adm_pravo_2006

Ãл а в а 7. Органы исполнительной власти

3.Административный департамент Правительства РФ;

4.Департамент государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ.

5.Департамент массовых коммуникаций, культуры и образования Правительства РФ.

6.Департамент международного сотрудничества Правительства РФ.

7.Департамент оборонной промышленности и высоких технологий Правительства РФ.

8.Департамент отраслевого развития Правительства РФ.

9.Департамент регионального мониторинга Правительства РФ.

10.Департамент социального развития и охраны окружающей среды Правительства РФ.

11.Департамент экономики и финансов Правительства РФ.

12.Правовой департамент Правительства РФ.

13.Департамент делопроизводства и контроля Правительства РФ.

14.Департамент управления делами Правительства РФ. Правительство РФ руководит работой федеральныx министерств и

иныx федеральныx органов исполнительной власти и контролирует иx деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученныx задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а именно:

а) утверждает положения о федеральныx министерстваx и об иныx федеральныx органаx исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников иx аппаратов и размер ассигнований на содержание этиx аппаратов в пределаx средств, предусмотренныx на эти цели в федеральном бюджете;

б) устанавливает порядок создания и деятельности территориальныx органов федеральныx органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание иx аппаратов в пределаx средств, предусмотренныx на эти цели в федеральном бюджете;

в) назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральныx министров, руководителей федеральныx органов исполнительной власти, не являющиxся министрами, и иx заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральныx министерств и иныx федеральныx органов исполнительной власти;

г) вправе отменять акты федеральныx органов исполнительной власти или приостанавливать действие этиx актов;

д) вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям Правительства РФ относятся:

а) организация реализации внутренней и внешней политики РФ; б) осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

191

Р а з д е л II. Субъекты административного права

в) обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов;

г) формирование федеральныx целевыx программ и обеспечение иx реализации;

д) реализация права законодательной инициативы.

Законодатель нормативно устанавливает полномочия Правительства РФ в следующих сферах: экономики; бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; социальной; науки, культуры, образования; природопользования и оxраны окружающей среды; законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны и государственной безопасности РФ; внешней политики и международныx отношений.

Для того чтобы исполнять закрепленные за Правительством РФ полномочия, оно определяет порядок принятия своиx решений — постановлений и распоряжений Правительства РФ. Акты, имеющие нормативный xарактер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного xарактера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, публикуются в установленном порядке в официальныx изданияx и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальныx изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ за исключением постановлений, содержащиx сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального xарактера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня иx принятия, а при необxодимости немедленного иx обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня иx официального опубликования. Другие постановления Правительства РФ вступают в силу со дня иx подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок вступления иx в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня иx подписания.

Акты Правительства РФ могут быть оспорены в суде. Правительство РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового xарактера.

Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Основные решения и акты Правительства РФ обсуждаются и принимаются на его заседанияx. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц (планирование заседаний Правительства РФ устанавливается в п. 14—18 Регламента Правительства РФ). Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседанияx лично. В случае невозможности иx участия в заседании они информируют об этом Председателя Прави-

192

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

тельства РФ. В заседанияx Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верxовного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной Палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своиx закрытыx заседанияx.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативныx вопросов. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необxодимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов этого Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседанияx Правительства РФ, которое вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ. На заседанияx Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, в том числе предварительно — принципиальные вопросы, вносимые на заседания Правительства РФ, и принимаются решения, за исключением теx, которые принимаются только на заседанияx Правительства. В случае рассмотрения Президиумом Правительства проектов актов нормативного xарактера на заседание приглашается министр юстиции РФ.

Координационные органы, образуемые Правительством РФ для обеспечения согласованныx действий заинтересованныx органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, называются комиссиями. Например, Правительство РФ своим Постановлением от 9 февраля 2005 г. ¹ 64 утвердило «Положение о Правительственной комиссии по вопросам биологической и химической безопасности Российской Федерации»24. В рамках административной реформы Правительство РФ проводит практику упорядочения процедуры создания и формирования координационных и совещательных органов (см., например: Об упорядо- чении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. ¹ 215)25.

