Часть 1 ст. 4 Федерального закона № 131-фз гласит: «...Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права».

Традиционная структура правовой нормы включает гипо­тезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза указывает, какие предпосылки необходимы для реализации нормы. Без наличия условий, предусмотренных гипотезой, на стороны не могут возлагаться обязанности, предусмотренные диспозицией, а, следовательно, за их не­исполнение не могут налагаться санкции.

Диспозиция, которая содержит непосредственные пра­ва и обязанности субъектов соответствующих правоотноше­ний, является основной составляющей правовой нормы, но имеет смысл постольку, поскольку в наличии условия ее реа­лизации, предусмотренные гипотезой.

Санкция содержит негативные последствия нарушения, предусмотренные диспозицией прав и обязанностей субъек­тов. Последствия нарушения диспозиции всегда негативны для субъекта и связаны с определенными лишениями.

Муниципально-правовые нормы могут состоять из одной диспозиции, или из гипотезы и диспозиции, или из гипотезы, диспозиции и санкции. Далеко не всегда все эти составляющие нормы права группируются в одной статье нормативно-правового акта. Нередко гипотеза содер­жится в общих положениях нормативно-правового акта, а диспозиция — в специальных статьях, посвященных регули­рованию отдельного правового института. Санкция может вообще отсутствовать в части муниципального права, но пре­дусматривается уголовным или административным законода­тельством, в этом смысле муниципальное право во многом лишено деликтной составляющей, что следует признать пра­вильным.

По-разному соотносятся между собой норма муниципаль­ного права и статья нормативно-правового акта. Возможна ситуация, когда норма права и статья совпадают, но в боль­шинстве случаев статья нормативно-правового акта содер­жит несколько норм права либо одна норма права содержит­ся сразу в нескольких статьях.

Большое значение имеет классификация муниципально-правовых норм. В зависимости от срока действия выделяют постоянные и временные нормы. В зави­симости от уровня правового регулирования выделяют кон­ституционные нормы, нормы законодательных актов, подзаконные нормы. В зависимости от характера правово­го регулирования выделяют императивные и диспозитивные правовые нормы. В зависимости от статуса органа, из­давшего соответствующий нормативный акт, закрепляющий норму, выделяют нормы правовых актов РФ, нормы право­вых актов субъектов РФ, нормы муниципальных образований. В зависимости от назначения выделяют процессуаль­ные и материальные нормы.

Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Система муниципального права — одна из ключевых категорий муниципального права как науки. Система права, воплощая внутреннее устройство отрасли пра­ва, имеет большое значение при применении и изучении норм муниципального права.

Нормы муниципального права находятся в определенной иерархической зависимости, между ними существуют многочисленные связи, особенно тесные между нормами одного муниципально-правового института.

Все сходные нормы муниципального права группируют­ся в правовые институты, например институт муниципальных выборов, институт территориального общественного само­управления, но это не означает их изолированности друг от друга.

Правовые институты постоянно развиваются: появляют­ся новые правовые нормы, другие заменяются по мере совершенствования правового регулирования.

Система муниципального права тесно связана с сис­темой муниципального законодательства, но не тож­дественна ей. Первичной является система муници­пального права, представляющая собой структурированное образование, в соответствии с делением которой на инсти­туты осуществляется законодательное закрепление норм муниципального права в нормативно-правовых актах.

Система муниципального права включает следующие со­ставляющие:

• основные принципы муниципального права; 0 вопросы местного значения;

• наделение органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями; 0 формы непосредственного участия населения в осу­ществлении местного самоуправления; 0 органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

• муниципальные правовые акты;

• экономическую основу местного самоуправления;

• межмуниципальное сотрудничество;

• ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью;

• особенности организации местного самоуправления.

Эта система находит свое выражение в законодатель­ных актах, в первую очередь в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), которые также содержат нормы муниципального права в соответствии с определенной системой.

Структурированность муниципального права, т.е. суще­ствование его как системы, облегчает правоприменение и понимание его норм, обеспечивает нормальный законода­тельный и правоприменительный процесс.

В случае если законодатель не может верно определить структуру того или иного правового института, применение данного нормативно-правового акта очень затруднено или вообще невозможно.

Вопрос № 4. Источники муниципального права как отрасли права Российской Федерации.

Источник муниципального права — это внешняя форма выражения муниципальных норм.

Источники муниципального права составляют право­вую основу местного самоуправления, которой посвя­щена ст. 4 Федерального закона № 131 -ФЗ. Согласно этой статье правовую основу местного самоуправления со­ставляют общепризнанные принципы и нормы международ­ного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131 -ФЗ, другие федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и рас­поряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, реше­ния, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Таким образом, источники муниципального права нахо­дятся относительно друг друга в определенной иерархии.

