Ход реформы на федеральном уровне

А. Правовое поле для реализации реформы местного самоуправления

1 Распоряжением Правительства от 3.03.04 № 307-р утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Нового закона (приложение 1) ¹. Этим же распоряжением рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ утвердить планы своих действий по реализации закона №131.

По состоянию на первую декаду августа Правительству Российской Федерации удалось выполнить два важных пункта утвержденного плана:

1. принят в третьем чтении и одобрен Советом Федерации Государственной Думы РФ проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Внесенные изменения касаются позиций по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления прописанных более чем в 150 законодательных актах Российской Федерации.

2. В целях реализации положений статьи 85 Федерального закона №131 Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р Утвержден перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Данный документ должен активизировать деление субъектов Российской Федерации на муниципальные образования, поскольку этот процесс напрямую зависит от численности и плотности населения территорий, получающих правовой статус муниципальных образований.

3. Согласно следующим четырем пунктам утвержденного плана к июню 2004 года в Правительство Российской Федерации должны были быть представлены:

1. Федеральный закон о государственной регистрации уставов муниципальных образований;

2. Изменения в постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия» (2002-2010)», предусматривающие создание аппаратно-программных комплексов информационных систем в муниципальных образованиях и дистанционного обучения муниципальных служащих;

3. Постановление Правительства РФ о квалификационных требованиях к лицам, назначаемым на должность руководителя финансового органа муниципального образования;

4. Постановление Правительства РФ о порядке предоставления территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам в финансовый орган местной администрации информации о начислении и уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.

Однако в настоящее время информация о работе Правительства Российской Федерации по рассмотрению данных проектов правовых актов отсутствует.

4. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовлен перечень законопроектов, затрагивающих проблемы местного самоуправления, по которым данный Комитет по состоянию на 15.05.2004 является соисполнителем (http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/proekty-soisp/grafik-soispolnitel.rtf).

5. Президентом Российской Федерации подготовлена и внесена небольшая поправка в закон № 131 - проект закона «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/proekty-otvet/50988-4.rtf). Смысл поправки состоит в продлении или сокращении не более чем на один год сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах в разные органы местного самоуправления или органы государственной власти субъекта Российской Федерации. 10 августа 2004г. законопроект был рассмотрен Государственной Думой в третьем чтении.

6. 02.08.2004 Государственной Думой принят во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирований межбюджетных отношений». В третьем чтении данный документ будет рассматриваться в начале сентября 2004г. Обсуждаемый ранее параллельно с ним законопроект "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений отдельных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" ( в части установления видов налогов и сборов в Российской Федерации, закрепления полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов) уже принят в третьем чтении и 29 июля 2004 г. подписан Президентом РФ.

Данные правовые документы очень беспокоят «муниципалов», о чем неоднократно принимались решения на всех заседаниях Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и других муниципальных ассоциациях (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=186). Например, на юбилейной сессии Конгресса в ноябре 2003 года отмечено, что законопроектом по изменению БК РФ не создается условий для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления. Норма этого законопроекта об обязательном кассовом обслуживании местных бюджетов органами федерального казначейства ограничивает конституционное право на самостоятельность местных бюджетов. А законопроект об изменении НК РФ не предполагает значимого увеличения состава местных налогов с целью наполнения бюджетов муниципальных образований. На следующей сессии Конгресса муниципальных образований 5-6 февраля 2004 года было также отмечено, что названные законопроекты не снимают проблемы межбюджетных противоречий, не обеспечивают закрепление необходимых доходов для решения вопросов местного значения и передачи государственных полномочий. Признавая наличие недостатка финансовых ресурсов на всех уровнях власти, Сессия Конгресса считала необходимым создание равных условий по реализации расходных полномочий на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и полномочий по решению вопросов местного значения на муниципальном уровне. Участники февральской сессия Конгресса приняли решение предложить Правительству Российской Федерации, Государственной Думе Российской Федерации, Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления рассмотреть и внести изменения в ряд проектов и уже принятых Федеральных законов (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=183).

7. По заказу Министерства экономического развития и торговли в рамках объявленных конкурсов разработано 5 модельных законов субъектов РФ и 6 модельных нормативно-правовых актов муниципальных образований, которые размещены на сайте Министерства (приложение 2). Муниципальным образованиям обещаны также методические рекомендации (перечень – там же). Но содержание этих рекомендаций пока дорабатывается сотрудниками указанного Министерства.

8. Одной из болевых точек реформы МСУ является появление новой концепции правового института собственности. При этом предпринимаются попытки сформировать этот институт так, чтобы он не был ориентирован на наращивание публичной собственности и эффективное её управление. Более того, проект федерального закона «Об особенностях возникновения, осуществления и прекращения прав государственной и муниципальной собственности», разработанный Минимуществом России, таит опасность для муниципалитетов и субъектов РФ (если не изменится текущая версия проекта, которая сейчас находится на согласовании в Администрации Президента РФ). Опасность заключается в следующем: те объекты бывшего государственного имущества советских времен, на которые не оформлены к моменту вступления в силу указанного закона права собственности субъекта РФ или муниципального образования в силу закона становятся объектами федеральной собственности. Данная проблема усугубляется тем, что до сих пор существует сложная и требующая длительного времени законодательно установленная процедура оформления права публичной собственности.

9. Особенно тяжелая ситуация с оформлением права на землю: на сегодняшний день 92% земельного фонда страны сохраняет неопределенный правовой статус земель, сохранившийся со времени, когда в стране была единственная форма собственности – государственная. На эти земельные участки России не установлен субъект права собственности. Земли лесного и водного фонда, земли запаса до сих пор вовсе не вовлечены в процесс разграничения. При этом начатый только год назад процесс разграничения собственности на землю таит опасность, что возобладает остаточный принцип наделения правом собственности на землю муниципальных образований. Пока можно констатировать, что института муниципальной земли не создано вовсе. Те 8% земель, которые прошли процедуру государственной регистрации – это частные земли. Проекты по упрощению этой процедуры разрабатываются, но существенных изменений в законодательстве пока не произошло.

10. Среди различных сфер начавшегося реформирования (территориальной организации местного самоуправления, структур органов и иных аспектов) больше всего затронет жизнь граждан изменение модели муниципального хозяйства. Для этой модели уже появился новый термин - «концессионная модель муниципального хозяйства». Реализация этой модели требует новой нормативной правовой базы. Сейчас такая база разработана в виде проекта федерального закона «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания». Этот проект входит в пакет из 27 законопроектов, регулирующих вопросы обеспечения доступного рынка жилья. Цель названного проекта - создание условий для реализации инвестиционной деятельности и обеспечения устойчивого развития инженерной инфраструктуры муниципальных образований Российской Федерации посредством привлечения инвестиций в сферу коммунального обслуживания населения и прочих потребителей. Поскольку муниципальное имущество в коммунальном комплексе имеет большое общественное и социально-экономическое значение, то использование механизмов приватизации коммунальных систем, т.е. смена публичного собственника на частного, представляется нецелесообразной. Законопроект «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» позволяет избежать приватизации, но достичь при этом эффективного управления в муниципальном хозяйстве. 10 июля данный законопроект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении.