Лекция «Структура системы социальной защиты населения»

Ведущие страны рыночной экономики большое внимание уделяют эффективному функционированию таких отраслей, как образование, культура, здравоохранение, туризм и отдых, жилищно-коммунальное хозяйство, экология. Совокупность этих отраслей обычно определяется как социальная сфера.

По мере развития рыночной экономики значение социальной сферы постоянно возрастает. Обоснование направлений социально-экономического прогнозирования заключается в том, что бы, с одной стороны, выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, руководствуясь реальными экономическими процессами, сформировать цели развития, а с другой – способствовать выработке оптимальных планов, опираясь на составленный прогноз и оценку принятого решения с позиций его последствий в прогнозируемом периоде. Актуальность данной темы заключается в том, что в стране еще недостаточно полно на практике отражаются те социальные гарантии, о которых говорит Конституция. Современные условия хозяйствования требуют максимального расширения сферы и совершенствования методов прогнозирования и планирования. Чем выше качество прогнозов и планов, тем более весомым будет их вклад в общественное развитие. Важными задачами, которые обычно ставятся перед исполнителями при прогнозировании и планировании, разработке соответствующей концепции, программы, мероприятия, является сохранение и развитие высокоэффективной структуры экономики, достаточного уровня доходов и социальной защищенности населения, поддержание имеющихся и налаживание новых многообразных экономических связей в масштабах региона, государства и с внешним миром. Социальная сфера и ее роль в современном обществе Социальная сфера – это совокупность отраслей национального хозяйства, создающая социальные блага в виде услуг образования, здравоохранения, культуры, туризма и т. д. Отрасли социальной сферы приобретают все большее значение в развитии общественного производства. Они оказывают непосредственное влияние на уровень благосостояния, качество жизни населения. В странах с социальной рыночной экономикой в социальную сферу ежегодно осуществляются огромные инвестиции. В ней сосредоточены значительные материальные, трудовые и финансовые ресурсы. В России функционирование отраслей социальной сферы все еще осуществляется по второстепенному принципу. Нам пока не удалось в полной мере осознать роль социальной сферы в современном обществе. Недопонимание ее значения в качестве одного из главных факторов социально-экономического прогресса, социальной ориентации экономики несомненно тормозит ход экономических реформ. Важное место среди отраслей социальной сферы занимает образование. Оно направлено на повышение качества работников, приумножение образованности, интеллектуальности, духовного потенциала общества. Образование играет существенную роль в повышении производительности труда. В начале XXI века для успешного социально-экономического развития общества требуется высококачественная рабочая сила, обладающая высоким уровнем образования, профессиональной подготовки. Высококвалифицированная рабочая сила обеспечивает объем валового национального продукта, рост качества продукции, экономное использование ресурсов и т. д.

Здравоохранение способствует улучшению здоровья населения, росту продолжительности жизни. Эффективное функционирование здравоохранения позволяет избавиться от ущерба, который мог бы быть нанесен национальной экономике в результате нетрудоспособности работников. Благодаря расширению системы здравоохранения, использованию современного медицинского оборудования, удается улучшить качество медицинского обслуживания, добиться уменьшения заболеваемости. Все это позволяет повысить производительность труда, увеличить важнейшие макро- и микроэкономические показатели.

Большое влияние на состояние духовного потенциала-общества оказывает культура. Развитие культуры как отрасли национальной экономики характеризуется с помощью таких показателей, как число профессиональных театров, цирков, музеев, учреждений культуры клубного типа, число их посещений, а также количество массовых библиотек, тиражи книг, брошюр, газет и т. д. По мере роста доходов населения усиливается значение туризма, отдыха, физической культуры и спорта. Эти виды экономической деятельности влияют на уровень здоровья населения, его образовательный, культурный уровень. Услуги туризма, отдыха, физической культуры и спорта требуют соответствующей материальной базы в виде санаториев, домов отдыха, гостиниц, мотелей, спортивных сооружений.