Основным среди источников муниципального права является Федеральный закон № 131-ФЗ. Он весьма значителен по объему и фактически регулирует далеко не только общие принципы организации местного само­управления.

В то же время предусматривается, что изменение общих принципов организации местного самоуправления допуска­ется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ.

Особое место в системе источников муниципального права занимают муниципальные правовые акты. Они принимаются по вопросам местного значения на­селением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами "местного самоуправления.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующи­ми федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты, принятые органами мест­ного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неис­полнение муниципальных правовых актов граждане, руково­дители организаций, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституцион­ным законам, федеральным законам и иным норматив­ным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Если орган местного самоуправления полагает, что фе­деральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления не соответствует Конституции РФ, федераль­ным конституционным законам, федеральным законам, дого­ворам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами го­сударственной власти субъекта РФ, вопрос о его соответ­ствии разрешается соответствующим судом.

Иногда выделяют в качестве особых, вспомогательных или даже самостоятельных источников муниципаль­ного права судебный прецедент, обычай и юридиче­скую доктрину, однако действующим законодательством та­кие источники права не предусмотрены.

Конституция РФ как источник муниципального права

Конституция РФ — Основной Закон государства, об­ладающий высшей юридической силой и верховен­ством на всей территории России, является основным источником муниципального права. На основе ее норм стро­ится вся отрасль муниципального права, принимаются все остальные законодательные акты. Ни внутригосударствен­ные, ни международные нормативные акты РФ не могут про­тиворечить Конституции РФ.

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя. Кроме того, она содержит специальную главу (гл. 8), посвященную мест­ному самоуправлению.

Основные положения о местном самоуправлении, закреп­ленные Конституцией РФ:

• местное самоуправление обеспечивает решение на­селением вопросов местного значения;

• местное самоуправление осуществляется путем ре­ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы мест­ного самоуправления;

• местное самоуправление осуществляется с учетом местных традиций; структура органов местного самоуправления опреде­ляется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий местного самоуправ­ления допускается с учетом мнения населения;

• органы местного самоуправления наделяются отдель­ными государственными полномочиями;

• местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Эти основные нормы Конституции РФ, регулирующие отношения, связанные с местным самоуправлением, являют­ся общими для большинства демократических государств.

Тем не менее в ряде случаев эти нормы являются лишь декларацией, а во многом они сведены к нулю Феде­ральным законом № 131 -ФЗ, столь детально регулиру­ющим (на федеральном уровне) вопросы местного значения.

Действие конституционной нормы о том, что изменение границ территорий местного самоуправления допустимо с учетом мнения населения, парализовано современной прак­тикой. Как правило, референдум или опрос населения про­водится по вопросу изменения границ, но его результаты не являются обязательными. Таким образом, мнение населения учитывается, но не совпадает с мнением властей.

Структура органов местного самоуправления также настолько подробно определена Федеральным законом № 131-ФЗ, что определить ее самостоятельно население не может.

Следует учитывать, что на момент принятия Консти­туции РФ в 1993 г. система местного самоуправления в России только складывалась, поэтому конституци­онные нормы заимствованы из конституций западных стран, а следовательно, воплощают западный образец модели мест­ного самоуправления.

С 1993 г. до настоящего времени произошли значитель­ные изменения в законодательстве России, ее правовой сис­теме, поэтому насколько нормы Конституции РФ соответ­ствуют реальному положению вещей, можно судить лишь с учетом практики их реализации.

Важность Конституции РФ как источника муници­пального права в том, что конституционные нормы предусматривают автономность муниципальной вла­сти от государственной, а это означает, что муниципальная власть не входит в систему разделения властей, свойствен­ную органам государственной власти.

Роль Конституции РФ в регулировании муниципальных отношений должна преобладать, чего в настоящее время не происходит. Нередко федеральное законодательство преду­сматривает нормы, явно противоречащие Конституции РФ. Именно Конституция РФ определяет общие принципы организации местного самоуправления в Российской Феде­рации, в отличие от законов, регулирующих отношения, свя­занные с муниципальной властью. Следует учитывать, что в государстве с чрезмерно большими полномочиями фе­дерального законодателя в области регулирования вопросов местного значения и деятельности и структуры органов мест­ного самоуправления не может существовать местного са­моуправления в том виде, в каком это предусмотрено Кон­ституцией РФ 1993 г.

Вопрос № 5. Наука муниципального права: понятие, источники, основные этапы развития.

Муниципальное право — не только отрасль россий­ского права, но также наука и учебная дисциплина.

