4. Нужен ли осложненный вариант изменения Конституции рф?

Создатели действующей Конституции Российской Федерации пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования.

Напомним, что любые, даже мелкие коррективы гл.1 "Основы конституционного строя", 2 "Права и свободы человека и гражданина" и 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" ведут к принятию новой Конституции. Это сопровождается созывом Конституционного Собрания, но еще нет федерального конституционного закона о порядке его созыва и работы.

Не так легко реформировать и гл.3-8 Конституции. Во-первых, Федеральный закон 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" сформулирован так, что каждый блок поправок должен касаться одного и того же предмета. При ближайшем рассмотрении получается, что за один раз внести изменения в несколько глав будет трудно. Во-вторых, многие поправки неизбежно упираются в гл.1 Конституции и требуют ее корреспондирующих корректировок. Например, если сегодня единственная у нас Еврейская автономная область захочет самоликвидироваться либо объединиться с соседними субъектами Российской Федерации, этого нельзя сделать, поскольку в ст.5 Конституции РФ данный вид субъекта Российской Федерации - "автономная область" - поименован в единственном числе. В-третьих, годичный срок, обозначенный для поправок к главам 3-8, да еще при нескольких законах о поправках, способен превратить реформирование Конституции в затяжной процесс, что вряд ли целесообразно.

Итак, все варианты реформирования не очень реальны. И что же происходит на практике? Думается, имеет место так называемое "ползучее" реформирование. Оно идет примерно следующими путями.

Во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд Российской Федерации.

Во-вторых, многое исправляется практикой. Например, Конституция 1993 г. дает Президенту РФ возможность довольно легкого роспуска Государственной Думы, если та дважды выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст.117 Конституции) либо откажет в доверии Правительству (ч.4 ст.117). Первый Президент РФ, имея возможность роспуска Государственной Думы при споре о недоверии-доверии Правительству в 1995 году, не пошел на роспуск Государственной Думы и нашел мирные пути разрешения конфликта.

В-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Например, когда в том же 1995 году Государственная Дума выразила недоверие Правительству, оно тут же обратилось с просьбой решить вопрос о доверии ему. Конфликт был разрешен политическим путем. Но все же Государственная Дума записала позже в своем Регламенте: если она выразила недоверие Правительству, то не будет рассматривать обращение по поводу выражения доверия, пока не истекут три месяца, в течение которых она вправе выразить повторное недоверие (см. ст.152). Конституция не дает такого простора Думе, но и не запрещает его.

При определенных плюсах таких путей корректирования норм Конституции все равно остается проблема их качества и удачности этих вариантов конституционного реформирования. К тому же они вызывают вопросы, на которые все равно надо давать ответы. К примеру, Конституционный Суд справедливо зафиксировал свою позицию по поводу того, что местное самоуправление есть форма публичной власти. Логически следует: если это форма публичной власти - ее решения обязательны и подлежат выполнению в той же мере, как и акты государственной власти. Но тогда возникает вопрос: в чем же отличие государственной власти и власти местного самоуправления как форм публичной власти народа?

Или еще пример: Конституционный Суд допускает, что при отсутствии федерального закона и неотложной необходимости в нормативном регулировании общественных отношений это регулирование вправе осуществить Президент Российской Федерации. Однако в самой Конституции ничего об этом не сказано, и ясно, что надо либо ее дополнить, либо считать позицию Конституционного Суда находящейся на уровне нормы Конституции РФ. Последнее нравится многим судьям Конституционного Суда, но прямо не вытекает из Конституции.

Все подобные варианты опосредованного реформирования по нраву апологетам действующей Конституции, для их оправдания в научный лексикон даже вводится понятие "преобразование" Конституции. Однако совершенно очевидно, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то и другое в равной мере нежелательно.

Итак, в целом мы сталкиваемся с проблемой реализации Конституции РФ в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством, а также, что весьма важно в федеративном государстве, - с законодательством субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации сказано, что она имеет прямое действие (ст.15). Но зачастую его надо понимать как действие не самой нормы, а идеи, заложенной в этой норме. Само по себе это было бы неплохо, если только связывать прямое действие с непосредственным применением норм, а не с их интерпретацией. Между тем последнее происходит нередко.

