ОСНОВЫ ИНТЕГРАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ: РЕАЛИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ <*> А.К. ГОЛИЧЕНКОВ

Статья посвящена основам интеграции правового регулирования экологических отношений, анализируются их состояние и перспективы развития. Особо подчеркивается необходимость изменения (экологизации) мышления: преодоление принципа овеществления природы, признание принципа приоритета экологии. В качестве юридической основы развития правового регулирования на уровне Российской Федерации предлагается межотраслевая кодификация экологического законодательства с разработкой Экологического кодекса Российской Федерации; в качестве организационной - создание при Президенте Российской Федерации Совета по кодификации и совершенствованию экологического законодательства <1>.

Постановка проблемы. Все мы - свидетели процессов интеграции <2>, ее интенсивной формы - глобализации <3> во всех сферах жизни и деятельности. В то же время право, являясь мощнейшим социальным регулятором, во многом продолжает оставаться дифференцированным по национальным, национально-блоковым, мировым <4> системам ("семьям") права. В полной мере, если не в первую очередь, это проявляется в правовом регулировании экологических отношений <5>. Сложились (формируются) методологическая, идеологическая, политическая, экономическая, юридическая (юридико-техническая), организационная основы интеграции их правового регулирования.

1. Методологической основой правовой интеграции, в том числе в названной сфере, является определение структуры, логической организации, методов и средств этой деятельности, исходя из понимания того, что она является (должна стать) ответной реакцией на глобальные вызовы современности <6>.

Мы являемся свидетелями таких вызовов, как увеличение числа и интенсивности международных конфликтов и войн, международный терроризм, транснациональная организованная преступность, глобальные финансово-экономические кризисы. Среди них и экологические проблемы, угроза разрушения природной среды. Обострение этих глобальных угроз означает, что в соответствующих сферах жизни происходят глубокие деформации правового регулирования и системные нарушения права, поскольку именно право является необходимой и универсальной формой социальной жизни и поведения людей

При этом глобальные экологические проблемы (которые зачастую воспринимаются как некие абстрактные, отдаленные, непосредственно нас не касающиеся) имеют и четкий национальный аспект: они "...затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан" <8>.

Происходящие в правовом регулировании процессы зачастую исключают друг друга. С одной стороны, очевидны стремление и конкретные шаги по интеграции правовых норм на уровне межгосударственных блоков и союзов. С другой - общеизвестна проблема "борьбы суверенитетов", когда те или иные государства определяют свои интересы как безусловно приоритетные, что соответствующим образом отражается и в их правовых системах. Формируется и еще один подход: налаживание и развитие внутри блока, союза государств партнерских, а не блоковых отношений, что составляет, например, суть новой концепции сотрудничества Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)

Необходима взаимная адаптация национальных и регионально-блоковых норм, превращение их в международные. Это предполагает соответствующее совершенствование национального законодательства и законоисполнения

Те же процессы и задачи в целом характерны и для правового регулирования экологических отношений.

2. Идеологической основой правовой интеграции в экологической сфере является осознание двух идей, сформулированных классиком советского, российского экологического права О.С. Колбасовым

Первая: "...природа (природная среда, природные богатства) воспринималась как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной и полезной ценности, полном объеме, в ее целостности. Это, можно сказать, принцип права... И этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в мире..." <12>. Назовем его условно принципом овеществления природы.

Вторая идея: "Если признать, что окружающая среда - это природная среда и что от качества данной среды зависит, быть или не быть человечеству, то мир, экономика, общество, демократия становятся ступенькой ниже" <13>. Назовем это принципом приоритета экологии.

Понятно, что приятие этих идей-принципов предполагает не только изменение привычной иерархии социальных ценностей, но и столь же привычной, столетиями отработанной иерархии правовых норм, институтов, отраслей, а равно приоритетов образовательных программ, научных исследований и законотворческих работ. Сложно, болезненно, долго осознавать, например, что главными являются не нормы, регулирующие имущественные отношения людей, их отношения к вещам и по их поводу, а нормы по охране и разумному использованию природной среды, которая является естественным источником этого имущества, вещей!

