровых работ предъявлено разрешение на ввод в эксплуатацию реконструируемого объекта (далее – Разрешение), утвержденное постановлением Правительства РФ от 24.11.2005 № 698, то кадастровым инженером подготавливается технический план для постановки на учет образуемого объекта и вышеуказанное Разрешение включается в состав приложения к техническому плану.   Если заказчиком проведения кадастровых работ предъявлена заполненная собственником декларация на объект недвижимости, утвержденная приказом Минэкономразвития РФ от 13.12.2010 № 628, но при этом произошедшие изменения параметров ОКС подходят под определение реконструкции, то кадастровым инженером делается соответствующее заключение в техническом плане, подготовленном для постановки на учет образуемого объекта. Таким образом, при проведении кадастровых работ в отношении ОКС, уже поставленного на учет, необходимо определить, попадают произведенные с ОКС изменения под определение реконструкции, в случае, если изменения объекта произошли в результате реконструкции, необходимо подготовить технический план для преобразования существующего ОКС и образования нового ОКС.   Особое внимание следует уделить тем объектам, сведения государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН) о которых содержат сведения о ранее присвоенном условном номере. Условный номер присваивается органом, уполномоченным на ведение единого государственного реестра прав (далее – ЕГРП). Если в ГКН в сведениях об объекте содержится информация о таком номере, то это означает, что право на данный ОКС зарегистрировано в границах и с параметрами, отраженными в ГКН. Таким образом, для целей государственной регистрации прав на ОКС в измененных границах, необходимо предоставить в орган, уполномоченный на ведение ЕГРП, кадастровый паспорт с новым кадастровым номером, присвоенным в установленном порядке органом кадастрового учета.   Ранее присвоенный условный номер, внесенный в ГКН, присвоенный органом, уполномоченным на ведение ЕГРП, отражается в строке «Предыдущие кадастровые (условные) номера объекта недвижимого имущества» в кадастровом паспорте ОКС, утвержденном приказом Минэкономразвития РФ от 28.12.2012 № 831. Кроме того, если государственная регистрация прав осуществлялась с внесением в ЕГРП кадастрового номера, а не условного, то в ГКН будет отсутствовать ранее присвоенный условный номер. Однако при наличии у заказчика кадастровых работ свидетельства о государственной регистрации прав с указанием кадастрового номера и наличием изменений параметров ОКС, попадающих под определение реконструкции, кадастровому инженеру необходимо подготовить технический план для постановки на учет образуемого ОКС.   В иных не описанных случаях, если в ходе проведения кадастровых работ кадастровым инженером установлено изменение параметров ОКС, попадающее под определение реконструкции, подготавливается технический план для постановки на учет образуемого ОКС.

В настоящее время на территории Российской Федерации учет всех земельных участков и объектов капитального строительства (ОКС-ов) – зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, помещений (комнат, квартир), осуществляется в Государственном кадастре недвижимости (ГКН).

Государственный кадастр недвижимости - систематизированный свод сведений об учтённом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» сведений.

Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Одна из основных задач ГКН – это систематизация сведений обо всех объектах недвижимости и привязка ОКС-ов к земельным участкам, на которых они возведены. До создания ГКН недвижимость учитывалась следующим образом: земельные участки – в Государственном земельном кадастре, а ОКС-ы – в организациях по технической инвнтаризации (БТИ). Получалось, что учет и накопление данных об ОКС-ах и о земельных участках ведется различными структурами по различной методике, что приводило к противоречивой информации, спорам по величине налогообложения и иным негативным последствиям. Кроме того, не была реализована привязка здания к определенному земельному участку.

На сегодняшний день технический учет различных объектов недвижимости осуществляется аккредитованными государственными и муниципальными предприятиями. В любом отделении нашего предприятия, в том числе и в отделении Москвы, предоставляются комплексные услуги БТИ.

ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» – крупнейшее в нашей стране государственное предприятие, работающее в указанной сфере. Имея 87 филиалов и более чем 1100 отделений во всех субъектах РФ, предприятие проводит учет различных объектов недвижимости, расположенных в разных регионах России.

1. Областное бюро технической инвентаризации создано для организации и руководства учетом основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, а также указанных основных фондов в сельской местности. 2. Областное бюро технической инвентаризации имеет круглую печать и штамп с обозначением своего наименования, расчетный счет в коммерческом банке и юридический адрес. 3. Бюро является юридическим лицом и действует на началах хозяйственного расчета. 4. Бюро технической инвентаризации области самостоятельно распоряжается представленным имуществом и отвечает по своим обязательствам в пределах того имущества, на которое по действующим законам может быть обращено взыскание.

