Нормативно правовые акты органов местного самоуправления

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

Вследствие этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2).

Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:

• (вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;

• вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

• решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

• реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

• немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

• уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;

• нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;

• нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

• нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

Так, устав муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

• создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;

• действует только на территории соответствующего муниципального образования.

С другой стороны, это:

• документ высшей юридической силы на данной территории;

• все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;

• все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

• отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

• быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;

• в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);

• публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

• приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления*(4).

Нормативные акты как источники земельного права.

Источниками земельного права являются нормативные акты, служащие формой выражения юридических норм, которыми регулируются земельные правоотношения. По юридической силе источники подразделяются на законы и подзаконные акты. По предмету регулирования их можно классифицировать на общие и специальные. По направленности правового регулирования источники подразделяются на материальные и процессуальные. По характеру нормативно- правовых актов источники делятся на кодифицированные и некодифицирован- ные. По степени значимости в регулировании земельных правоотношений подразделяются на основные и вспомогательные. Основными законами в системе земельного законодательства считаются следующие: Земельный кодекс РФ, Федеральный Закон "О государственном земельном кадастре", Федеральный закон РФ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", Федеральный закон РФ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон РФ "О плате за землю", Федеральный закон "О землеустройстве" и др. законы, регулирующие основные земельные правоотношения, в том числе, принятые на уровне субъектов РФ.

Подзаконные нормативные акты в области земельных правоотношений в системе земельного законодательства представлены Постановлениями и Распоряжениями Правительства, Указами Президента Российской Федерации и нормативными актами субъектов РФ, приказами и инструкциями министерств и ведомств, нормативными актами органов местного самоуправления. Система земельного законодательства объединяет нормативные акты, устанавливающие порядок рационального использования и охраны земель. В настоящее время общепризнанна следующая система земельного законодатель-ства: Конституция РФ; Федеральные договоры; Международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права; Земельный кодекс РФ; Законы конституционные и федеральные;

Нормативные указы и распоряжения Президента РФ;  Нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ; Конституционные законы и иные нормативные акты субъектов РФ; Нормативные акты министерств и ведомств; Нормативные акты органов местного самоуправления; Локальные нормативные акты; Судебные решения.

Нормы международного права, нормативные договора

Нормы международного права — это общеобязательные правила деятельности и взаимоотношений государств или иных субъектов. Для норм международного права, так же как и для других правовых норм, характерно то, что это правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение и обеспечиваемые в процессе реализации соответствующими принудительными мерами.

Вместе с тем международно-правовые нормы обладают рядом особенностей, позволяющих выделить их в отдельную правовую систему. Это: 1) предмет регулирования — межгосударственные отношения и связанные с ними отношения других субъектов; 2) порядок создания — согласование позиций государств; 3) форма закрепления (существования) — соответствующая согласительному характеру содержания правил поведения (договор, обычай, акты международных конференций и международных организаций); 4) обеспечение реализации, как правило, самими государствами — создателями норм индивидуально или коллективно, в том числе посредством созданных ими международных организаций и органов, при этом особое значение имеют меры, содействующие добровольной реализации норм.

Виды норм международного права

Международно-правовые нормы неоднородны по содержанию и форме. Их можно классифицировать по различным основаниям.

По форме нормы международного права делятся на два вида: документально закрепленные и существующие без фиксации в каком-либо правовом документе (акте).

Документально закрепленные нормы представляют собой установленные и зафиксированные (словесно оформленные) в определенном акте правила. К ним относятся договорные нормы и нормы, содержащиеся в актах международных конференций и международных организаций. Различие между этими нормами обусловлено различием между правовыми нормативными актами, их фиксирующими.

Договор-акт, исходящий от государств-участников, распространяет свое действие на каждое участвующее в нем государство. Права и обязанности по договору адресуются как бы от одного государства другому.

Акты международной конференции или организации и закрепленные в них права и обязанности исходят от коллективного органа (общего собрания) государств, но распространяют свое действие на каждое государство-участника в отдельности. Воля государств, воплощенная в нормах этих актов, в большей мере, чем в договоре, утрачивает свою персонифицированность. И переговорно-договорная процедура создания норм, и сами правовые акты (документы) наилучшим образом отвечают современному характеру развития международных отношений.