Однако неприятие этих идей потенциально гораздо болезненнее. Реалии таковы (только за последние 2 - 3 года!): извержение вулкана Эйяфьятлайокудль в Исландии (2010 г.) и вызванный этим беспрецедентный мировой коллапс воздушных перевозок, перед которым оказались бессильны мощнейшие экономики ведущих стран мира; авария на буровой платформе Deepwater Horizon компании "Бритиш Петролеум" (BP) в Мексиканском заливе (2010 г.) и вызванное ею обширное загрязнение морской среды, предотвратить, быстро прекратить которое не помогли ни новейшие технологии и оборудование, ни деньги; лесные пожары в России, в Европе (например, в Подмосковье в 2010 г., в Испании в 2012 г.), наводнения (например, в г. Крымске в 2012 г.), нанесшие ущерб здоровью тысяч людей, унесшие сотни жизней... Воистину, "право никогда не воспринимало природу всесторонне... в ее целостности" и поэтому вкупе с экономикой, менеджментом и пр. оказалось не готово к этим и подобным им экологическим вызовам.

Перспективы еще более тревожные. Так, согласно новому докладу разведслужбы США, климатические изменения и связанные с ними засуха, наводнения, нехватка пресной воды могут привести в ближайшее десятилетие к "новому для человечества типу региональных войн - войн за ресурсы" <14>. По мнению британских исследователей из International Alert, которое они изложили в докладе "Климат конфликта" (Climate of Conflict), более 2,7 млрд. человек из 46 стран рискуют погибнуть в вооруженных конфликтах и войнах, вызванных изменением климата. Еще 56 государств находятся под угрозой политической дестабилизации. К новым вспышкам военных действий и социальных потрясений в большей части Африки, Азии и Южной Америки (даже Европа находится в зоне риска) могут привести вызываемые изменением климата эрозия почв, повышение уровня Мирового океана, таяние ледников и усиление штормов. В зону риска попала и Россия

Перспективы еще более тревожные. Так, согласно новому докладу разведслужбы США, климатические изменения и связанные с ними засуха, наводнения, нехватка пресной воды могут привести в ближайшее десятилетие к "новому для человечества типу региональных войн - войн за ресурсы" <14>. По мнению британских исследователей из International Alert, которое они изложили в докладе "Климат конфликта" (Climate of Conflict), более 2,7 млрд. человек из 46 стран рискуют погибнуть в вооруженных конфликтах и войнах, вызванных изменением климата. Еще 56 государств находятся под угрозой политической дестабилизации. К новым вспышкам военных действий и социальных потрясений в большей части Африки, Азии и Южной Америки (даже Европа находится в зоне риска) могут привести вызываемые изменением климата эрозия почв, повышение уровня Мирового океана, таяние ледников и усиление штормов. В зону риска попала и Россия <15>.

--------------------------------

<14> Разведка США: Возможные причины новых войн - засуха, наводнения и нехватка пресной воды // PanARMENIAN.Net/ 2012. 23 марта.

<15> См. подр.: URL: http://survincity.ru/2012/01/klimaticheskie-vojny-i-vojny-za-resursy.

3. Политической основой правовой интеграции в экологической сфере на национальном уровне является национальная экологическая политика.

Можно утверждать, что в России с 2008 г. и по настоящее время происходит формирование новой внутренней (а вслед за этим неизбежно и внешней) экологической политики. Ее основу составляют положения, сформулированные и публично изложенные Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации (2008 г.) и Государственного Совета Российской Федерации (2010 - 2012 гг.), международных форумах, встречах с общественностью.

В соответствии с ними задача нынешнего этапа развития - "создать действенную систему экологической безопасности в стране" <16> (В.В. Путин, 2008 г.); "...серьезно пересмотреть отношение государства к "грязным производствам", которые "не только затратны и ресурсоемки, но крайне опасны для людей, а в перспективе абсолютно неконкурентоспособны" <17> (Д.А. Медведев, 2008 г.). Для их решения предложено совершенствовать экологическую экспертизу и экологический контроль, завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии (2008 г.); усовершенствовать систему нормирования негативного воздействия на окружающую среду, перейти на так называемые принципы НСТ - наилучших существующих технологий; максимально заинтересовать бизнес, определив баланс преимуществ и санкций; ввести реальные механизмы возмещения вреда окружающей среде и оперативной ликвидации загрязнений, в том числе нефтяных (подчеркнуто, что "Россия осознает свою ответственность и сегодня делает все, чтобы работы на арктическом шельфе, в Каспийском море, в Охотском море, в других местах осуществлялись в строгом соответствии с международным правом и международными экологическими стандартами")

4. Экономическая основа правовой интеграции в экологической сфере. В основе интеграции в любой сфере лежат экономические причины (процессы объединения рынков, капитала и др.). Очевидно, что интеграционные процессы будут зависеть от характера и темпов развития мировой и национальных экономик.