На память приходит прежде всего норма ст.10 о разделении властей. Можно смело говорить о том, что никто не представляет, в чем состоит ее прямое действие, и по большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда.

То же самое происходит с нормами, касающимися статуса Президента Российской Федерации, - их прямое применение дало тезис о президентской власти как отдельной разновидности государственной власти.

Туманность многих конституционных норм - признак их несовершенства. Порой остается только испытывать облегчение по поводу того, что некоторые нормы Конституции не доведены до их прямого применения. Иначе общество было бы шокировано либо буквальным применением нормы, либо ее толкованием. Например, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе для получения ее согласия кандидатуры на пост Председателя Правительства. После трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Президент может назначить Председателем Правительства человека, которого он ранее не предлагал Думе (ч.4 ст.111 Конституции РФ). Тем самым прямое применение нормы Конституции может быть использовано Президентом для того, чтобы поставить таким путем во главе Правительства лицо, которое при нормальном прохождении заведомо не получило бы поддержки Думы. И радоваться такому "прямому действию" нормы Конституции вряд ли стоит.

Неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление "подправить" ее текущими актами. Причем в ряде случаев используется опять же несовершенство самого конституционного регулирования. Например, в части 2 ст.65 Конституции сказано, что "принятие" в Российскую Федерацию и "образование" в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. И такой Закон появляется в 2001 году - "О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации".

Казалось бы, все логично, норма Конституции воплощена в законе, как оно и требовалось. Но при этом почему-то не было принято во внимание то, что в другой статье Конституции говорится не о двух, а о трех взаимосвязанных категориях - согласно ч.1 ст.137, изменения в ст.65, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона "о принятии" в Российскую Федерацию и "образовании" в ее составе нового субъекта РФ, "об изменении" конституционно-правового статуса субъекта РФ. "Изменение" не нашло отражения в указанном Федеральном конституционном законе 2001 г., а между прочим, есть еще и ч.2 ст.66 Конституции, гласящая, что статус субъекта РФ может быть "изменен" по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

И последнее. Хотя конституции и уставы субъектов Российской Федерации в целом должны следовать федеральной Конституции, порой они подсказывают, как надо лучше регулировать общественные отношения. В результате соответствующий опыт переносится и на федеральный уровень регулирования.

Так, на федеральном уровне Конституция разрешает недоверие лишь Правительству РФ в целом. На уровне субъектов практика иная: возможно недоверие и в целом коллегиальному органу исполнительной власти субъекта, и тому руководителю исполнительной власти, в назначении которого на должность законодательная власть участвовала. На федеральном уровне недоверие может привести к роспуску Государственной Думы; на уровне субъектов недоверие означает немедленную отставку соответствующего должностного лица или органа, но никак не роспуск органа законодательной власти.

В целом это означает, что в Российской Федерации требуется тщательный анализ ценностей определения предмета регулирования в конституциях и уставах, вариантов и приемов регулирования, отраженных на уровне ее субъектов. Верховенство федеральной Конституции отнюдь не исключает учета интересного опыта, который появляется в субъектах РФ. Когда придет время принятия новой Конституции, надо будет учесть все конституционные идеи и решения, независимо от того, на каком уровне они появились.

Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. – 2011 - № 1 // http://lawcanal.ru/html.acti.static.actii.konstitucionnoepravo.html / Статьи по конституционному праву (дата посещения 17.03.2013г.)

Если речь идет о направлениях взаимодействия РФ и ее субъектов, то можно данные направления в соответствии со ст.10 федеральной Конституции классифицировать в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственные органы, относящиеся к каждой из обозначенных ветвей власти, взаимодействуют друг с другом. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов могут по согласованию передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), а Россия вправе делегировать часть своих полномочий международным межгосударственным объединениям (ст.79).

Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст.85 Конституции РФ Президент РФ является арбитром при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Если согласованное решение не будет принято, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Часть 2 ст.85 федеральной Конституции наделяет Президента РФ правом в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина приостанавливать действие этих актов до решения данного вопроса соответствующим судом.