Социальная политика. Показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Социальная политика государства – это комплекс организационных, экономических и других мероприятий по улучшению материального благосостояния, духовному и физическому развитию населения, оказанию поддержки инвалидам и малообеспеченным гражданам. Учитывая комплексный и многоплановый характер определения «социальная политика», ее обычно расчленяют на следующие составные части: 1) политика доходов населения; 2) социальная защита граждан; 3) развитие системы здравоохранения, образования, культуры, обеспечения товарами, услугами, условиями проживания; 4) молодежная политика. Особенно важное место в социальной политике государства занимает выработка и применение наиболее эффективного механизма формирования доходов населения. Главным ее содержанием является создание благоприятных условий, позволяющих экономически активной части населения зарабатывать средства, величина которых состоит из суммы получаемой заработной платы, поступлений от владения собственностью, выплат из общественных фондов потребления и некоторых других. Воздействие на уровень доходов осуществляется через договорные отношения между работниками и работодателями, систему налогообложения, создание условий для роста заработной платы и другие элементы. Социальная защита граждан включает оказание материальной и другой поддержки социально уязвимым группам населения (пенсионерам, инвалидам, безработным, многодетным семьям и др.). Важное место в сфере социальной защиты граждан отводится обеспечению занятости населения. Социальная политика в области здравоохранения, образования, культуры, обеспечения товарами, услугами, условиями проживания включает перечень различных мер по их дальнейшему развитию, максимальной доступности и охвату населения, в том числе: здравоохранение – гарантированное обеспечение установленного объема медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения, использование дополнительных источников финансирования по мере экономического развития первичной медицинской помощи, укрепление материально-технической базы медицинских учреждений, улучшение обеспечения лекарствами; образование – формирование интеллектуального потенциала нации, способного активно влиять на развитие экономики, науки и культуры, создание рациональной сети учебно-воспитательных учреждений, обновление и расширение материально-технической базы, развитие многовариантной системы профессионального образования и др.; культура – повышение уровня и качества услуг, предоставляемых учреждениями культуры и искусства, обеспечение их доступности для широких масс населения, укрепление и обновление материально-технической базы и др. Соответствующие мероприятия предусматриваются в сферах торговли, жилищного строительства, транспорта, связи, бытового обслуживания, экологии и в других направлениях, связанных с условиями проживания населения. Молодежная политика включает вопросы образования, профессиональной подготовки, воспитания, занятости, улучшения жилищных условий, поддержки учащихся и студентов, талантливой молодежи, адаптации вхождения в трудовую деятельность юношей и девушек в возрасте до 30 лет. Величина доходов, других благ и услуг, их распределение по группам населения во многом определяют уровень жизни. Уровень жизни – это степень обеспеченности населения необходимыми для жизни материальными и духовными благами. Он характеризуется системой количественных и качественных показателей: общим объемом потребляемых благ и услуг, реальными доходами, размерами оплаты труда, социальными выплатами, накопленным имуществом, денежными сбережениями, условиями труда, продолжительностью свободного времени и т.д. В качестве обобщающего показателя оценки уровня жизни населения ООН рекомендован индекс человеческого развития (ИЧР), учитывающий следующие компоненты: размер ВВП на душу населения с учетом покупательной способности денежной единицы, продолжительность жизни и уровень образования граждан. Социальные нормативы. Минимальный потребительский бюджет и минимальная заработная плата Необходимость проведения активной социальной политики, направленной на поддержание уровня жизни населения и обеспечение социальной защиты наиболее нуждающихся граждан, обусловливает широкое использование в прогнозировании и планировании социальных нормативов. С их помощью определяются масштабы рационального решения жизненно важных вопросов, обеспечивающих более полное удовлетворение потребностей людей, условия для лучшего развития личности. Нормативы являются критериями эффективного распределения ресурсов потребления, социальными гарантиями в области доходов, цен, потребления и при индексации доходов населения. Они широко используются в качестве базы при обосновании мероприятий по повышению уровня жизни и его выравниванию в территориальном разрезе, выделению необходимых средств в непроизводственное строительство, определению масштабов производства различных товаров и услуг. Социальные нормативы должны представлять собой научно обоснованные ориентиры, являться эталонами, к достижению которых необходимо стремиться при решении проблем социально-экономического развития. Исходя из количественных и качественных требований разрабатываются три вида социальных нормативов: минимально необходимые, рациональные (оптимальные) и максимально допустимые для отдельных условий труда и состояния окружающей среды. В зависимости от особенностей потребления социальные нормативы могут быть индивидуальными и коллективными. Первые рассчитываются на одного человека. Это нормы потребления товаров и услуг, обеспеченности жилой площадью и др. Вторые применяются в отношении жизненных благ совместного пользования – предметов культурно-бытового и хозяйственного назначения.

Социальные нормативы изменяются под воздействием развития производительных сил, изменения общего уровня жизни, потребностей населения, цен, других факторов. Многообразие социальных нормативов, их специфичность обусловливают необходимость использования самостоятельных методик их определения. Вместе с тем учитывается ряд общих требований, таких, как применение программно- целевого подхода, определение соотносящихся критериев, выявление факторов, влияющих на нормативы, их количественная оценка, проведение экспертных оценок, опросов населения, а при необходимости – и специальных экспериментов.