Для России стратегия экономического и социального развития базируется на двух основаниях - новой модели экономического роста и новой социальной политике. Новая модель роста необходима, поскольку исчерпала себя прежняя модель, опиравшаяся на быстрый рост внутреннего спроса и цен на товары российского экспорта. Без новой модели роста невозможна и новая социальная политика. России необходимы темпы роста экономики как минимум на 5% в год <26>. При этом это должен быть рост, не основанный на экспорте сырья и государственном перераспределении ресурсов из сырьевого сектора в сектора экономики с низкой эффективностью и высокой занятостью

5. Собственно юридической (в том числе технико-юридической) основой правовой интеграции в экологической сфере является развитие законодательства.

На международном уровне оно должно осуществляться в целях сближения правовых систем и обеспечения приоритета норм и принципов международного права, о чем уже говорилось выше.

На национальном уровне в Российской Федерации задачей является новая кодификация экологического законодательства. Речь идет о межотраслевой кодификации экологического законодательства с разработкой Экологического кодекса Российской Федерации.

При этом предметом кодификации должны стать как природоохранительные нормы (ныне содержатся в законодательстве об охране окружающей среды), так и нормы, регулирующие использование природных ресурсов (ныне установлены в земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом законодательстве), а кроме того, нормы, регулирующие отношения по обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Таким образом, предлагаемый Кодекс видится не как акт привычной для России отраслевой кодификации (по основным природным объектам), а новой - межотраслевой кодификации. Он не должен встать в ряд имеющихся законодательных актов отраслевой кодификации (Закон об охране окружающей среды, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Законы о недрах и животном мире и др.), а заменить их

6. Организационная основа правовой интеграции в экологической сфере. На международном уровне ею должны стать соответствующие международные организации и конференции, развитие международного сотрудничества. Причем "развитие международного сотрудничества в решении глобальных экологических проблем и применении международных стандартов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" является одним из принципов, на которых строится реализация Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.

Международное сообщество государств к глобальной экологической проблеме вновь обратилось спустя 10 лет после конференции в Рио-де-Жанейро - в августе - сентябре 2002 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге. Участникам Йоханнесбургского саммита предстояло обсудить состояние окружающей среды в мире. О значимости данной встречи свидетельствует количество участников - представителей 196 государств, специализированных учреждений ООН, других межправительственных и неправительственных организаций.

На саммите была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию.

Хотя названные документы носят декларативный характер, но их положения обсуждались на Всемирном саммите (2005 г.), а также включались в международно-правовые акты.

Более того, в соответствии с рекомендациями участников Йоханнесбургского саммита в системе ООН была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию

Глобальный характер международной экологической проблемы выразился также в том, что за короткий исторический промежуток времени (в течение около 50 лет) было принято большое количество международных соглашений по охране окружающей среды, предметами правового регулирования которых стали защита атмосферы, озонового слоя Земли, флоры и фауны, биоразнообразия, морских и других водных ресурсов, лесов, диких животных, космического пространства, Антарктики и других объектов планеты.

Однако многие международные соглашения в данной сфере оказались бездействующими ввиду невступления их в обязательную юридическую силу, тем не менее они приобрели характер обычной международной нормы и нормы "мягкого" прав

По янао

Рассмотрим несколько конкретных направлений корпоративной социальной ответственности. Первая, и самая важная, на мой взгляд, экологическая ответственность. По данному направлению Государственной Думой автономного округа принято свыше 150 документов. Основной Закон - "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе". Настоящий Закон регулирует отношения по обеспечению благоприятной окружающей среды, экологической безопасности, по сохранению биологического разнообразия, созданию необходимых условий для защиты природной среды и жизненно важных интересов населения от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Кроме этого, принимается активное участие в обсуждении и формировании замечаний и предложений к проектам федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в этой сфере.

В мае 2006 г. депутаты Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа приняли обращение к жителям нашего автономного округа, в котором говорилось: "Вокруг нас существуют различные экологические проблемы - от проблем, специфических для каждого региона, до проблем в масштабах страны и планеты в целом. Источники их возникновения имеют непосредственное отношение к повседневной жизнедеятельности. Наш округ был и остается территорией интенсивного промышленного освоения. Нефтяная и газовая промышленность оказывают воздействие на почву и земельные ресурсы. Несмотря на то что многие нефтегазодобывающие предприятия стараются работать по принципу "не навреди", проблема загрязнения почвы, атмосферного воздуха и водных ресурсов в автономном округе по-прежнему остается актуальной.

Уровни загрязнения окружающей среды существенно влияют на важнейший параметр человеческого развития - здоровье и долголетие человека. Негативные процессы, связанные с загрязнением окружающей среды, являются факторами риска снижения здоровья и роста хронических и аллергических заболеваний.