В целях реализации конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению соответствия конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.

Как показывает практика проведения данной экспертизы, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов РФ являются:

• издание субъектами РФ правовых актов по предметам ведения РФ в нарушение ст.71, 72, 76 Конституции РФ;

• искажение в правовых актах субъектов РФ смысла федеральных законов или переписывание их "с поправками";

• издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей (что характерно для уставов ряда регионов);

• принятие документов, положения которых ограничивают закрепленные Конституцией РФ и федеральными законами права и свободы человека и гражданина;

• недостатки в юридической технике, приводящие к многочисленным противоречиям между правовыми актами субъектов РФ, Конституцией РФ и федеральными законами.

Важное значение приобретает статус Министерства юстиции России, которое не только проводит юридическую экспертизу региональных нормативных правовых актов, но и ведет федеральный регистр - банк нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Говоря об аспектах взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ в сфере исполнительной власти, необходимо более подробно остановиться на взаимодействии Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).

Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно расширяет его прерогативу.

Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ. Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации. Пожалуй, можно согласиться с рекомендацией ученого изъять из ст.85 ч.2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами.

В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным законам.

Однако взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только между Президентом РФ и главами регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. В этом плане определенный интерес представляют место и роль института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Из конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в силу п."к" ст.83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей Президента РФ в регионах до недавнего времени регулировался Указом Президента РФ N 696 "О полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации" и Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ.

В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ N 849 от 13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом. Причем в этом решении главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента РФ на пути реформирования Федерации.

Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст.77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Вторым шагом главы государства в этом направлении явилось внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами, и наделяющих главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления. И такие законы уже приняты. "Это сегодня не только правильно, но и просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали", - заявил В.В. Путин.

Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" руководители окружных подразделений МВД России и их заместители назначаются главой государства по представлению министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия соответствующих субъектов Федерации, следовательно, сомнительна конституционность этого положения.

Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Подписание главой России Указа "О Государственном Совете Российской Федерации" завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного Совета РФ неизбежно будет подниматься, несмотря на то, что по действующему Положению Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательную, и все его решения носят рекомендательный характер. Поэтому следует согласиться с Е.С. Строевым, который подчеркнул, что Государственный Совет будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента.

Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось контактировать более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что, например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, "находящимися в пределах федерального округа", а не в его составе.

Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра, поскольку вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов с Президентом РФ. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования (путем введения промежуточного звена между субъектами и Центром) вряд ли можно признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность работы главы государства должна повыситься.

Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе РФ определены в главе 2 Положения. Это организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики страны; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также социальном, политическом, экономическом положении в нем. Однако полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, организаций, издавать решения, обязательные для исполнения. В главе 3 определяются функции полномочного представителя, которые в основном носят представительский характер.

Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (глава 3 Положения о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: он участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий и организует контроль за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента в федеральном округе (контроль за соответствием нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству) также недостаточно регламентированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов). Поэтому функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне - в федеральном законе.

Кроме того, законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя Президента в федеральном округе РФ с органами исполнительной власти субъекта РФ. Нормы указанного Положения в этой части представляются недостаточными.

В законодательстве РФ следует решить вопрос и о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя Президента в регионе РФ. Например, в главе 7 Положения 1997 г. (главы 1 - 5 признаны недействующими, следовательно, в остальной части оно действует) указано, что полномочный представитель несет персональную ответственность перед главой государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; указывается, что в случае утраты доверия полномочный представитель может быть досрочно освобожден от должности. Поэтому целесообразно более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.

Вообще, в отечественном законодательстве на уровне федеральных органов следует закрепить статус полномочных представителей Президента в федеральном округе РФ, парламенте страны. Норма п."к" ст.83 Конституции РФ, несомненно, нуждается в развитии.

Еще одной важной проблемой взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ является трактовка ч.4 ст.78 Конституции РФ, где указано, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур, которые призваны обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной власти:

1) институт полномочных представителей Президента РФ;

2) применение согласительных процедур согласно ч.1 ст.85 Конституции;

3) приостановление действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству или нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом;

4) введение чрезвычайного положения на всей территории России или ее части с незамедлительным сообщением об этом представительному органу страны согласно ст.88 Основного закона.

