Глава 1. Теоретические основы муниципального управления в сфере образования

• Муниципальное управление в сфере образования

Под управлением понимается целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие управляемой системы, перевод ее на новый,

качественно более высокий уровень по фактическому достижению целей с помощью необходимых оптимальных педагогических условий, способов,

средств и воздействий³.

В соответствии со ст.37 Закона «Об образовании», в Российской Федерации создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием:

• федеральные (центральные) государственные органы управления образованием;

• федеральные ведомственные органы управления образованием;

• государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ "О системе государственного управления образованием в Российской Федерации"⁴ устанавливает

следующую иерархию в системе органов государственного управления:

3. Министерство образования Российской Федерации;

3. министерства образования республик в составе Российской Федерации;

3. управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований.

1. Регион: Управление образованием по результатам Теория и практика / Под редакцией П.И.Третьякова.-М.:Новая школа. - 2001.

2. Постановление Правительства РФ от 9 января 1992 г. N 21 "О системе государственного управления образованием в Российской Федерации" (с изменениями от 18 мая 1998 г.) //

6

Органы управления образованием районов, городов, районов, округов

(в городе) могут быть созданы по решению органов местного самоуправления.

Все вышеназванные ступени органов управления образованием реализуют единое руководство системой государственных учреждений дошкольного, школьного, профессионально-технического, среднего специального, педагогического и внешкольного образования на федеральном, республиканском, региональном и территориальном уровнях.

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также Уставом (Конституцией) и

иными законами субъекта Российской Федерации.

К вопросам местного значения, связанных с образовательной сферой Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит, в частности:

1. формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4. организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

При этом к вопросам местного значения муниципального района

относятся:

3. формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

7

1. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района⁵;

2. организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации,

предусматривающие наделение органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями, предусматривают:

5. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

5. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

5. объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

5. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

⁵ Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (с последующими изменениями и дополнениями)

8

2. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

2. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

2. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий⁶.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в

действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

• Организация управления и финансирование образовательных

учреждений в муниципальном образовании

Одним из основных законодательным актом, определяющим источники финансирования образовательных учреждений является закон РФ

«Об образовании» от 10.07.1992 г. №3266-1 (в ред. от 10.01.2003 г. №11-ФЗ),

согласно которому финансирование образовательных учреждений

⁶ Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с последующими изменениями и дополнениями)

9

осуществляется на основе государственных	(в том числе	ведомственных)
и местных нормативов финансирования,	определяемых	в расчете на

одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения⁷.

Исключение составляют малокомплектные сельские школы -

норматив их финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от

количества обучающихся.

При реализации образовательными учреждениями образовательных программ применяются различные методики образовательного процесса и образовательных технологий, но финансирование таких образовательных

учреждений не влечет за собой увеличения норматива финансирования.

Современные технологии включают в себя использование компьютерной техники, техническое оборудование кабинетов и т.п., которые требуют дополнительного сверхнормативного финансирования вследствие

высокой стоимости.

Учитывая, что федеральные нормативы финансирования

образовательных учреждений, устанавливаемые федеральным законом,

являются минимально допустимыми, образовательные учреждения,

применяющие современные технологии образовательных программ вынуждены искать дополнительные источники финансирования.

Формирование местных бюджетов в части расходов на образова

ние и соответствующих фондов развития образования,								разработка и
принятие		местных нормативов финансирования системы образования
находится	в	исключительной		компетенции			органов		местного
самоуправления.
Региональные и местные нормативы финансирования должны
учитывать	специфику		образовательного			учреждения		и	быть
достаточными		для покрытия средних			по данной территории текущих
расходов,	связанных с		образовательным		процессом		и	эксплуатацией

⁷ Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. №32-66-1 (в ред. от 10.01.2003 г. №11-ФЗ)

10

зданий,	сооружений				и штатного оборудования			образовательного
учреждения.
	Схема		финансирования государственного и					муниципального
образовательных учреждений определяется							типовыми	положениями			об
образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.
	Государственное			и	муниципальное		образовательные		учреждения
вправе	оказывать			населению,		предприятиям,		учреждениям			и
организациям			платные		дополнительные		образовательные			услуги
(обучение		по	дополнительным			образовательным			программам,

преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство,

занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие

услуги), не предусмотренные соответствующими				образовательными
программами и государственными образовательными стандартами.
Доход	от указанной деятельности		государственного		или
муниципального	образовательного	учреждения		за вычетом	доли

учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату,

по	его усмотрению.	Данная	деятельность	не	относится	к
предпринимательской.
	При оказании платных образовательных услуг следует иметь ввиду,
что они не могут быть оказаны вместо образовательной					деятельности,
финансируемой за счет		средств бюджета. В противном случае средства,
заработанные посредством такой			деятельности, изымаются учредителем
в	его бюджет.
	Согласно закону РФ «Об образовании» от 10			июля 1992 г. № 3266-1 в

редакции от 10 января 2003 г. № 11-ФЗ [4] образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом.

11

К предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся⁸:

8. реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения;

8. торговля покупными товарами, оборудованием;

8. оказание посреднических услуг;

8. долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

8. приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

8. ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их

реализацией.

Таким образом, государство не в полной мере исполняет экономическую функцию в части финансирования образовательных учреждений, что ведет к росту платных услуг в сфере образования. Учитывая низкие доходы населения, особенно в сельской местности, не все родители могут позволить себе оплатить обучение своих детей, отвечающее современным требованиям, а это уже нарушение ст. 43 Конституции РФ,

согласно которой «Каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»⁹.

Некоторую надежду на улучшение финансирования образовательных учреждений дает Указ Президента от 28 декабря 2001 г. №1501 «О

• Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. №32-66-1 (в ред. от 10.01.2003 г. №11-ФЗ).

• Конституция Российской Федерации.

12

неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»¹⁰.

Таким образом, определив финансирование образовательных учреждений за счет местных бюджетов, государство заведомо на законодательном уровне установило дискриминацию в объемах финансирования бюджетных образовательных учреждений.

В соответствии со ст.70 Бюджетного кодекса РФ [2] бюджетные учреждения, к которым относятся бюджетные образовательные учреждения, расходуют бюджетные средства исключительно на:

• оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

• трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и

правовыми актами органов местного самоуправления;

1. командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2. оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

3. оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами

без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями

на иные цели не допускается.

¹⁰ Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. №1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования».

13