Наука муниципального права — это совокупность теоре­тических представлений об общественных отношениях местного самоуправления.

Эта наука в России очень молода, однако, подобно отрасли права, весьма динамично развивается.

Наука не может существовать в отрыве от отрасли права и производна от нее, соответственно место науки муници­пального права в системе юридических наук во многом производно от значимости отрасли муниципального права в сис­теме отраслей российского права. Поэтому не удивительно, что основы науки муниципального права в России заложили ученые - конституционалисты.

За последние 10 лет вышло значительное число учебни­ков, учебных пособий, монографий, научных статей, посвя­щенных муниципальному праву. Во многом степень развития науки определяется и количеством диссертационных ис­следований в данной сфере, число которых постоянно росло в последние несколько лет.

Отличие науки муниципального права от отрасли вы­ражается в том, что правовая отрасль регулирует, а наука изучает соответствующие общественные отно­шения. Муниципальные отношения для отрасли права — предмет регулирования, а для науки — предмет познания.

Поскольку целью науки является познание, специфичны и методы науки, к которым относятся общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, функциональный, системный, метод моделирования и др.) и частные научные (сравнитель­но-правовой, конкретно-исторический и др.).

Не менее важное различие заключено в системе науки. В отличие от системы отрасли система науки муниципального права содержит такие разделы, как теория и история муни­ципального права, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право.

К функциям науки муниципального права относятся прогностическая (наука позволяет прогнозировать с достаточ­но высокой степенью вероятности развитие муниципально-правовых отншений), идеологическая, воспитательная и др.

Источниками науки муниципального права являются научные статьи, монографии и т.п.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль научных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской

хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые

нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право — комплексная публичная от­расль права, что предполагает ее особое место в сис­теме отраслей российского права. Ни одна отрасль права не может существовать полностью автономно от дру­гих правовых отраслей, поскольку так или иначе одни и те же объекты становятся предметом правового регулирования различных отраслей с помощью их собственных методов ре­гулирования.

В наибольшей степени очевидна взаимосвязь между му­ниципальным и конституционным правом. Содержание норм муниципального права предопределяется конституци­онной системой, а местное самоуправление — одна из основных составляющих конституционного строя РФ. Связь между кон­ституционным и муниципальным правом проявляется двояко.

1. Как и другие отрасли права, муниципальное право стро­ится на основе норм конституционного права, развивает его положения в области местного самоуправления. Нормы кон­ституционного права являются для муниципального права исходными. Конституция РФ обладает верховенством и выс­шей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам, в том числе и муниципальным. Таким образом нормы муниципального права производны от норм конституционного права.

2. По предмету правового регулирования муниципальное право очень близко к конституционному, поскольку осуще­ствляет правовое регулирования народовластия. Системы конституционного и муниципального права имеют общее про­исхождение, строение и закономерности развития. Науки конституционного и муниципального права входят в одну научную специальность.

Муниципальное право связано и международным публичным правом: по вопросам местного самоуправ­ления принят целый ряд международных договоров, важнейшим из которых является Европейская Хартия мест­ного самоуправления. Роль этих договоров сводится к уста­новлению наиболее общих принципов, гарантий местного самоуправления. В каждом государстве местное самоуправ­ление имеет традиционные черты, поэтому не может быть абсолютно идентичным во всех странах. Как правило, между­народные договоры в области местного самоуправления при­нимаются в рамках какой-либо международной организации. Нормы международных договоров обладают высшей юри­дической силой по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам, которые должны им соответ­ствовать. В случае если внутригосударственный норматив­но-правовой акт противоречит международному договору, применяются правила международного договора.

Муниципальное и гражданское право РФ взаимодей­ствуют в области правового регулирования муни­ципальной собственности, участия муниципального образования в гражданском обороте, товарообороте, прове­дении конкурсов на размещение муниципального заказа. При взаимодействии муниципального права с гражданским, фи­нансовым, земельным и некоторыми другими отраслями пра­ва нормы этих отраслей приобретают муниципально-правовые черты. При этом удельный вес этих «специальных» норм в муниципальном праве весьма значителен.

В дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства. Среди видных теоретиков можно назвать таких ученых, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

В настоящее время многие из них продолжают свои исследования в данной сфере и являются видными представителями в области муниципального права. В последние годы проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации активно изучают также Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, B.C. Четвериков и др.

Вопрос № 6. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (1864 – 1918 гг.)

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала, в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Вопрос № 7. Организация местной власти в Советский период (1918 – 1990 гг.)

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Вопрос № 8. Муниципальные системы зарубежных стран: виды и особенности.