В зависимости от функциональных особенностей применения социальные нормативы можно сгруппировать по блокам 1-й – формирование доходов и расходов населения; 2-й – социальное обеспечение; 3-й – социальная демография; 4-й – потребление населением материальных благ и платных услуг; 5-й – жилищно-коммунальные условия жизни населения; 6-й – развитие торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 7-й – транспорт и связь; 8-й – охрана здоровья населения; 9-й – рабочее, нерабочее и свободное время; 10-й – организация и условия труда; 11-й – состояние и охрана окружающей среды. Каждый блок состоит из набора конкретных показателей и нормативов, характеризующих отдельные аспекты жизнедеятельности людей: формирование доходов и расходов населения — минимальный потребительский бюджет (МПБ), минимальная заработная плата (МЗП), размер заработной платы, выплаты из общественных фондов потребления и др.; социальное обеспечение – размер и условия предоставления пенсий, пособий, льгот на услуги здравоохранения, жилищно-коммунальное обеспечение и др.; социальная демография – удельный вес молодежи, пенсионеров, трудоспособного населения в его общей численности, рождаемость, смертность людей, среднее количество детей и др.; потребление населением материальных благ и платных услуг – потребление продовольственных товаров, обеспеченность товарами длительного пользования (холодильниками, легковым автотранспортом, телевизорами и т.д.), радиоэлектронными средствами связи и др.; жилищно-коммунальные условия жизни – количество жилой и общей площади на одного жителя, обеспеченность горячей и холодной водой, отоплением и др.; развитие торговли, общественного питания и бытового обслуживания – обеспеченность столовыми, парикмахерскими и др.; транспорт и связь – транспортная подвижность населения, средняя продолжительность и протяженность поездки одного пассажира, количество установленных телефонных аппаратов на 1000 жителей и др.; охрана здоровья населения – средняя продолжительность жизни, обеспеченность лечебными учреждениями и др.; рабочее, нерабочее и свободное время – продолжительность рабочего дня, время, связанное с восстановлением жизнеспособности, и др.; организация и условия труда – коэффициент занятости трудовой деятельностью, уровень загрязнения воздуха в производственных помещениях, наличие ионизирующих излучений, степень механизации ручного и тяжелого физического труда и т.д.; состояние и охрана окружающей среды – выбросы вредных веществ в воздушный бассейн, обеспеченность питьевой водой и др. Социальные нормативы создают основу для выполнения прогнозных и плановых расчетов социально-экономического развития страны и уровня жизни населения. Одним из важнейших социальных нормативов является минимальный потребительский бюджет. Минимальный потребительский бюджет – это стоимость материального обеспечения жизни человека продуктами питания, основными непродовольственными товарами и платными услугами по научно обоснованным нормам и нормативам. МПБ характеризует ту величину доходов, которая позволяет удовлетворить потребности в питании на уровне минимальных физиологических норм, возмещающих энергетические затраты организма, достаточные для жизнедеятельности взрослого человека, роста и развития детей, сохранения здоровья в пожилом возрасте, удовлетворения минимальных потребностей в предметах одежды, санитарии и гигиены, культурных запросов, оплаты жилищно-коммунальных услуг и транспорта.

Бюджет рассчитывается для одиноких и семейных – с учетом численного и возрастного состава семей или на типичную семью, для различных социальных групп населения – рабочих, служащих, пенсионеров, для работников физического и умственного труда. Этот дифференцированный подход позволяет учитывать все факторы формирования доходов, расходов и потребления, а, следовательно, более обоснованно определять минимальные размеры заработной платы, пенсий, пособий, стипендий. Практическая значимость норматива состоит и в том, что соответствующий набор материальных благ и услуг или потребительская корзинка служат для расчетов динамики стоимости жизни работающих и их семей. Можно также установить влияние на нее отдельных факторов: цен и тарифов, уровня и структуры потребления. При повышении цен и тарифов МПБ позволяет определить, насколько возросла стоимость жизни людей, установить размер доплаты к заработной плате, стипендиям, пенсиям, пособиям, чтобы поддержать их реальное содержание.

На практике применяются два метода разработки МПБ – статистический и нормативный. Статистический метод используется при определении потребительских расходов населения на основе данных обследования бюджетов семей. Обычно к нему обращаются при расчете расходов на непродовольственные товары и услуги.

Нормативный – применяется при наличии минимально допустимых с научной точки зрения норм. Чаще всего нормы и нормативы используются при определении потребностей на продовольственные товары. Т.е. потребительская корзинка рассчитывается нормативно-статистическим методом: по продовольственным товарам на основе минимальных норм и нормативов; по непродовольственным товарам и услугам – по структуре расходов группы семей, потребление которой соответствует минимальной потребительской корзине. При формировании минимального потребительского бюджета и для прогнозных расчетов используется нормативная потребительская корзина, составляемая из расчета на семью из четырех человек, в которой двое взрослых и двое детей разного пола. Наборы продуктов, входящих в потребительскую корзину, по мере изменения условий жизни и под влиянием других факторов систематически пересматриваются. Важно при этом достоверно определять уровень цене на товары и услуги. Они должны отражать реальные условия жизни лиц данной категории, т.е. фактическую возможность осуществления покупок продуктов и других расходов. С учетом экономических возможностей государства иногда вводится и другой социальный норматив – «прожиточный минимум», который отличается от минимального потребительского бюджета более жесткими требованиями к фактическому потреблению продуктов, товаров и услуг. Такое ужесточение может составлять до 40 и более процентов исходя из конкретно складывающейся ситуации. По существу данный норматив выступает критерием при определении черты бедности жизни населения. Минимальный потребительский бюджет должен использоваться в качестве социального норматива при установлении минимальной заработной платы, пенсий и стипендий. Назначение минимальной заработной платы – обеспечить доход работающего или уровень компенсационных выплат социально уязвимым группам населения не ниже прожиточного минимума или минимального потребительского бюджета.