Несомненно, что в сфере взаимодействия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов существуют и другие проблемы. Например, до недавнего времени был актуальным спор о том, не следует ли Президенту РФ назначать губернаторов. Однако указанный Федеральный закон от 6 октября 1999 года решил и эту проблему, закрепив принцип выборности главы исполнительной власти субъекта РФ.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания в этом контексте обозначенную выше проблему укрепления исполнительной власти в Российской Федерации, вызвавшую определенный общественный интерес и представляющую в настоящее время особую актуальность, что, в частности, связано с вопросами взаимной ответственности России и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Так, ст.26 действующего Федерального закона от 6 октября 1999 года предусматривает ответственность органов государственной власти, должностных лиц и граждан при нарушении законодательства субъекта РФ.

Этим законом установлена взаимная ответственность законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, в частности за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время в данный закон внесены изменения Федеральным законом от 29 июля 2000 года.

Среди этих изменений имеются такие, которые расширяют полномочия Президента России и по роспуску законодательного органа субъекта РФ и по отстранению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. В соответствующий механизм вводится судебная власть, точнее, суды общей юрисдикции, которые подтверждают незаконность принятого органом государственной власти акта и устанавливают определенный срок для устранения этих нарушений.

В частности, ст.9 Федерального закона предусматривает вынесение главой государства предупреждения законодательному органу субъекта Федерации, который в течение трех месяцев должен принять меры, направленные на устранение выявленных противоречий с Конституцией РФ. В противном случае Президент РФ вносит в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Причем, российский парламент должен рассмотреть данный законопроект в течение двух месяцев.

Статья 29.1 предусматривает ответственность главы субъекта РФ в случае издания им противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта или уклонения его от приведения в соответствие с федеральным законодательством своего нормативного акта после приостановления его действия главой государства и обращения в суд. В таких случаях при соблюдении определенной процедуры Президент вправе отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности.

Кроме того, Федеральным законом предусмотрено временное отстранение Президентом РФ от должности главы субъекта РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора в случае предъявления руководителю субъекта России обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (п.4 ст.29).

В целом поддерживая необходимость принятия данного закона, следует подчеркнуть его наиболее существенные недостатки:

1. Меры государственно-правовой ответственности представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации с применением властных полномочий судебных органов могут осуществляться при наличии развитого административного (публично-правового) судопроизводства.

2. Наделяя Президента РФ рядом полномочий, связанных с выражением предупреждения главе региона, отстранением его от должности и отправлением в отставку, авторы закона не учли того, что данные полномочия главы государства не закреплены в Конституции РФ и не могут быть выведены из смысла ст.80 Основного закона, поэтому вряд ли могут вытекать из его статуса гаранта Конституции Российской Федерации и главы государства. Подобные полномочия не вполне согласуются с конституционными принципами разделения властей и самостоятельности органов государственной власти.

3. Вопрос о правовых последствиях признания актов (действий) не соответствующими законодательству (федеральному и региональному) не может являться предметом регулирования названного закона, поскольку он непосредственно связан с процессуальной формой осуществления указанных полномочий.

Тем не менее, четко прописанная в Федеральном законе от 29 июля 2000 года процедура отстранения главы субъекта Федерации от должности, вводящая в данный механизм и судебную власть, позволяет согласиться с необходимостью такой меры, направленной на усиление вертикали исполнительной власти в России, а, следовательно, и централизации, которая в разумных пределах нужна для укрепления современных федеративных отношений в Российском государстве.

Васильева Л.Н. Конституция Российской Федерации о сохранении и развитии родных языков народов России // Журнал российского права. – 2010. - № 6 // http://lawcanal.ru/html.acti.static.actii.konstitucionnoepravo.html / Статьи по конституционному праву (дата посещения 17.03.2013г.)