К нормам, документально не закрепленным, относятся обычные международно-правовые нормы. Они формируются и подтверждаются (признаются обязательными) практикой субъектов и существуют в практике. Словесное выражение они обретают в правоприменительных актах — решениях судебных, арбитражных и других правоприменительных органов, в заявлениях и нотах государств, в резолюциях международных организаций.

Они могут стать договорными в результате кодификации. Однако если не все участники обычной нормы присоединились к кодифицирующему договору, то одна и та же норма может быть для одних государств (участников договора) договорной, а для других оставаться обычной (например, положения Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. или Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. для неучаствующих государств сохраняют силу обычных норм).

Возможна и иная ситуация: правило поведения, документально зафиксированное, признается в качестве обязательного не в форме явно выраженного на то согласия, а посредством практических действий, т. е. обычным путем (например, признание положений договора обязательными не участвующими в нем государствами или действие в соответствии с положениями актов международных организаций или конференций, которые принимались как акты-рекомендации).

В зависимости от предмета регулирования различаются:

нормы относительно порядка заключения, реализации и исполнения международных договоров — право международных договоров; нормы, определяющие правовое положение космического пространства, Луны и других небесных тел, — космическое право; нормы, предусматривающие меры по обеспечению международного мира и безопасности, — право международной безопасности и т. д.

По субъектно-территориальной сфере действия нормы международного права можно разделить на универсальные и локальные.

В зависимости от функционального назначения нормы международного права делятся на регулятивные и охранительные (обеспечительные).

Регулятивные нормы устанавливают конкретные права и обязанности субъектов (например, обязательства государств — участников ОБСЕ уведомлять о военных учениях и приглашать на них наблюдателей, право государств обмениваться дипломатическими представительствами). Охранительные (обеспечительные) нормы призваны гарантировать реализацию регулятивных норм (нормы ст. 41 и 42 Устава ООН о принудительных мерах, применяемых по решению Совета Безопасности ООН).

По характеру субъективных прав и обязанностей различаются обязывающие нормы, фиксирующие обязательство совершить указанные действия (например, оповестить о ядерной аварии); запрещающие — предписывающие воздерживаться от признанных противоправными действий (например, не производить бактериологическое оружие),управомочивающие (например, признание права каждого государства на исследование и использование космического пространства).

Как и в общей теории права, принято разграничивать императивные нормы, содержащие категорические предписания (таковы помимо известных норм jus cogens договорные положения о нераспространении ядерного оружия, о сотрудничестве в борьбе с преступлениями международного характера и т. д.), и диапозитивные, представляющие собой правила, применимые при отсутствии иной договоренности (например, положение ст. 15 Конвенции ООН по морскому праву о срединной линии при делимитации территориального моря, если между государствами нет соглашений об ином).

Наконец, применяется деление норм на материальные, устанавливающие права и обязанности участников правоотношений, и процессуальные, регламентирующие организационно процедурные аспекты реализации материальных норм (например, порядок деятельности международных органов, судебных учреждений, согласительных комиссий и т. п.).

Нормативный договор - это соглашение между различными субъектами права, в которых содержатся нормы права. Он является одним из основных источников международного права. В ряде случаев нормативный договор используется во внутригосударственном праве (Федеративный договор о создании Российской Федерации, договоры между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами, коллективные договоры между администрацией предприятия и трудовым коллективом и др.) 

Виды нормативных договоров

Для нормативного договора характерны следующие свойства:

1. добровольность заключения;

2. равенство сторон;

3. согласие с его основными условиями, нормами;

4. целенаправленность на его конечные результаты.

Признаки и особенности нормативного договора

Признаки нормативного договора:

1. Правовая база нормативных договоров находится в действующем законодательстве. Такие договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.

2. В нормативном договоре всегда предполагается участие государственного органа. Чем более высокое место в управленческой иерархии занимает последний, тем выше юридическая сила договора.

3. Нормативные договоры заключаются в публичных интересах, их цель - достижение общего блага, то есть общественные цели здесь преобладают.

4. Нормативные договоры содержат правила, регулирующие поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных участников договора, но и иных субъектов. Поэтому такой договор не замыкается внутри системы договаривающихся сторон, а имеет и внешнее юридическое воздействие.