Однако данное условие нередко не соблюдается, т.е. величина МЗП существенно ниже, чем размер МПБ. В этом случае она только отражает финансовые возможности государства по уровню гарантированных денежных выплат и практически перестает играть роль социального норматива. Прогнозирование и регулирование оплаты труда Основная цель оплаты труда – обеспечить объективно необходимое воспроизводство рабочей силы в соответствии с ее стоимостью и повысить уровень мотивации исполнителей к эффективному труду. Оценка ситуации при прогнозировании и регулировании оплаты труда производится путем сравнения изменения средней заработной платы семьи из четырех человек с изменением ВВП (ВНП).

При этом возможны следующие варианты соотношения:

1. Рост средней заработной платы совпадает с ростом ВВП (ВНП) или близок к нему. В этом случае сохраняется достигнутое рыночное равновесие между спросом и предложением товаров, а при улучшении экономической ситуации в государстве повышается материальный достаток работников.

2. Рост средней заработной платы опережает рост ВВП (ВНП). В этом случае спрос на товары превышает предложение и, тем самым, возникают предпосылки к увеличению инфляционных процессов, снижению социальной стабильности в обществе.

3. Рост средней заработной платы меньше по сравнению с ростом ВВП (ВНП). Имеет место затоваривание рынка продукцией. Принятие за основу любого из перечисленных вариантов определяется общими макроэкономическими процессами в стране. При наличии общегосударственной собственности на средства производства и директивном планировании проблема решается путем применения прямых регуляторов, т.е. установления жестких, единых по стране систем оплаты труда, тарифных ставок и должностных окладов, правом изменения которых обладают только центральные органы управления. В рыночной экономике государство также на основе макроэкономических показателей развития рассчитывает величину средней заработной платы по народному хозяйству. В большинстве государств мира действуют две модели поведения при формировании политики оплаты труда.

Модель вспомогательной роли государства, которая включает: принятие минимально защищающего законодательства (в основном при определении минимального уровня заработной платы); создание благоприятных условий и участие государственных институтов (учреждений) при разрешении трудовых споров; оказание опосредованного воздействия на процесс переговоров по заключению коллективных договоров, т.е. моральное убеждение сторон в необходимости установления размера оплаты труда, исходя из национальных интересов и общего благополучия нации. В соответствии с этой моделью органы, представляющие рабочих и работодателей, решают вопросы оплаты труда через свободные переговоры при заключении коллективных договоров (тарифных соглашений) на уровне отдельных предприятий, отраслей и народного хозяйства в целом.

2. Модель корпоратизма (трипартизма) предусматривает вовлечение государством лидеров групп с особыми социальными интересами (работодатели и профсоюзы) в формирование политики оплаты труда в обмен на гарантии, что они будут обеспечивать согласованную в ходе трехсторонних переговоров (государство, работодатели, профсоюзы) политику. Т.е. политика в области заработной платы является результатом согласия между государством и организациями, которые монопольно представляют некоторые функциональные интересы. Такой подход сосредоточивает внимание на консенсусе, а не на конфликтах и во многом базируется на доверии между участниками переговоров. Объективной необходимостью и важным фактором повышения эффективности производства является создание у трудоспособных граждан высоких мотивов и стимулов к труду. Достигается это в основном путем широкой дифференциации оплаты труда исходя из уровня квалификации и личного трудового вклада в производство. Для решения такой весьма сложной задачи хозяйственные субъекты могут самостоятельно разрабатывать и устанавливать формы и системы оплаты труда, критерии оценки трудового вклада соответствующих исполнителей. Для тех предприятий, организаций, учреждений, финансирование которых осуществляется из бюджета, данные функции возложены на органы государственного управления. Центральным звеном в регулировании оплаты труда является тарифная система. Она состоит из Единой тарифной сетки (ЕТС) и рассчитываемых на ее основе тарифных ставок и окладов работников по профессионально-квалификационным группам, а также тарифно-квалификационных справочников.