Для решения экологических проблем необходима целенаправленная работа всех органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, общественности и науки. Ямальцы должны объединить усилия и своими повседневными действиями обеспечить устойчивое развитие нашей территории. В связи с этим важно прививать культуру экологического поведения в населенных пунктах подрастающему поколению ямальцев".

Проведенная в октябре 2006 г. научно-практическая конференция "Обь-Иртышский бассейн - национальное достояние России" стала еще одним важным шагом объединения усилий региональной власти и федерального центра, общественных и научных организаций, бизнес-структур и населения для решения экологических проблем, создания полноценных условий жизни населения арктических территорий и Сибири.

Учитывая, что Ямало-Ненецкий автономный округ относится к многоотраслевым регионам и формирование прогноза социально-экономического развития округа напрямую зависит от деятельности предприятий нефтегазодобывающего комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории автономного округа, получение своевременной и достоверной информации от данных предприятий является основой для составления качественного прогноза развития автономного округа на ближайшую перспективу. Речь идет о введении порядка обязательного раскрытия стандартизированной информации о социальных аспектах деятельности бизнеса. Самые разнообразные данные, например, о количестве летальных случаев на производстве, удельных выбросах вредных веществ, сумме выданных ипотечных кредитов своим работникам, количестве местных предприятий малого бизнеса, с которыми налажено сотрудничество, стимулирующих тем самым экономику региона, о количестве трудоустроенного населения муниципального образования на рабочие места предприятий и организаций, собранные в одном месте, дают конкретное представление о социальной ответственности той или иной компании. Все мы помним период, когда заработная плата работникам не выплачивалась не то что месяцами, но и годами. Проблему удалось решить только законодательным путем. Соответствующим указом Президента Российской Федерации была установлена оперативная и статистическая отчетность о задолженности по выплате заработной платы, установлена ответственность работодателей. Проблема была снята.

Опыт показывает, что наметилась тенденция перехода от добровольного раскрытия информации к регулированию в этой сфере. Представляется, что в этой ситуации государство должно взять в свои руки инициативу по определению параметров социальной ответственности национального бизнеса и формированию механизмов продвижения лучшего опыта в этой области. При этом очевидно, что формирование национальной системы социальной отчетности, и тем более превращение ее в обязательный стандарт, потребует как серьезной аналитической работы, так и консультаций со всеми заинтересованными сторонами.

Ответственность перед обществом в целом. Об этом направлении корпоративной социальной ответственности можно говорить много. Ярким примером законодательного регулирования данного направления может служить Концепция семейной политики в Ямало-Ненецком автономном округе, принятая депутатами окружной Думы. В ней сказано: "...повышение социальной ответственности бизнеса, в том числе за счет роста инвестиций в реализацию основных направлений семейной политики, развития "семейного аспекта" социально-экономических программ".

Ответственность перед персоналом, пропаганда здорового образа жизни, поддержка оздоровительных программ, развитие образования, культуры, массовых коммуникаций, пропаганда патриотизма, дружбы между народами, социально направленные маркетинговые программы - направления корпоративной социальной ответственности, которые можно объединить в одну большую группу под названием "человеческий фактор социальной ответственности". Концепция семейной политики, о которой говорилось выше, возлагает на предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, обязанность по предоставлению рабочих мест, разработке гибкого графика работы для беременных женщин, женщин с детьми, поддержке семейного предпринимательства, осуществлению программ в области расширения социальных прав наемных работников, охраны и укрепления их здоровья, социального обеспечения, образования; разработке и реализации социально значимых проектов на основе реализации принципов социальной ответственности бизнеса.

Полагаем, что вмешательство государства в область социальной ответственности бизнеса должно носить рекомендательный, рамочный характер. В то же время государство должно и может законодательно стимулировать развитие социальной ответственности бизнеса, причем не столько материально, сколько с моральной стороны. Иначе говоря, особенно важным для развития социальной ответственности в стране является моральная поддержка данных процессов - учреждение званий, медалей, премий, грамот, проведение различных конкурсов и фестивалей, научно-практических конференций.

История развития социальной ответственности бизнеса насчитывает очень мало лет. Тем не менее предстоит большая работа по обсуждению и принятию концепции социальной ответственности в Российской Федерации, по разработке и принятию Закона "О благотворительности в Российской Федерации", целесообразно рассмотрение вопроса по созданию Кодекса корпоративной этики, общепризнанных правил и принципов в экологической политике.