МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Восточно–Сибирский государственный университет технологий и управления»

Л.Т. Шагжиева, c.A. Acaлханова

КУРС ЛЕКЦИЙ

ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ФИНАНСОВОЕ ПРАВО» ДЛЯ СТУДЕНТОВ СПЕЦИАЛЬНОСТИ 030501 «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»

ЧАСТЬ 2

УЛАН-УДЭ, 2011

ИЗДАТЕЛЬСТВО ВСГУТУ

Печатается по решению редакционно-издательского Совета Восточно-Сибирского государственного университета технологии и управления.

Рецензент: д.э.н., проф. зав. кафедрой ФиК В.Н. Багинова

Л.Т. Шагжиева и С.А. Асалханова. Курс лекций по дисциплине «Финансовое право» для студентов специальности 030501 «Юриспруденция» в 5 частях. – Улан-Удэ: Изд-во ВСГУТУ, 2011. – 80с.

Во второй части лекций на основе действующего законодательства освещаются основные вопросы в области бюджетной системы, бюджетного права Российской Федерации и бюджетного процесса.

Курс лекций предназначен для студентов вузов, преподавателей, аспирантам.

© Шагжиева Л.Т. 2011

© Асалханова С.А. 2011

© Изд-во ВСГУТУ, 2011

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

Тема 7. Бюджетная система 5

Тема 8. Бюджетное право Российской Федерации 46

Тема 9. Бюджетный процесс 58

ТЕМА 7. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

1. Бюджетное устройство Российской Федерации

Одним из основных условий эффективного осуществления бюджетной деятельности является включение какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников. Бюджетное устройство в федеративном государстве приобретает особое значение, поскольку является отражением принципа федерализма в государственном устройстве, показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджета каждого уровня бюджетной системы.

Бюджетное устройство представляет собой внутреннюю совокупность бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны. Бюджетное устройство обусловлено типом и формой государства.

Раздел I части второй БК РФ именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», однако содержание этого понятия в нем не раскрывается. Анализ этого раздела БК РФ позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и органов местного самоуправления, принципов бюджетной системы, что не отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности. Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного понятия, поскольку как включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права, а понятийные и концептуальные недостатки могут привести к практическим негативным последствиям.

Структура БК РФ дает ошибочное основание считать понятие «бюджетная система» более емким, чем понятие «бюджетное устройство», поскольку часть вторая БК РФ называется «Бюджетная система Российской Федерации», а входящий в нее раздел I, как уже отмечалось, — «Бюджетное устройство Российской Федерации». При этом он находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной системы РФ. В финансовом праве общепринято считать бюджетную систему составным элементом бюджетного устройства. Таким образом, бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ имеет законодательное определение. Статья 6 БК РФ устанавливает, что «бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». При этом следует иметь в виду, что внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоятельным звеном.

По своей структуре бюджетная система, согласно ст. 10 БК РФ, является трехуровневой: первый уровень — федеральный бюджет; второй уровень — бюджеты субъектов РФ; третий уровень — местные бюджеты, которая включает в себя: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений.

Каждое звено бюджетной системы характеризуется не только тем, что оно обслуживает распределение и перераспределение дохода определенной территории, но также и тем, что при этом используются специфические формы и методы аккумулирования и использования фондов денежных средств. Это и лежит в основе тех различий, которые имеются между отдельными звеньями бюджетной системы, т. е. различий в рамках единой категории, каковой является бюджетная система РФ.

Каждому звену бюджетной системы присущи определенные свойства и функции, которые не повторяются другими субинститутами данной системы. Но каждое звено взаимодействует с другими институтами и может интегрироваться с ними, что является признаком целостности бюджетной системы. Бюджетная система РФ существует не автономно, все ее звенья являются составной частью финансовой системы РФ, а каждое звено входит в состав соответственно финансовой системы РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

В основе построения бюджетной системы лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы является отражение федеративного устройства российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов.

Основными принципами построения бюджетной системы РФ, в соответствии со ст. 28 БК РФ, являются:

а) единство бюджетной системы — этот принцип означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов;

б) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ — этот принцип означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за каждым уровнем бюджетов, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Названный принцип запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления и органам управления государственными внебюджетными фондами налагать на юридические и физические лица, не предусмотренные законодательством финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий;

в) принцип самостоятельности бюджетов — этот принцип означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, установленных БК РФ; право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ); недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;

г) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований — этот принцип означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ;

д) принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов — этот принцип означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах;

е) принцип сбалансированности бюджета — этот принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Согласно названному принципу при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

ж) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств — этот принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

з) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов — этот принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

и) принцип прозрачности (открытости) — этот принцип означает: обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Согласно названному принципу секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;

к) принцип достоверности бюджета — этот принцип означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

л) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств — этот принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования;

м) принцип подведомственности расходов бюджетов — этот принцип означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Согласно рассматриваемому принципу главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, а также в силу создания организации — получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования;

н) принцип единства кассы — этот принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством.

Бюджетное устройство присуще не только Российской Федерации в целом как единому государству, но и субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Бюджетное устройство в субъектах РФ — это организация бюджетной системы субъекта РФ и принципы ее построения. Бюджетная система субъекта РФ состоит из бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного и др.) и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.

Бюджетное устройство в муниципальных образованиях — это организация бюджетной системы муниципальных образований и принципы ее построения. В муниципальную бюджетную систему входят бюджеты городов, внутригородских районов, сельских (поселковых) территориальных образований. Однако следует иметь в виду, что часто в составе муниципальных образований имеются другие муниципальные образования, например районы в городах, поэтому в составе бюджета города могут быть выделены сметы расходов внутригородских районов. Это относится и к другим видам муниципальных образований.

В основе бюджетной системы муниципальных образований лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устройства РФ, а также принцип учета местных особенностей и традиций.