Тарифная ставка первого разряда не может быть ниже минимальной заработной платы, устанавливается правительством и служит основой для дифференциации оплаты труда работников по профессионально-квалификационным группам. На основе ЕТС обеспечивается дифференциация оплаты труда в зависимости от следующих факторов: сложность (квалификация) труда в пределах одной профессии, должности (внутрипрофессиональная, внутридолжностная дифференциация); содержание и характер труда рабочих, технических исполнителей, руководителей подразделений административно-хозяйственного обслуживания, специалистов, руководителей предприятий, учреждений и организаций, функциональных и производственных подразделений (междолжностная дифференциация); общие условия труда, сложность выпускаемой продукции (услуг), социально-бытовые условия, режимы труда и отдыха и другие специфические факторы, характерные для отрасли (подотрасли), видов деятельности и т.п. (межотраслевая дифференциация). Баланс денежных доходов и расходов населения, его роль и методика разработки Баланс денежных доходов и расходов населения относится к числу наиболее важных балансов, используемых в прогнозировании и планировании экономического и социального развития. Он отражает денежный оборот между населением, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями, организациями - с другой. Используется баланс для установления в планах-прогнозах правильных соотношений между величиной денежных средств, товарных ресурсов, объемом платных услуг, сбережениями, достижения устойчивости денежного обращения и соответствующего регулирующего воздействия со стороны органов управления. Схема баланса денежных доходов и расходов населения приведена в таблице

4. Разрабатывается баланс в целом по областям, районам, городам и социальным группам населения, что позволяет отразить экономические отношения между государством и населением, а также между отдельными социальными группами.

В доходной части баланса отражаются все номинальные денежные поступления населению наличными деньгами и по безналичным перечислениям от предприятий и организаций. На долю оплаты труда приходится значительная часть всех денежных доходов населения. Она включает все виды оплаты труда всех категорий работников. На прогнозируемый период ее величина определяется на основе соответствующих расчетов на макро-, мезо- и микроуровнях. Доходы от продажи продуктов сельского хозяйства включают выручку, полученную населением от продажи этих продуктов в порядке государственных закупок, потребительской кооперации и различным организациям, на рынке, от продажи скота и сельскохозяйственных продуктов колхозам и совхозам и т.д. Их сумма определяется, как правило, эмпирически. Величина пенсий, пособий и стипендий рассчитывается исходя из контингента, получающего указанные выплаты, и среднего размера пенсий, пособий, стипендий в прогнозируемом периоде. При этом учитываются ожидаемые изменения в законодательных и других нормативных документах по пересмотру условий выплат в предстоящем периоде. Поступления из финансовой системы включают возмещения по государственному страхованию, ссуды банков на индивидуальное жилищное строительство, обзаведение хозяйственным инвентарем, ремонт домов и другие цели, проценты по вкладам, выигрыши и пр. При их прогнозировании широко применяются методы экстраполяции в сочетании с методами экспертных оценок. Дивиденды и прочие поступления определяются с использованием методов экстраполяции и экспертных оценок. В расходной части баланса показываются все расходы, связанные с покупкой товаров по всем каналам их реализации. К оплате услуг и другим расходам относятся квартирная плата, платежи за коммунальные услуги, оплата бытовых услуг, взносы в детские учреждения, расходы на путевки, лечение в платных поликлиниках, туризм, кино, спорт, оплата услуг транспорта, связи и прочие расходы. Обязательные платежи и добровольные взносы связаны с налоговыми выплатами, оказанием спонсорской помощи и др. При прогнозировании оплаты услуг, обязательных платежей и добровольных взносов широко применяются методы экстраполяции с экспертными оценками, нормативный метод. Могут применяться факторные модели. На предварительных этапах производятся укрупненные расчеты, на стадии уточнения планов-прогнозов рассчитываются расходы по каждому их направлению. Прирост вкладов, приобретение облигаций и других ценных бумаг, покупка жилых помещений, валюты определяются эмпирически. Размер средств на покупку товаров определяется как разница между денежными доходами населения и расходами на оплату услуг и другими расходами по всем статьям расходной части баланса. По территориально- административным единицам учитывается сальдо миграции денег. При разработке баланса денежных доходов и расходов населения по общественным группам в доходной части учитываются также поступления от продажи товаров и оказания услуг одной группы населения другой, а в расходной – расходы на оплату таких товаров и услуг.

Принципы социальной политики

Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств полагает в основу своей деятельности или хотя бы в основу своих политических деклараций. Центральным из них можно назвать ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ.

Социальная справедливость является общепризнанной ценностью современного демократического общественного сознания, закрепленной в основополагающих документах мирового общества наряду с миром и свободой. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это многозначное понятие.

Аристотель впервые проанализировал представляющееся противоречие между двумя типами справедливости в социальном смысле: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых индивидам независимо от их индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом справедливости.