Российская Федерация - многонациональное государство, для стабильности и процветания которого важны добрососедские отношения между населяющими ее народами. Эти отношения поддерживаются множеством консолидирующих факторов, стимулов, среди которых немаловажная роль отведена языку. Именно возможность понимать друг друга, незаменимым условием которой является наличие общего для понимания языка, позволяет интегрировать многочисленные этнические общности в единый "многонациональный народ", в современную цивилизацию. Но осознание себя частью значительной метаэтнической общности, как представляется, невозможно без знания и собственно родного языка.

Конституция Российской Федерации содержит ряд статей по вопросам функционирования языков народов России: устанавливает русский язык государственным языком Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68); предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68); относит к правам человека и гражданина право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26). Более того, Конституция РФ гарантирует всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Таким образом, российская Конституция ориентировала законодателя на то, чтобы установить и конкретизировать гарантии по сохранению и развитию родных языков народов России. Это было сделано в первую очередь в таких нормативно-правовых актах, как Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (существенно измененный и дополненный в 1998 и 2002 годах), Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (последние изменения к которому были приняты в 2003 году).

Законом РФ "О языках народов Российской Федерации" установлено, что языки народов Российской Федерации пользуются защитой государства. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации гарантируют и обеспечивают социальную, экономическую и юридическую защиту всех языков народов Российской Федерации (ст. 4).

Более того, указанным законом в п. 4 ст. 10 установлено, что каждый народ Российской Федерации, не имеющий своей письменности, обладает правом создавать письменность на родном языке. Государство обеспечивает для этого необходимые условия. Также данным законом закреплено, что государство создает условия для научных исследований всех языков народов Российской Федерации (п. 5 ст. 10). Как представляется, гарантированное Конституцией всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития характеризует ряд составляющих, среди которых законодательно установленный принцип равноправия языков, гарантированность их экономической, социальной и юридической защиты.

Цели свободного развития языков служит и провозглашенное в Российской Федерации равноправие языков народов России (п. 1 ст. 2 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации"), которое следует понимать как "совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения". Конечно, если рассматривать буквальное значение термина "равноправие" как "обладание равными, одинаковыми с кем-, чем-либо правами", то реального правового равноправия языков вряд ли можно достичь, поскольку, как представляется, один или несколько языков могут приобрести статус государственного, тем самым расширив сферы своего функционирования, некоторые языки могут использоваться в официальных сферах общения на ограниченных территориях. К тому же языки, например, национальных меньшинств, коренных малочисленных народов Российской Федерации могут нуждаться в увеличенном, по сравнению с другими языками, объеме поддержки со стороны государства.

Рассматривая равноправие языков скорее как принцип национальной политики, мы подразумеваем "принцип равных возможностей" - такую правовую ситуацию, при которой созданы условия (в том числе и законодательного характера) для функционирования разных национальных языков в государстве без ущерба для пользования ими носителями других национальных (родных) языков.

Установлены государственные гарантии равноправия языков народов Российской Федерации, которые выражаются прежде всего в том, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам, независимо от их численности, равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения (ст. 2 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации"). Во-вторых, Российская Федерация гарантирует каждому право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от его происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Предусмотрено проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение всех языков народов Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Важным критерием поддержки со стороны государства всех языков народов, населяющих Россию, следует определить наличие и эффективность функционирования целевых программ для сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации.

Федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции). Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию Правительство Российской Федерации (п. 4 ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). В рассматриваемой сфере Правительство разрабатывает федеральные целевые программы сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации и осуществляет меры по реализации таких программ, на что указано в п. 1 ст. 7 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации".

В программах сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации предусматриваются обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, государственных языков республик и иных языков народов Российской Федерации, содействие изданию литературы на языках народов Российской Федерации, финансирование научных исследований в области сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации, создание условий для распространения через средства массовой информации сообщений и материалов на языках народов Российской Федерации, подготовка специалистов в указанной области, совершенствование системы образования в целях развития языков народов Российской Федерации и иные меры.

Разработка федеральных целевых программ включает несколько этапов, связанных с выполнением определенных регулирующих и аналитических функций федеральными органами исполнительной власти. Так, необходимо определить государственного заказчика такой программы. Например, государственным заказчиком федеральных целевых программ в области образования до введения новой структуры федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 г. выступало Минобразование России (в соответствии с абз. 1 п. 5 Положения о Министерстве образования Российской Федерации).