5. Основные задачи областного бюро - обеспечение, координация деятельности городских, районных БТИ и групп технической инвентаризации, входящих в другие ведомственные подразделения, путем создания единого информационно-справочного фонда, осуществление единой стратегии. Цель - квалифицированное оказание услуг населению и государственным предприятиям, содействие деятельности подведомственным БТИ в предпринимательской деятельности. 6. На бюро области возлагается организация, координация и контроль за проведением работ по: а) технической инвентаризации жилых и нежилых строений муниципальной и федеральной собственности, а также жилых домов граждан, принадлежащих им на праве личной собственности; б) технической инвентаризации и переоценке инженерных сооружений и сетей водопровода и канализации, теплофикационных установок, электрических станций и сетей, предприятий городского электротранспорта, гостиниц, бань, прачечных; в) технической инвентаризации сооружений внешнего благоустройства, дорог, тротуаров, мостов и т.д. а также зеленых насаждений; г) регистрации документов на жилые и нежилые строения всех видов собственности; д) техническому учету городских (поселковых) застроенных земель; е) выявлению и учету изменений в составе, состоянии и стоимости основных фондов муниципального хозяйства, земель и в праве собственности на жилые и нежилые строения и пользования земельными участками; ж) хранению, обновлению и исполнению технической и правоустанавливающей документации по всем видам собственности; з) исполнению иных инвентаризационно-технических работ на основании специальных постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и приказов Государственного комитета по вопросам архитектуры и строительства, не предусмотренных в п.5 настоящего Положения.

Получалось, что учет и накопление данных об ОКС-ах и о земельных участках ведется различными структурами по различной методике, что приводило к противоречивой информации, спорам по величине налогообложения и иным негативным последствиям. Кроме того, не была реализована привязка здания к определенному земельному участку.

В настоящее время, для идентификации земельных участков и ОКС-ов, каждому объекту учета присваивается уникальный кадастровый номер, а для определения местоположения земельного участка и здания, сооружения, объекта незавершенного строительства в ГКН вносятся координаты поворотных точек соответствующего объекта недвижимости.

Государственный кадастр недвижимости ведется непрерывно и по единой технологии на всей территории Российской Федерации. Основные функции ведения Государственного кадастра недвижимости осуществляет Государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (Далее – Кадастровая палата). Кадастровая палата – это орган кадастрового учета, который в заявительном порядке производит постановку и снятие с государственного кадастрового учета, определяет кадастровую стоимость,  присваивает кадастровые номера, производит учет изменений объектов недвижимости, выдает сведения государственного кадастра недвижимости, осуществляет ведение кадастровой карты, на которой отображаются границы всех учтенных земельных участков.

Водный кодекс предусматривает, что объектом государственной собственности являются водные объекты в целом, а под водным объектом понимается и его часть. Обособленные же водные объекты (замкнутые водоемы) могут находиться не только в государственной собственности, но и в муниципальной. В качестве объекта права пользования или вещного права (публичного или частного сервитута) также может выступать только часть водного объекта, т.е. участок водной поверхности.  Во-вторых, к недвижимости отнесено все то, что прочно связано с землей, - здания, сооружения, леса, многолетние насаждения и др. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Эти объекты признаются недвижимостью до тех пор, пока они связаны с землей. Будучи отделенными от нее, они становятся движимыми вещами. 

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ ОКС - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (т.е. объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. По своей сути это положение не является определением как таковым в связи с тем, что оно не содержит сущностных характеристик данной категории, а сводится лишь к перечислению объектов, относящихся к ОКС.

Итак, к ОКС относят здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Перечисленные объекты являются ничем иным как разновидностью объектов недвижимости, следовательно, им должны быть присущи и все признаки недвижимости. Часть первая ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относит земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам согласно этой же статьи относятся и подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

Во-первых, из данной нормы можно вывести характерные признаки недвижимого имущества: неразрывная связь с землей, невозможное без несоразмерного ущерба их назначению перемещение, обязательная государственная регистрация. Это те признаки, которые непосредственно прописаны в положении ст. 130 ГК РФ. Но, кроме них можно выделить и иные. В частности, обязательность государственной регистрации объектов недвижимого имущества и отнесение к ним в порядке исключения воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания, космических объектов говорит о степени социальной, экономической и иной значимости недвижимого имущества, его высокой стоимости и особых условиях гражданского оборота. На основании всего вышесказанного можно вывести следующие признаки недвижимого имущества:

неразрывная связь с землей;

невозможность перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению;

обязательная государственная регистрация;

высокая стоимость;

высокая степень социальной, экономической и иной значимости.