Каждый из них имеет в себе определенное рациональное содержание и те доводы в свою пользу, из-за которых уже две с половиной тысячи лет человечество обсуждает их в теории и пытается воплотить на практике, но не в состоянии сделать решающий выбор между ними.

Уравнительный тип справедливости предоставляет людям одинаковые возможности, что, безусловно, определено в ситуации социального старта, в том случае, когда слабость одних индивидов, по сравнению с другими, является объективной. Однако, удовлетворяя основные потребности личностей на единообразном уровне, она снижает мотивацию к деятельности, обусловленную нуждой и неудовлетворенными потребностями, ослабляет побуждение к труду, творчеству, успеху.

Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, тем самым стимулируя их к ещё большему приложению усилий. Но она ставит в ущемлённое положение тех, кто не способен по каким либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие неблагополучных, социально ущербных индивидов и слоёв вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных страт и представляет для них источник социальной напряжённости.

Как видно, общество не может ни утвердиться в каком-либо одном, наиболее удачном понимании социальной справедливости, ни отказаться от менее удачного, выбор преобладающего варианта социальной политики зависит от социокультурного типа общества, традиций и обычаев страны или группы стран, уровня их социально-экономического и морально-психологического развития. Американский социолог Дж.Роулз сформулировал два принципа, которые позволяют, по его мнению, примирить противоречия социальной справедливости: принцип свободы, согласно которому любой человек должен иметь равный со всеми другими доступ ко всем свободам, и принцип различия, который допускает социально-экономическое неравенство, если оно идет на пользу наиболее обездоленным. Д.Смит в обоснование положений, почему социальная справедливость не должен зависеть только от стихии рыночных сил, указывает также на обусловленные географией возможности регионального неравенства, которые не могут быть ни устранены, ни обоснованы морально или социально.

Однако теоретические представления и социальная практика большинства стран демонстрируют как бы постоянные колебания в рамках некоего континуума представлений о справедливости, приближаясь то к одному, то к другому полюсу.

Следует признать, что в настоящих условиях принцип справедливости должен воплощать в себе оба начала - как уравнительное, так и распределительное. Признание социального государства влечет за собой признание равенства социальных прав всех его граждан, независимо от их индивидуальных или социальных особенностей. Государство, таким образом, гарантирует всем гражданам обеспечение некоего социального минимума, который выражается в минимальной оплате труда, минимальной (в том числе социальной) пенсии адресной социальной помощи тем, чей душевой доход ниже прожиточного минимума и т.п. В то же время активные, предприимчивые, социально сильные, способные индивиды должны иметь возможность получить социально одобряемыми способами больший объем благ и услуг за свой труд. Социальная политика государства должна быть направлена на создание условий для производительного и результативного труда.

Как уже отмечалось, с принципом социальной справедливости неразрывен принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения. При этом община (уровень муниципального самоуправления), регион или государство, в целом должны лишь восполнять индивидам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обеспечить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмешиваться в чрезвычайных, кризисных ситуациях.

Конечно, для кризисного российского социума каждая ситуация является в известной мере чрезвычайной, однако, к сожалению, начала социальной ответственности не слишком распространены в нашем обществе. Многолетнее существование государственного патернализма и всесторонней опеки, характерной для традиционного общества, привело к тому, что ряд индивидов пассивно ожидает поддержки от государства, не задумываясь о собственном вкладе в организацию своей судьбы и разрешение возникающих трудных жизненных ситуаций. Даже в тех случаях, когда индивиды или семьи могут самостоятельно решить свои проблемы или уменьшить их напряженность, они не прилагают к этому усилий.

Кроме того, есть значительное количество индивидов, которые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных дефектов, возрастных или иных особенностей. Поэтому нереалистично было бы предполагать, что в любом обозримом будущем социальная помощь будет сведена только к самопомощи и государство сможет снять с себя обязанность поддержки ряда своих граждан. Даже при максимальном развитии морально-психологических установок и социальных технологий самообеспечения, самопомощи, групповой и соседской взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смогут выжить без последовательной социальной поддержки со стороны государства. Тем не менее, должна проводиться широкая организационная и воспитательная деятельность для того, чтобы сформировать в психике людей устойчивую направленность на индивидуальную социальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для её реализации.

В качестве следующего руководящего принципа социальной политики следует назвать СОЦИАЛЬНУЮ СОЛИДАРНОСТЬ, которая заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более сильных к менее сильным. Конечно, в первую очередь, этот механизм заключается в перераспределении денежных средств через систему налогов и пособий. Однако, в то же время, этот процесс можно рассматривать также в качестве перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здоровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, это означает, что достаточно значительная часть населения будет ограничена в своих социальных правах. Это не просто задевает демократические установки современного общественного сознания, но также служит постоянной угрозой социальной безопасности. Достаточно давно замечено, что равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее действенной и прагматичной профилактикой социальной нестабильности и криминальной активности. Поэтому, не имея возможности ликвидировать бедность, социальное государство и современное общество перераспределяют средства в пользу бедных.