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации подготавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти предложения и осуществляет методическое руководство работой по формированию и реализации федеральных и региональных целевых программ, а также в установленном порядке вносит эти программы в Правительство Российской Федерации на утверждение (подп. 26 п. 7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации). Также в реализации федеральных целевых программ участвует Министерство финансов Российской Федерации, которое обеспечивает в установленном порядке их финансирование за счет средств федерального бюджета (п. 6 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации). Тем самым осуществляется экономическая защита языков, предполагающая целевое бюджетное и иное финансовое обеспечение государственных и научных программ сохранения и развития языков народов Российской Федерации, а также проведение в этих целях льготной налоговой политики.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут разрабатывать соответствующие региональные целевые программы. Такие программы в области языков разработаны в ряде субъектов Российской Федерации. В Республике Карелия, к примеру, действуют программы по изучению национальных языков (карельского, вепсского, финского): Республиканская программа "Финно-угорская школа Республики Карелия на 2000-2002 годы", Республиканская целевая программа "Дети Карелии" на 2001-2003 годы, Республиканская целевая программа "Развитие сферы культуры в Республике Карелия на период до 2010 года". Кроме того, отдельные направления по сохранению языков предусматриваются Программой развития полиграфической отрасли и книгоиздания в Республике Карелия в 1997-2001 годах. Следует отметить, что данными программами предусмотрен ряд мероприятий по сохранению и изучению родных языков: от создания спектаклей на финском языке с синхронным переводом на русский язык для детей, изучающих финский язык, до поддержания и развития различных форм краеведческой деятельности, в том числе фольклорных экспедиций. Предусматриваются организация конкурсов на карельском, вепсском и финском языках, организация летних этнокультурных языковых лагерей.

Вместе с тем в рамках региональных целевых программ, конечно же, необходима и забота о русском языке. Вероятно, следует уделять большее внимание наличию в региональных программах мероприятий, направленных на защиту и поддержку языков, функционирующих и как государственные, и как национальные одновременно.

Также отметим, что стабильности принципа равноправия языков должно способствовать установление института ответственности за нарушение законодательства о языках. Именно юридическая защита языков предполагает обеспечение ответственности юридических и физических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации. В Законе "О языках народов Российской Федерации" лишь установлено, что отказ в обслуживании граждан под предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой ответственность согласно законодательству Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (см. п. 1 ст. 22). Представляется, что в этом комплексном нормативно-правовом акте, регулирующем функционирование языков в установленных сферах, должны быть максимально обобщены виды нарушений и основания ответственности за нарушение законодательства о языках.

Законы о языках некоторых субъектов Российской Федерации также предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства республик о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции. В ряде же субъектов Российской Федерации (республик) законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения.

Кроме того, рассматриваемое право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, предоставленное народам Российской Федерации, наиболее рельефно характеризует возможность изучения родных языков коренными малочисленными народами нашего многонационального государства. Конституция Российской Федерации установила, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69).

Возможность получения образования на родном языке обеспечивается его вариативностью: во-первых, возможно получать образование на государственном языке, но с изучением родного языка как предмета, что обеспечивается, к примеру, созданием (с учетом предложений национально-культурных автономий и конкретных условий региона) государственных образовательных учреждений с обучением на русском языке с углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры; созданием групп в государственных, муниципальных дошкольных учреждениях, классов или учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на национальном (родном) языке; во-вторых, возможно получать образование на национальном языке полностью, что обеспечивается при необходимости созданием (с учетом предложений национально-культурных автономий и конкретных условий региона) государственных образовательных учреждений с обучением на национальном (родном) языке; в-третьих, возможно получать дополнительно образование на национальном языке в учреждениях дополнительного образования (воскресные школы, факультативы, культурно-образовательные центры и другие образовательные учреждения). Есть и определенный ограничительный момент: граждане Российской Федерации имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст. 10 Федерального закона "О национально-культурной автономии"). Тем самым императивное звучание данной нормы обеспечивается реальными возможностями реализовать ее на практике. Это связано, прежде всего, с финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров.