5. Многочисленность, неопределенность адресатов, то есть тех субъектов, на которых направлено юридическое действие договора.

6. Договорные нормы рассчитаны на длительное действие и многократное применение.

Государственные стандарты, специальные нормы и правила, другие нормативно-технические акты (документы) и их соотношение с источниками земельного права.      

Объективно в процессе общественного развития человек не может не воздействовать на состояние окружающей среды. Так, он не может не извлекать минеральные ресурсы, не может не забирать воду и пока не может по экономическим и техническим соображениям не выбрасывать в природную среду загрязняющие вещества. Проблема заключается в том, чтобы при этом были определены научно обоснованные пределы таких воздействий исходя из долгосрочных общественных интересов в сохранении количественных и качественных свойств характеристик природы. Достижению указанной цели и призваны служить экологическое нормирование и стандартизация.      Под нормированием в области природопользования и охраны земель понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.      Стандартизацию Закон РФ от10 июня 1993г. "О стандартизации" определяет как деятельность по установлению норм, правил и характеристик (требований) в целях обеспечения:

• безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;

• качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники, технологии;

• единства измерений;

• экономии всех видов ресурсов;

• безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций.

Соответственно, стандартизация в земельном праве может быть определена как установление в стандартах требований по рациональному природопользованию и охране земель.      Правовой характер нормативов и стандартов в сфере землепользования и охраны земель проявляется в том, что они должны соблюдаться всеми природопользователями.                  Государственные стандарты должны содержать:

• требования к продукции, работам и услугам по их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, требования пожарной безопасности требования техники безопасности и производственной санитарии;

• требования по технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;

• основные потребительские (эксплуатационные) характеристики продукции, методы их контроля, требования к упаковке, маркировке, транспортированию, хранению, применению и утилизации продукции;

• правила и нормы, обеспечивающие техническое и информационное единство при разработке, производстве, использовании (эксплуатации) продукции, выполнении работ и оказании услуг, в том числе правила оформления технической документации, допуски и посадки, общие правила обеспечения качества продукции, работ и услуг, сохранения и рационального использования всех видов ресурсов, термины и их определения, условные обозначения, метрологические и другие общетехнические и организационно-технические правила и нормы.

Для обеспечения государственной защиты интересов Российской Федерации и конкурентоспособности отечественной продукции (услуг) в государственных стандартах в обоснованных случаях устанавливаются предварительные требования на перспективу, опережающие возможности традиционных технологий.      Содержание требований государственных стандартов, области их распространения, сферы их действия и даты их введения определяются государственными органами управления, которые их принимают. Это означает, что применительно к различным видам деятельности, различным объектам природы, вовлеченным в сферу хозяйственного использования, различным видам продукции и услуг могут вырабатываться и приниматься государственные стандарты различной направленности, но которые в совокупности должны составлять единое целое, исключающие внутрисистемные противоречия.      Требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности.      Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора либо в том случае, если об этом указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг.      Все нормативы (стандарты) качества природной среды (в том числе земель), с точки зрения ее охраны и защиты от различного вида загрязнения принято подразделять на три группы. Первую группу составляют санитарно-гигиенические нормативы. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ - химических, биологических, физических воздействий и др., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия и др. Цель таких нормативов - определить показатели качества природной среды применительно к здоровью человека.       Вторую группу образуют экологические нормативы. Возглавляют эту группу нормативы выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ). Они устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. К экологическим нормативам могут быть отнесены всякие другие требования, предъявляемые к источникам (стационарным, передвижным) с целью охраны окружающей среды и здоровья человека. Поэтому в данную категорию следует отнести технологические, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования охраны окружающей среды.      В третью группу нормативов входят так называемые вспомогательные нормы и правила. Их главная цель состоит в обеспечении единства в употребляемой терминологии, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании природоресурсных отношений.

