Понятие административного права

Глава 1. Предмет и метод административного права

1. Предмет административного права и исполнительная власть

2. Нормы административного права

3. Административно-правовые отношения

4. Метод административного права

5. Предмет и современные задачи науки административного права

Субъекты административного права

Глава 2. Административно-правовой статус гражданина

1. Понятие административно-правового статуса гражданина

2. Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина

3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Глава 3. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности

2. Система и классификация органов исполнительной власти

3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

4. Федеральные органы исполнительной власти

5. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава 4. Административно-правовой статус государственных служащих

1. Понятие, значение и принципы государственной службы

2. Законодательные основы государственной службы

3. Понятие и классификация государственных должностей

4. Понятие и классификация государственных служащих

5. Основы административно-правового статуса государственных служащих

6. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

7. Поощрения и ответственность государственных служащих

Глава 1. Предмет и метод административного права

Предмет административного права и исполнительная власть

Административное право — одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления).

Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации

Государственное управление — это один из видов деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий.

Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции* и конституционных законах.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»*.

Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти.

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, но и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.

Схема 2. Предмет административного права

1. Нормы административного права

2. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

3. В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.).

4. Схема 3. Классификация административно-правовых норм

5. 

Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11—15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции», где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным на то органам привлечь виновного к административной ответственности.

Диспозиция — центральная часть административно-правовой нормы — определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта. Специфика этой нормы заключается в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, — зачастую она предусмотрена другим актом.

Например, Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г., изложен в п. 1—5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а негосударственных служащих (руководителей предприятий) — нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.

Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа — свои уставы и законодательство. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Источниками административного права России являются: Конституция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы; соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.

Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. — Ведомости Съезда народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета.

Федеральным законом от 22 октября 1999 г. Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Собрания, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания.

В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления конституционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Утверждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав.

Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917 г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях.

1. Административно-правовые отношения

2. Схема 4. Понятие и виды субъектов административного права

3. 

4. Схема 5. Элементы административно-правовых отношений

5. 

6. Субъект — это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями по осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти и его должностные лица, в официальной форме выражающие волю и интересы государства. В случаях, определенных законодательством, в роли субъекта могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения при реализации своих внешних управленческих функций (например, профсоюзы при управлении подведомственными санаторно-курортными учреждениями).

7. Объект управления — другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане; государственные служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации.

ст. 13 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что к государственным служащим применяются поощрения за успешное и добросовестное исполнение ими должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности. В случае же несоблюдения, нарушения требований, изложенных в административно-правовых нормах, возникает необходимость их защиты в административном или судебном порядке. Большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке. К участникам административно-правовых отношений, не выполняющим своих обязанностей, уполномоченные на то органы исполнительной власти применяют меры государственного принуждения, в том числе меры юридической ответственности.

Юридическими фактами называются фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Только при наличии юридического факта (фактов) субъект административного права становится субъектом административных правоотношений. Остановимся на различиях между этими понятиями.

Юридические факты делятся на действия и события.

Действия — результаты активного волеизъявления участника правоотношения. Они могут быть правомерными или неправомерными. К числу правомерных действий относятся, например, издание органом исполнительной власти индивидуального акта управления в пределах своих полномочий; государственная регистрация общественных объединений, осуществляемая органами юстиции, и т. п. Неправомерные действия (деликты) не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их, например административные или дисциплинарные проступки.

События — это явления, не зависимые от воли людей (например достижение определенного возраста, с чем связываются юридические последствия; смерть; стихийное бедствие).

Схема 6. Виды административно-правовых отношений

Таким образом, административно-правовые отношения, построенные по принципу «субъект — объект управления», как властеотношения, имеют существенные отличия от правоотношений других отраслей права (см. схему 7):

1. Одной из сторон (участников) административно-правовых отношений является орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенные управленческими полномочиями государственно-властного характера. Этот орган принимает решение (издает предписание), исполнение которого обязательно для управляемой стороны, и может применить в отношении нее принуждение. Поскольку здесь имеется неравенство сторон, административно-правовые отношения в принципе невозможны между гражданами или негосударственными структурами.

2. Объектом административно-правового отношения является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия)управляемых в сфере исполнительной власти, которая охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.

3. Многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных правовых актов, поскольку действуют по поручению государства.

4. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон,но согласие (желание) другой стороны не является обязательным.

5. Административно-правовые отношения выражают организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую определенными органами государства с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.

6. Споры, которые могут возникать между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (несудебном) порядке, т. е. путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной власти (должностного лица). Судебный порядок применяется в случаях, предусмотренных, в частности, Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» и ст. 202 КоАП.

Административно-правовые отношения отличаются прежде всего от правоотношений гражданского, трудового, финансового и других отраслей российского права. Например, если административно-правовые отношения характеризуются неравенством сторон, могут возникать без согласия другой стороны, а споры между ними разрешаются преимущественно в административном порядке, то гражданско-правовым отношениям присущи иные признаки. В п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ.

1. Метод административного права

Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Каждая отрасль права имеет свой собственный метод, под которым понимается совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений.

• Любая отрасль права использует такие способы регулирующего воздействия на общественные отношения, как распоряжение (повеление), запрет, дозволение.

• Государственное предписание в виде распоряжения (повеления) — это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы.

• Запрет — это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой.

• Дозволение — это разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Реализация норм административного права обеспечивается организационными и стимулирующими средствами, а также поддерживается принудительной силой государства. Однако принуждение является крайним способом правового воздействия на поведение участников регулируемых общественных отношений.

Субъекты административного права