Английская модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенностями этой модели являются: высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой.

Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

• основная единица местного самоуправления - приход;

• в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Французской (континентальной) модель местного самоуправления. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

• муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;

• готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;

• управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

• представляет интересы коммуны в судебных органах;

• назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

В зарубежных странах встречаются и иные системы, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Вопрос № 9. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправления представляет собой само­стоятельный вид публичной власти. В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 131 -ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ консти­туционного строя России, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспе­чивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных фе­деральными законами, законами субъектов РФ, самосто­ятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного само­управления вопросов местного значения исходя из инте­ресов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Признаками местного самоуправления являются:

• публичность муниципальной власти;

• осуществление деятельности самостоятельно, т.е. не­зависимо от органов государственной власти;

• осуществление деятельности под свою ответствен­ность, т.е. муниципальное образование не отвечает за Российскую Федерацию или субъекты РФ, и наоборот;

• муниципальная власть осуществляется как опосредо­ванно, так и непосредственно;

• целью осуществления местного самоуправления яв­ляется решение вопросов местного значения;

• при регулировании местного самоуправления учиты­ваются исторические и иные местные традиции;

• местное самоуправление осуществляется в интересах населения соответствующего муниципального обра­зования.

Особенностью местного самоуправления является также совпадение субъекта и объекта управления, когда население решает собственные проблемы само­стоятельно.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное са­моуправление посредством участия в местных референду­мах, муниципальных выборах, посредством иных форм пря­мого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоян­но или преимущественно проживающие на территории му­ниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с между­народными договорами РФ и федеральными законами. Граж­дане имеют равные права на осуществление местного само­управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного по­ложения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Таким образом, местное самоуправление может осуще­ствляться жителями:

1. непосредственно (муниципальные выборы, муници­пальный референдум, территориальное обществен­ное самоуправление, опрос жителей и т.п.);

2. опосредовано (через муниципальных служащих, де­путатов муниципального представительного органа).

Существование муниципальных служащих при этом не отменяет и не заменяет прямого волеизъявления населения.

Вопрос № 10. Основные теории о сущности и природе власти местного самоуправления.

В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления:

1. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины. Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в.

2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами. Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

3. Государственная теория самоуправления. Она сменила общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Вопрос № 11. Понятие, виды и содержание принципов местного самоуправления.

Принципы — это основные, исходные начала местного самоуправления.

Принципам местного самоуправления не могут противоречить нормативные акты в области местного самоуправления, а также действия или решения любых органов, будь то органы государственной власти или органы местного самоуправления.

В преамбуле Федерального закона № 131 -ФЗ говорится, что данный закон в соответствии с Конституцией РФ устанав­ливает общие правовые, территориальные, организацион­ные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет госу­дарственные гарантии его осуществления.

В соответствии со ст. 4 изменение общих принципов орга­низации местного самоуправления, установленных Феде­ральным законом № 131 -ФЗ, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него. Из этого следует вывод, что иными федеральными законами общие принципы местного самоуправления изменяться не могут.

Глава 2 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет принципы территориальной организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 10 местное самоуправление осуществляется на всей территории Россий­ской Федерации в городских, сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельско­го поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ. Границы территорий муниципальных образо­ваний устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.

Статья 18 Федерального закона № 131-ФЗ закрепля­ет принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с этой статьей перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополне­ний в данный закон. Финансовые обязательства, возника­ющие в связи с решением вопросов местного значения, испол­няются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из феде­рального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнитель­но финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных Государственных внебюджетных фондов и бюд­жетов субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъек­тов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

В соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131 -ФЗ непосредственное осуществление населе­нием местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности и добровольности.

Первый принцип - законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Второй принцип - добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти и другие формы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Решения принятые путём прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местной жизни «под свою ответственность». Согласно статьи 79 закона РХ «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия со стороны населения соответствующего муниципального образования и реализуется через выражение недоверия, право отзыва депутатов представительного органа и должностных лиц местного самоуправления.

Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основное содержание этого принципа раскрывает статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст.1).

Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия. В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и содействовать в соответствии с законом государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Аналогично строятся взаимоотношения между муниципальными образованиями в границах одной территории. Им должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчинённость одного муниципального образования другому не допускается.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Законодательство предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения: наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей и др.

Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст.8). Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Данный Закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов РФ.

Государственная гарантия местного самоуправления.  Осуществление рассматриваемого принципа означает прежде всего создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Помимо этого, государство в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления взяло на себя создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

Вопрос № 12. Основные функции местного самоуправления: понятие, виды, содержание.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Основные функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6)представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.