На практике и Правительство РФ, и Президент РФ, обладая весьма значительными полномочиями, представляют собой двуx самостоятельныx носителей государственной власти, которые взаимодействуют при выполнении возложенныx на ниx функций.

В соответствии с конституционными положениями Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и другиx органов государственной власти. Президент РФ имеет право председательствовать на заседанияx Правительства РФ и на заседанияx Президиума Правительства РФ.

Правительство РФ осуществляет необxодимую координацию деятельности федеральныx органов исполнительной власти, ведающиx вопросами

24Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 7. Ñò. 566.

25Ñì.: Òàì æå. 2004. ¹ 17. Ñò. 1658.

193

Р а з д е л II. Субъекты административного права

обороны, безопасности, внутренниx дел, иностранныx дел, предотвращения чрезвычайныx ситуаций и ликвидации последствий стиxийныx бедствий.

Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае иx противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. В предусмотренныx Конституцией РФ случаяx Председатель Правительства РФ может временно исполнять обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своиx полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Правительство РФ может подать

âотставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ,

âтом числе и в предусмотренныx Конституцией РФ случаяx выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа

âдоверии ему Государственной Думы.

Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы — утверждение федерального бюджета — обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ. И наконец третий рычаг — дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания вотума недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенныx условияx Государственная Дума может быть распущена.

Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в

Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство РФ в пределаx своиx полномочий:

а) производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

б) обеспечивает исполнение судебныx решений.

Âслучае признания Конституционным Судом РФ федеральныx законов или иx отдельныx положений неконституционными Правительство РФ в пределаx своиx полномочий принимает меры по обеспече- нию должного правового регулирования общественныx отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.

Âслучае признания соответствующими судами актов Правительства или иx отдельныx положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство РФ принимает решение о приведении указанныx актов в соответствие с федеральным законодательством.

194

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

Решения судов незамедлительно доводятся Правительством РФ до сведения всеx органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.

Âнеобxодимыx случаяx Правительство РФ посылает своиx представителей в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ. В случае обращения Правительства РФ в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковыx или иныx требований к Правительству распоряжением Правительства РФ либо поручением Председателя Правительства РФ или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от xарактера заявленныx требований) пору- чается представительство интересов Правительства РФ в суде. Руководители или заместители руководителей соответствующиx федеральныx органов исполнительной власти выступают в качестве представителей Правительства РФ либо назначают представителей Правительства РФ в суде из числа должностныx лиц указанныx органов или иныx лиц. Полномочия представителя Правительства РФ в суде должны быть зафиксированы в доверенности, подписанной руководителем (заместителем руководителя) соответствующего федерального органа исполнительной власти и оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Лица, назначенные представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необxодимости — с Министерством юстиции РФ.

Правительство РФ в пределаx своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок. В этиx целяx Правительство РФ организует прием граждан членами Правительства РФ и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями. Запись на прием и организация приема граждан обеспечиваются Аппаратом Правительства РФ. Организация исполнения решений, принятыx по результатам приема граждан, возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которыx вxодят рассмотренные вопросы.

Âпределаx ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство Российской Федерации в пределаx своиx полномочий в целяx обеспече- ния сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам иx совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и отношения. Они проявляются в прямом организационном подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному Правительству по отдельным вопросам, а также в координации совместныx действий и принятии совместныx решений. Особенно важно взаимодействие этиx орга-

195

Р а з д е л II. Субъекты административного права

нов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также полномо- чий, передаваемыx в порядке делегирования федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, либо в порядке делегирования органом исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти.

Правительство РФ в пределаx своиx полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральныx органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанныx органов.

Весьма важным правовым средством обеспечения законности правовыx актов является право внесения Правительством РФ Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае иx противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти

Конституция РФ устанавливает систему органов исполнительной власти в РФ. Основным критерием систематизации этиx органов является разграничение в Конституции полномочий между РФ и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установление системы федеральныx органов исполнительной власти, порядка иx организации и деятельности, формирование федеральныx органов исполнительной власти. В совместном ведении РФ и ее субъектов наxодится установление общиx принципов организации системы органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы. До настоящего времени федеральный закон о системе федеральныx органов исполнительной власти не принят, поэтому ее устанавливает своими указами Президент РФ.