Во-вторых, данная норма непосредственно перечисляет те объекты недвижимого имущества (здания, сооружения, объекты незавершенного строительства), которые в соответствии с ГрК РФ являются ничем иным как ОКС. Но для того, чтобы окончательно определить природу ОКС и отнести либо не отнести ОКС к разновидностям объектов недвижимости, необходимо разобраться с таким понятием как «капитальное строительство».

Законодательство РФ не содержит легального определения данной категории. ГрК РФ в ст. 1, посвященной основным используемым в кодексе понятиям, дает трактовку лишь термина «строительство», под которым понимается создание зданий, строений, сооружений. Иначе данное определение можно представить так: строительство- это создание объектов капитального строительства. Не слишком понятно, правда? Категория «капитальное строительство» и вовсе нигде не разъясняется, хотя законодательство, в том числе и ГрК РФ, активно им оперирует. Объясняется это видимо тем, что данный термин имеет экономическую природу и никакого отношения к строительству как к деятельности по возведению объектов изначально не имеет. В соответствии с «Современным экономическим словарем» капитальное строительство — это процесс создания и реконструкции основных средств путем проведения строительных работ; одна из основных форм использования капитальных вложений, инвестиций1. Довольно абстрактное определение, сущностные характеристики из которого вывести сложно. Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова содержит следующее определение категории «капитальный»: основной, коренной, очень важный; капитальное строительство - сооружение новых предприятий, жилых зданий и т.п2. Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что капитальным строительством (в данном контексте) является деятельность по возведению объектов недвижимости. Возникает вопрос: почему мы используем термин «капитальное строительство», а не «строительство» вообще? По моему мнению, это связано с тем, что «строительство» как деятельность распространяется не только на возведение объектов недвижимости, но также и на реконструкцию, ремонт, причем, не обязательно только в отношении недвижимого имущества как такового.

Из всего выше сказанного следует вывод о том, что ОКС являются разновидностями объектов недвижимости, следовательно, им присущи все признаки недвижимого имущества.

В этой связи интересным представляется также вопрос относительно природы различного рода подземных сооружений. Данная тематика довольно актуальна по ряду причин: развитие новых технологий, новаторских архитектурных решений, поиск «инвестиционной почвы», а также довольно актуальная для крупных мегаполисов проблема нехватки территории, свободной от застройки, и в то же время необходимость размещения тех или иных объектов решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим ФЗ (то есть ФЗ № 131-ФЗ) осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Когда речь идет о подземных сооружениях правовое регулирование будет комплексным. Следует рассматривать в совокупности нормы градостроительного, гражданского, земельного законодательства, а также законодательства о недрах, являющимся своеобразной отправной точкой и ориентиром в регулировании данного рода объектов вообще. В связи с особенностью, высокой степени значимости данной сферы уровень ее правового регулирования – федеральный.

Недра – это разновидность недвижимости, что следует в первую очередь из ст. 130 ГК РФ. Ключевой вопрос данной тематики: относятся ли подземные сооружения к объектам капитального строительства?

В самой категории используется термин «сооружения». Сооружение – разновидность ОКС, как уже было выяснено выше. Так может ли сооружение в принципе быть подземным?

Законодательство РФ содержит следующие определения термина «сооружение»:

- к сооружениям относятся инженерно-строительные объекты, предназначенные для создания условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предметов труда, или для осуществления различных непроизводственных функций: транспортные сооружения (автомобильные дороги и железнодорожные пути внутризаводского назначения, эстакады и т.д.), передаточные устройства (линии электропередачи, трубопроводы и другие передаточные устройства, имеющие самостоятельное значение и не являющиеся составной частью здания или сооружения и т.д.), гидротехнические сооружения (плотины, бассейны, градирни и т.д.), хранилища (всевозможные резервуары, баки и т.д.), стволы шахт, нефтяные скважины и т.д. («Положение о порядке экономического стимулирования мобилизационной подготовки экономики», утв. Минэкономразвития РФ № ГГ-181, Минфином РФ № 13-6-5/9564, МНС РФ № БГ-18-01/3 02.12.2002);

- сооружения – инженерно - строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций («Общероссийский классификатор основных фондов» ОК 013-94, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359).