Следующим принципом социальной политики является ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА.

В документах Международной организации труда, созданной в 1919 году, ныне – специализированного органа ООН, выработаны общие принципы социального партнёрства, среди которых:

1.Равноправие сторон на переговорах и при принятии решений.

2.Равная для всех сторон обязательность исполнения договорённостей.

3.Обязательная и равная ответственность сторон за выполнение принятых обязательств.

4.Принцип участия в переговорах трёх сторон: государственной власти, работников и работодателей.

Социальное партнёрство – неотъемлемый институт устойчивого современного общества и демократического государства, он продуктивно действует в эффективно функционирующей экономике. Однако, в российском социуме внедрение начал, предусмотренных этим принципом, признание всеми сторонами «правил игры», предусмотренных им, также способно смягчить социальную напряжённость, послужить механизмом, который (в рамках совей компетенции) действительно способен сбалансировать противоречивые интересы различных слоёв и групп и государства, создать неразрушительные технологии разрешения кризисов и обеспечить поддержание социального развития.

ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНОЙ КОМПЕНСАЦИИ призван обеспечить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения ограничений, обусловленных их социальным статусом. Он предполагает создание доступной сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обслуживания.

ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ предусматривает предоставление гражданам гарантированного государством минимума социальных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоустройству, объем, виды и качество которых должны обеспечить необходимое развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни. Этот принцип предусматривает сбалансированность целей и возможностей реализации социальной политики.

Среди других важных принципов социальной политики следует выделить ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное взаимодействие государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализация принципа субсидиарности позволяет не только более эффективно использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и привлекать к решению социальных проблем самих граждан.

МОДУЛЬ 2 «СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ»

Лекция «Взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения. Виды социальной защиты населения»

Этнокультурные традиции, характер народов и все то, что входит в понятие духовной составляющей жизни общества, играли значимую роль в истории становления и развития отечественной системы социальной защиты, которая насчитывает более тысячи лет.

Первое документальное упоминание о социальной защите населения как функции государства в законопроектах было в «Русской правде», которая состоит из 37 глав и, кроме статей уголовного характера, имеет статьи социальной направленности, что было необычайно для молодых государств Европы. «Русская правда» явилась первым законом, включающим в себя подобие социальной программы - из 37 статей этого закона 8 целиком посвящены проблемам детской защищенности. Это первая попытка составления русского свода законов определила все дальнейшее законотворчество на Руси. Последующие своды законов во многом строились по образу и подобию «Русской правды», так что в юридической практике с самого начала прочно утверждали основы социальной политики.

К эпохе царствования Петра I и Екатерины II относится становление системы общественного призрения. Так, каждая губерния была обязана открыть под председательством гражданских губернаторов особые приказы Общественного призрения. На эти приказы были возложены обязанности - устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и смирительные дома.

Некоторой предтечей пенсионного законодательства являются указы о призрении «не имеющих чем жить» младших офицеров и солдат (1722 и 1723 гг. соответственно). Предполагалось, что они должны были идти жить в монастыри или богадельни, где офицерам даже полагалось жалование.

Нельзя сказать, что эта система была совершенна. Но попытки государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите, были на лицо. В российском правительстве вызревала мысль о том, чтобы попечение о нищих и калеках сделать общественным, а не только государственным. Полное воплощение эта идея получила при Александре I , когда убедились, что призрение для правительства - ноша чрезмерная, и без общественности не обойтись. Стремясь не допускать пассивности общественности, Александр I включил призрение в сферу общественного самоуправления, оставив за правительством функцию общего руководства этим деликатным процессом. Александр I подписал закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых». Таким образом, в России была создана гибкая, дифференцированная и чрезвычайно эффективная система государственно-общественного призрения, которая часто служила примером для других развитых стран. Система эта постоянно совершенствовалась, уточнялась, частично изменялась.

В результате реформ второй половины XIX в. в России появились земства, которым были переданы вопросы местного самоуправления и, естественно, решение некоторых вопросов общественного призрения. Для пересмотра действующего законодательства о призрении бедных и решения социальных вопросов, в конце прошлого века была образована комиссия (по высочайшему повелению). Но войны, а затем и революции помешали увидеть результаты этой деятельности.

Следует отметить, что в XX век Россия вошла с архаичными социальными институтами, характерными для традиционного общества. Их функции в определяющей степени выполняли сельская община, семья, благотворительные организации Церкви. Урбанизация, индустриализация, распространение грамотности затронули сравнительно незначительную часть общества. В начале XX века в деревне проживало 85% населения России, приемлемый уровень грамотности был только у шестой-седьмой части граждан. В крестьянской и рабочей среде сохранялся менталитет русской общины - трудовая этика, коллективные и семейные формы солидарности и социальной защиты. Проводимые сверху реформы Александра II, Столыпинская аграрная реформа, введение парламентаризма и конституции во многом опережали общественные потребности России.