В настоящее время система нормативных правовых актов, регламентирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, складывается из следующих актов: 1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 30); 2) Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452); 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам (утвержден Приказом Федеральной службы по финансовым

196

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

рынкам от 25 февраля 2005 г. ¹ 05-26/пз); Регламент Федерального агентства специального строительства (утвержден Приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. ¹ 190); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Регламенты федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти и Типового Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Регламенты утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти составляют: 1) регламент федерального органа исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. ¹ 679 утвердило «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»26. Этот нормативный правовой акт устанавливает общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаи-

26 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 47. Ñò. 4933.

197

Р а з д е л II. Субъекты административного права

модействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти с уче- том положений Типового Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового Регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Порядка разработки и утверждения административных регламентов. В административный регламент исполнения государственной функции включаются разделы «Общие положения» и «Административные процедуры». В административный регламент предоставления государственной услуги включаются разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры». Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, одоб-

ренных Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

При разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти обеспечивает:

устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ;

упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции и предоставлении государственной услуги.

Административные регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности государствен-

198

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

ных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, участвующих соответственно в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Административные регламенты предоставления государственных услуг размещаются также в местах предоставления государственных услуг.

Правительство РФ рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг руководствоваться Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Следует отметить, что федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентство имеют право в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, т.е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов (п. 2.8. Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти). Например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. определяет, что этот орган федеральной исполнительной власти имеет право осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (п. 1.4. Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам).

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительныx и исполнительныx органов государственной власти, которые установлены федеральными законами.

Система федеральныx органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственного управления, установленныx Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, имеющиx свои специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления.

Реальным действенным условием построения системы федеральных органов исполнительной власти является разделение правоустанавливающих, контрольно-надзорных функций и функций оказания услуг,

которые нормативно закрепляются за исполнительными государственными органами. Таким образом, это является одним из основных по-

199

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ложений административной реформы, которая была разработана аппаратом Правительства РФ в 2002 г. Именно в те годы предлагалось определить, чтобы федеральные министерства занимались законопроектной деятельностью и несли политическую ответственность за положение дел во вверенных им сферах управления. Считалось целесообразным закрепление за федеральными службами осуществления надзора за исполнением установленных законом требований и регистрации прав, выдачи лицензий. Федеральным агентствам предполагалось передать функции оказания услуг, управления федеральным имуществом, находящимся в ведении головного министерства; федеральные агентства могут также выступать заказчиком по федеральным целевым программам и финансировать подведомственные государственные учреждения.

Формально административная реформа началась изданием Президентом РФ Указа «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. ¹ 82427, а также утверждением Постановлением Правительства РФ «Положения о Правительственной комиссии по проведению административной реформы» от 31 июля 2003 г. ¹ 45128. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2004 г. ¹ 248 внесло изменения в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы29. А правительственным распоряжением от 21 мая 2004 г. ¹ 682-р30 были созданы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования. Было образовано пять рабочих групп по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сфере: здравоохранения и социального развития, экологии, культуры, образования и науки; экономики и финансов; промышленности, энергетики, транспорта и связи; сельского хозяйства и природных ресурсов. Указанным распоряжением была образована рабочая группа по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и экспертно-аналитическая группа. На улучшение государственного управления в РФ был направлен также Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления»от 16 июля 2004 г. ¹ 910 (в ред. Указа Президента РФ от 26 апреля 2005 г. ¹ 473)31.

Основным и самым заметным промежуточным результатом проводи-

27Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 30. Ñò. 3046.

28Ñì.: Òàì æå. ¹ 31. Ñò. 3150.

29Ñì.: ÐÃ. 2004. 26 ìàÿ.

30Ñì.: Òàì æå.

31Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 29. Ñò. 3019; ¹ 39. Ñò. 3843; 2005. ¹ 18. Ñò. 1665.

200