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что под сооружениями принято понимать различного рода объекты, имеющие обеспечительную функцию и являющиеся дополнительными, не имеющими самостоятельного значения при рассмотрении их вне взаимосвязи с объектом основным. Это вполне логично применительно к подземным коммуникациям различного рода, учитывая к тому же тот факт, что линейные объекты также относятся к ОКС. Сооружения также могут быть представлены в виде определенного обособленного пространства, не предназначенного для длительного пребывания в них людей, и имеющего также второстепенную обеспечительную функцию (например, для размещения оборудования).

Только термин «сооружения» законодатель рассматривает в привязке к определению «подземное». Таких категорий как «подземное здание» или «подземное строение» законодательство не содержит.

С одной стороны это вполне логично:

1)      здания представляют собой архитектурно - строительные объекты, назначением которых является создание условий для труда, социально - культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. Здания имеют в качестве основных конструктивных частей стены и крышу («Общероссийский классификатор основных фондов» ОК 013-94, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359);

2)      строение - отдельно построенное здание, дом, состоящее из одной или нескольких частей, как одно целое, а также служебные строения (Приказ Минземстроя РФ от 04.08.1998 № 37 «Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации»).

Подземные объекты не подпадают под указанные категории исходя из их (категорий) видовых характеристик, а также своего рода «физических», «материальных» особенностей. Подземному объекту в силу своей природы не могут быть присущи структурные части здания или сооружения. Что же касается функциональных признаков, то исходя только из этих соображений существование подземных зданий и сооружений, как бы это удивительно не звучало, вполне возможно и существует на практике: метрополитен, подземные автостоянки, практикуемая в крупных мегаполисах практика размещения под землей наряду с обычными пешеходными переходами различного рода объектов общественного питания в виде отдельных кафе и ресторанов, а также объектов розничной торговли в виде отдельных магазинов. В качестве примера можно также привести и объекты военного и режимного значения: бункеры, бомбоубежища и т.д. Не стоит также забывать и о структурных частях здания (к примеру, подвальные помещения), которые не являются ОКС в полном смысле этого слова, так как рассматриваются только в привязке к основному объекту, но, несмотря на это, ему присущи все функции основного объекта, то есть здания. Такого рода помещения нередко используются для размещения спортивных клубов, магазинов, объектов общественного питания и т.д.

Все вышесказанное говорит о существовании в законодательстве РФ пробелов и коллизий в отношении регулирования вопросов, связанных с подземными сооружениями: юридически они не могут выполнять функции, присущие зданиям и строениям, так как не обладают должными признаками, присущими последним, но фактически они их выполняют, хотя в рамках их своеобразного правового статуса (сооружение) это просто невозможно.

Кроме того, подземному сооружению, как и любому объекту материального мира, свойственен износ. Дальнейшая эксплуатация такого рода объектов может привести к реальной угрозе жизни и здоровью человека, а также собственности. Возможно ли применение по отношению к категории «подземные сооружении» термина «ветхость», присущей изначально именно зданиям и сооружениям (ветхое состояние здания - состояние, при котором конструкции здания и здание в целом имеет износ: для каменных домов - свыше 70%, деревянных домов со стенами из местных материалов, а также мансард – свыше 65%, основные несущие конструкции сохраняют прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям («Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда. МДК 2-04.2004»)

Одной из основных проблем законодательного регулирования ОКС является отсутствие должной классификации ОКС на ОКС федерального значения, регионального и местного. В ст. 10,14 и 19, 23 ГрК РФ содержится перечисления ОКС федерального, регионального и местного значения соответственно. Данные положения являются лишь перечислением соответствующих объектов, а это, в свою очередь, нельзя назвать классификацией, так как отсутствует должное основание, по которому она была проведена. Кроме того все эти нормы содержат следующую фразу: «... и иных объектов, размещение которых необходимо, для осуществления полномочий...», то есть перечень является открытым. Думаю, на основании всего вышеизложенного, предложенная законодателем классификация нуждается в доработке, по крайней мере, необходимо обозначить ее основание.

Прежде всего, следует определиться с тем, что же все-таки имеет в виду наш законодатель, говоря об ОКС федерального, регионального или местного значения.

Логически мы можем предположить, что ОКС федерального, регионального или местного значения, так или иначе связаны с решением вопросов федерального, регионального и местного значения соответственно.