Виды и формы аренды. Права и обязанности участников сделки

Исходя из диалектического взаимодействия содержания и формы явлений в арендной деятельности как в любом экономическом процессе, следует выделять вид или сущность и конкретные организационные формы ее практического воплощения в различных хозяйственных формированиях. Как известно, нет формы без содержания, которое определяет форму. Последняя, в свою очередь, воздействует на содержание и не существует без него. Аренда является организационной формой производства, выражающей отношения собственности, особую систему хозяйствования. Однако как всякое самостоятельное явление, как рыночная экономическая категория она имеет свое собственное содержание и различные формы проявления, которые можно представить с разной степенью конкретности. Особенности построения арендной системы хозяйствования зависят от многих условия, но наиболее существенным признаком, определяющим вид аренды, выступает степень хозяйственной и экономической самостоятельности предпринимателей в решении всех основных производственных функций – планирования, организации производственных и трудовых процессов, реализации продукции, оплаты труда, управления и т. д. Степень свободы, экономической самостоятельности арендатора во многом определяется объемом арендуемых вещественных элементов производства. В практике существуют с различными модификациями два основных варианта: Вариант А: когда арендуются все элементы производства – земля, основные и оборотные средства, т. е. это полная аренда, которая преобладала на первом этапе ее распространения в России (1987-1991гг. ). Вариант Б: когда по мере формирования рыночных отношений стала возможной частичная аренда, когда предприниматель имеет ту или иную часть средств производства в своей собственности и ему требуется например, дополнительно арендовать только землю для нового строительства и расширения производства или временно нанять недостающую дорогостоящую технику и т. д. Второй этап аренды наступил в России в основном в связи с проведением в 1992г. приватизации государственных и муниципальных предприятий. Виды и форма арендной деятельности во многом определяются также местном объекта и субъекта аренды в системе разделения труда в обществе или в отдельном предприятии. Арендные отношения развиваются в общем на двух уровнях. Во-первых, они формируются на основе разделения труда внутри предприятия, между собственником, администрацией хозяйства и первичными трудовыми коллективами, семьями или отдельными тружениками. Эти внутрипроизводственные отношения можно рассматривать как преимущественно горизонтальные. Они ведут к качественному изменению существующих предприятий, превращают их в ассоциации или объединения арендаторов. Во-вторых, арендные отношения складываются между предприятиями, объединениями, определенными территориями и местными или государственными органами власти по вертикали, что соответствует разделению труда в обществе. Таким образом, в зависимости от степени экономической самостоятельности и особенностей производственных взаимосвязей в арендных отношениях можно выделить два основных вида. Первый вид – это свободная аренда, при которой не делается ограничений в характере использования земли и других объектов недвижимости. Арендатор распоряжается ими исходя из своих целей и задач. Он самостоятельно формирует производственную программу в соответствии с экономической обстановкой и по рыночным ценам реализует получаемую продукцию по своему усмотрению. Все производственные связи, включая использование земли, регулируются только экономическими методами. Второй вид – это целевая аренда, при которой недвижимость используется в заранее определенных собственников целях – для выполнения обязательных поставок продукции в установленном количестве, ассортименте и качестве. И только после выполнения договорных обязательств арендатор может использовать недвижимость по своим планам и реализовать дополнительно полученную продукцию по рыночным ценам в любом месте

Основания возникновения и прекращения сделки, аренды.

Земельные отношения – это отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений являются юридические факты, т. е. обстоятельства, влекущие в соответствии с законом юридические последствия. Так, согласно ст. 8 ГК РФ, которая применима и к земельным отношениям, гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые порождают гражданские права и обязанности.

Гражданские права и обязанности возникают, в частности:

– из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, не противоречащих закону;

– из актов государственных органов и органов местного самоуправления;

– из судебного решения;

– в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом;

– вследствие иных действий граждан и юридических лиц;

– вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

В силу специфики земельных отношений в большинстве случаев основанием их возникновения является не договор, а административный акт.

Права на землю как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации и соответственно возникают с момента регистрации соответствующих прав на земельный участок.

Основания прекращения земельных правоотношений. Основания прекращения права собственности: при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка.

Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения: отказ землепользователя от принадлежащего им права либо в силу принудительного изъятия.

Аренда земельного участка прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Безвозмездное срочное пользование прекращается по решению лица, предоставившего участок, или по соглашению сторон: по истечении срока, на который он был предоставлен; при отказе землепользователя от принадлежащего ему права либо в силу принудительного изъятия.

Частный сервитут прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Публичный сервитут прекращается в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен.

Выделяют также изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, конфискация и реквизиция участка.