В России в соответствии с п. 5 ст. 9 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями. Созданы национально-культурные автономии, позволяющие "поддерживать этническую самобытность и культурную жизнедеятельность всех национальных сообществ посредством оказания им материальной и организационной помощи со стороны государства в сохранении и развитии их культуры (языка, искусства...). Благодаря этому каждое национальное сообщество может сохранить свою национальную определенность". В местах компактного проживания их языки используются в топонимике, в работе органов местного самоуправления, других установленных официальных сферах общения, изучаются в общеобразовательных учреждениях.

В то же время в СМИ отмечалось, что "абсолютное большинство аборигенного населения не знает родного языка, культуры, традиций и обычаев своего народа. Лишь 47 процентов из общего числа детей коренных малочисленных народов Севера изучают родной язык как самостоятельный предмет, 3 процента - факультативно. Ряд малочисленных этносов все еще не имеют письменности. Потеря языка и культуры, а также генетического фонда привела на грань исчезновения 12 коренных малочисленных народов Севера как самостоятельных этносов".

Образование на родном языке коренных малочисленных народов Российской Федерации переживает ряд проблем, которые условно можно подразделить на две основные группы. Первая, как представляется, является общей для образования на родном языке (нехватка преподавательского состава, отсутствие в ряде случаев учебной и методической литературы, что связано с поисками специалистов по ее разработке, отсутствие национально-русских, русско-национальных словарей, справочной литературы). Вторая группа проблем напрямую связана с особенностями уникального уклада жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации. Здесь следует выделить, в первую очередь, такие проблемы, как обеспечение государством полноценного образования на родном языке народов, ведущих кочевой образ жизни, поддержку и развитие государством народных промыслов, традиционных систем ведения хозяйства как основы жизнедеятельности и культуры коренных малочисленных народов.

Важной гарантией реализации права на пользование родным языком, права на сохранение и развитие национальной культуры выступает право, предоставленное национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам на получение документов на родном языке через систему государственных библиотек. Это право установлено Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле". Аналогичные нормы включены и в законы субъектов Российской Федерации. Создание условий для свободного доступа к произведениям культуры - важное условие поддержки представителей коренных малочисленных народов при осуществлении конституционно установленного права каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, в Российской Федерации действуют нормы, направленные на сохранение языков коренных малочисленных народов, на обеспечение и их права на свободный выбор языка обучения.

Тем не менее, эффективность реализации таких норм ставится под сомнение в силу отсутствия материальных и технических возможностей по изданию литературы (как учебной, так и художественной) на языках коренных малочисленных народов Российской Федерации, отсутствия педагогических кадров, объективной тенденцией к снижению заинтересованности в изучении родных языков самими представителями коренных малочисленных народов.

Сохранению родных языков в известной мере способствует установление национальных традиций именования (наименований географических объектов, надписей, дорожных и иных указателей), что выступает не только как условие укрепления государственности, но и как значимый фактор сохранения национальной самобытности. В документе, подготовленном в рамках ООН, подчеркивается, что "важными аспектами самобытности, языка и культуры являются: право использовать в районах компактного проживания большого числа представителей меньшинств, географического названия и названия улиц на языках меньшинств, а также на языке большинства населения".

В России написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производятся на государственном языке Российской Федерации, а также на государственных языках республик, наряду с государственным языком Российской Федерации (право республик); в необходимых случаях (наряду с государственным языком Российской Федерации) - на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания (право субъектов Российской Федерации).

Таким образом, гарантированное на конституционном уровне всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции Российской Федерации) выступает весомым свидетельством сохранения стабильности государства и гражданского общества. На это направлены, в частности, установление принципа равноправия языков, социальной, экономической и юридической защиты языков, система национального образования, возможность создания национально-культурных автономий, ряд других позитивных тенденций национальной политики государства. Тем не менее, на этом пути возникает ряд проблем как правового, так и экономического свойства, наиболее актуальные из которых, на наш взгляд, были обобщены и представлены в рамках данной статьи.