Согласно ст. 2 ФЗ от 06. 10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, абстрагироваться от официального толкования категории «вопросы местного значения», данного в законодательстве, и обратиться к толкованию лексическому, то смысл будет следующий: вопросы местного значения - это обстоятельства общественной жизни, имеющие значение для населения муниципального образования, регламентация которых зависит (осуществляется) от органов местного самоуправления. Суть заключается именно в этом.

Определений вопросов федерального и регионального значения законодательство не дает, но их можно вывести по аналогии. Таким образом, под вопросами федерального значения стоит понимать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения РФ, решение которых осуществляется федеральными органами государственной власти. Вопросами регионального значения, соответственно, являются вопросы обеспечения жизнедеятельности населения субъекта РФ, решение которых осуществляется органами государственной власти субъекта.

Исходя из всего вышесказанного можно вывести определения ОКС того или иного значения:

ОКС федерального значения - это здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, предназначенные для выполнения вспомогательной обеспечительной функции в той области общественных отношений, регулирование которой относится к ведению РФ, то есть служащие целям реализации полномочий федеральных органов власти и/или подконтрольные им;

ОКС регионального значения – это здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, предназначенные для выполнения вспомогательной обеспечительной функции в той области общественных отношений, регулирование которой относится к ведению субъектов РФ, то есть служащие целям реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и/или подконтрольные им;

ОКС местного значения – это здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, предназначенные для выполнения вспомогательной обеспечительной функции в той области общественных отношений, регулирование которой относится к ведению органов местного самоуправления РФ, то есть служащие целям реализации полномочий ОМС и/или подконтрольные им.

Как уже говорилось выше, основным вопросом законодательного регулирования ОКС является вопрос относительно основания классификации ОКС на ОКС федерального, регионального и местного значения. По моему мнению, наиболее рациональным решением данного вопроса является использование в качестве основания сфер ведения РФ, субъектов РФ и ОМС соответственно. В принципе, ГрК РФ об этом и говорит, но его положения нуждаются в некоторой доработке.

Cферы ведения РФ обозначены в статье 71 Конституции РФ, ОМС - в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», полномочия органов субъектов РФ можно вывести по остаточному принципу. Кроме того, при определении уровня принадлежности ОКС к ведению того или иного органа необходимо учитывать и территориальный критерий. В частности это относится к лечебно-профилактическим учреждениям, объектам жилищных фондов и т.д.

На основании всего вышеизложенного можно вывести классификацию ОКС соответствующего значения (Приложение).

Интересным и довольно проблемным является также вопрос относительно взаимосвязи и возможной взаимозависимости классификации ОКС по сферам ведения и права собственности тех или иных субъектов на ОКС.

В теории и на практике существует мнение, в соответствии с которым классификация по сферам ведения подразумевает и учет формы собственности на тот или иной ОКС. Кроме того, зачастую классификация по сферам ведения воспринимается именно как классификация по формам собственности, то есть произошло некое смещение понятий.

На мой взгляд, такой подход не совсем верен. Безусловно, форму собственности на ОКС учитывать следует и даже необходимо, ведь, зачастую если ОКС находится в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то и сфера ведения будет соответствующая (к примеру, ОКС жилищных фондов). Однако, это возможный, но совсем не обязательный вариант, поэтому не стоит его абсолютизировать.

Необходимо учитывать то, что помимо государственной и муниципальной собственности у нас существует и такая ее форма как собственность частная, в которую входит имущество физических и юридических лиц. После «глобальной» приватизации государственного имущества во времена «перестройки» именно частная собственность стала главенствующей формой, которой остается и по сегодняшний день. Если при этом мы будем использовать в качестве основания классификации ОКС только форму собственности на них, большая часть ОКС просто из данной классификации «выпадет», не будет ими охвачена. Кроме того, зачастую право собственности и значение ОКС могут быть различными, не совпадать и не зависеть друг от друга.

В статье 14 ГрК РФ сказано, что схемы территориального планирования субъектов могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения ОКС регионального значения. ОКС федерального значения по смыслу статьи обозначать не надо. Схемы территориального планирования муниципального района, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов, согласно ст. 19 и 23 соответственно, включают в себя карты (схемы) планируемого размещения ОКС местного значения. ОКС федерального и регионального значения в документах территориального планирования поселения обозначаться не должны, что следует из положений указанных норм ГрК РФ. На практике же документы территориального планирования субъектов содержат не только карты (схемы) планируемого размещения ОКС регионального значения, но и ОКС федерального значения; документы территориального планирования поселений кроме карт (схем) размещения ОКС местного значения содержат и информацию о размещении ОКС федерального и регионального значения. Логически данное отступление от положений законодательства верно. Документы территориального планирования должны содержать полную и адекватную информацию о планировании развития территории, в том числе о функциональных зонах, о зонах планируемого размещения ОКС, о зонах с особыми условиями использования территорий. Такая информация не может быть полной без соответствующего обозначения в ней данных об ОКС федерального и регионального значения на документах территориального планирования субъектов и муниципальных образований соответственно. К примеру, если на территории городского поселения располагается лечебно-профилактическое учреждение регионального значения, это не значит, что данный ОКС не следует обозначать в генеральном плане поселения, без этой информации генеральный план просто будет неполным. Поэтому в этой части отступления от положений ГрК РФ вполне разумны.

  ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

К объектам капитального строительства федерального значения относят:

         объекты федеральных энергетических систем;

         объекты систем ядерной энергетики;

         объекты федеральной транспортной системы;

         объекты путей сообщения;

         объекты информации и связи;

         объекты обороны и безопасности, оборонного производства;

         объекты производства различных ядовитых, наркотических веществ;

         объекты метеорологической службы;

         объекты федерального транспорта;

         объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

         объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы;

         объекты, обеспечивающие деятельность естественных монополий;

         объекты управления федеральной государственной собственностью (и сама собственность в том числе);

         объекты федерального финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования;

         объекты федеральных специализированных медицинских учреждений;

         и иные объекты, отнесенные в соответствии с законодательном к ведению Российской Федерации.

ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА РЕГИОНАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

К объектам капитального строительства регионального значения относят:

         объекты, обеспечивающие деятельность архивных фондов субъекта Российской Федерации;

         объекты, обеспечивающие деятельность системы предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

         объекты, обеспечивающие дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

         объекты, обеспечивающие организацию транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

         объекты, обеспечивающие содержание, развитие и организацию эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

      объекты, обеспечивающие предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;

      объекты, обеспечивающие предоставление начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

         объекты, обеспечивающие предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

         объекты системы библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации;

         объекты, обеспечивающие функционирование государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

    объекты системы оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

         объекты системы оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

      объекты системы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан;

         объекты специализированного жилищного фонда субъекта РФ;

         объекты, обеспечивающие деятельность государственных нотариальных контор;

         объекты, обеспечивающие организацию тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей)

         объекты, обеспечивающие деятельность мировых судей;

         объекты системы организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации;

         объекты, обеспечивающие организацию проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

         объекты, обеспечивающие организацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

         объекты, обеспечивающие осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

         объекты, обеспечивающие подготовку, переподготовку и повышение квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, а также профессиональную подготовку, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

         объекты, обеспечивающие участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

         иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов. РФ.

ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

К объектам капитального строительства местного значения относят:

      объекты автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами (в отношении районов) / автомобильных дорог общего пользования (в отношении поселений и городских округов), мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района / мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

         объекты, обеспечивающие организацию электро-, тепло-, водо- и газоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом;

         объекты, обеспечивающие организацию транспортного обслуживания населения муниципального образования;

         объекты системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

         объекты системы обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

         объекты, обеспечивающие жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания;

         объекты системы библиотечного обслуживания населения муниципального образования;

         объекты, обеспечивающие население услугами организаций культуры;

         объекты физической культуры и массового спорта, проведения физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий местного значения;

         объекты, обеспечивающие обустройство мест массового отдыха населения;

         объекты, обеспечивающие деятельность архивных фондов местного значения;

         объекты, обеспечивающие сбор и вывоз бытовых отходов и мусора;

         объекты, объекты, обеспечивающие оказание населению ритуальных услуг;

         объекты гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

         объекты, обеспечивающие функционирование аварийно- спасательных служб и (или) аварийно- спасательных формирований;

         объекты обеспечения безопасности населения на водных объектах;

         объекты лечебно- оздоровительных местностей и курортов местного значения;

         объекты, обеспечивающие организацию и осуществление работы с детьми и молодежью на территории муниципального образования;

         объекты, обеспечивающие охрану общественного порядка на территории муниципального образования, обеспечивающие функционирование муниципальной милиции;

         объекты первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно- авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности и родов;         

         объекты, обеспечивающие функционирование системы общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

         иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления

32