Большое влияние на становление и развитие социальной защиты и не только в России, но в мире в целом, оказала социальная политика и социальная защита, проводимая советским государством.

Следует отметить, что советская система социального обеспечения не была неизменной, а развивалась достаточно активно. Поэтому социальное обеспечение образца 1980-х годов не была установлена сразу после Октябрьской революции раз и навсегда. Она имеет долгую собственную историю развития по охвату различных групп населения, типам и размерам льгот, организации и финансирования. Советскую социальную политику не следует рассматривать как нечто статичное. Её много раз изменяли и идеологически и организационно, хотя меры, предпринимаемые для этой политики к новым условиям и задачам, не всегда были успешными.

Формирование системы социальной защиты началось с введения выплат по безработице и в случае профессиональных заболеваний (в 1930г. пособия по безработице были отменены). В 1918 г. (впервые после установления Советской власти) по всем центральным и местным органам управления была поставлена задача по выделению вопросов социальной помощи и поддержки, трудящихся в отдельную систему исследования.

В итоге год образования СССР было введено понятие «социальное обеспечение», оно звучало так - «государственная система материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, а также многодетных семей». Осуществляется за счет государственных и общественных средств.

Особое внимание стало уделяться пенсионному обеспечению и пособиям. Было создано несколько пенсионных страховых фондов (негосударственных), налажена система организации правильного отдыха трудящихся (открыты первые санатории, профилактории и дома отдыха). В 1922 г. стали появляться первые государственные страховые компании и общества, которые осуществляли выплаты в случае общего заболевания, предоставляли пенсии по инвалидности для лиц пожилого возраста.

В 1928г. пенсии по возрасту стали выплачиваться и рабочим в некоторых отраслях промышленности, в последующие десятилетия они были распространены на служащих. Одним из главных событий стала пенсионная реформа 1956г., направленная на повышение пенсий.

В 1964г. и 1970г. крестьяне – члены колхозов были включены в централизованную систему социального обеспечения. С конца шестидесятых годов социальная политика выделяется в особое направление деятельности государства, хотя и была тесно связана с экономической деятельностью, например повышение благосостояния трудящихся.

В результате к 1980г. в стране была сформирована всесторонняя система социального обеспечения населения. В последние десятилетия советского строя были приняты крупнейшие по своему значению законодательные акты в области пенсионного обеспечения, социального страхования, государственных пособий, социального обслуживания. Наряду с ростом масштабов российскую социальную систему того периода характеризует её универсальный характер. Социальной обеспечение было представлено всеми формами и видами, рекомендуемыми Международной организацией труда: пособия по женщинам по беременности и родам, пособия по временной нетрудоспособности, пособия на детей, пенсии и социальной обслуживание нетрудоспособных.

Социальные выплаты финансировались через государственный бюджет в соответствии с централизованными планами. Средства, выделяемые обществом на социальные цели, значились в бюджете как «общественные фонды потребления», из которых финансировалось социальное обеспечение, образование, здравоохранение и др., используемые коллективно и рассматриваемые государством как наиболее важные. На общественные фонды потребления падало около трети доходов населения при приблизительно равном соотношении денежных выплат и услуг в натуральной форме. Однако, несмотря на это предпринимаемые усилия, в Советском союзе не удалось решить многие социальные проблемы.

С научной точки зрения, интерес представляет анализ влияния экономического устройства СССР на систему социальной защиты населения (пенсионное обеспечение, охрана материнства и детства, и т.д.).

Советская политика базировалась и на соответствующей системе ценностей, в основу которой был положен принцип коллективизма. С этих позиций формировались ценностные ориентации человека и общества на труд, семью, образование, общественную деятельность как сферу самоутверждения индивида. При этом выстраивалась логическая цепочка социальных прав (на труд), неразделимых от обязанностей (обязанность трудится) и гарантий их реализации (полная занятость). Государственное регулирование общественного труда проявлялось в тотальном его регламентировании, административные и экономические механизмы которого основывались на приоритете государства над обществом и коллектива над личностью. Общество оценивало индивида, прежде всего, по его вкладу в развитие общества.

Организация труда и социальной защиты в СССР сводилась к технологическому и материальному прогрессу на основе обобществленных социальных институтов с опорой на моральные установки народных масс и традиционные формы организации взаимопомощи.

Оборотной стороной констатации «государство — монопольный собственник и работодатель» стало «государство - монопольный распорядитель социальных выплат». Государство фактически свело всю гамму солидарных обязанностей граждан к обязательной трудовой деятельности, что автоматически обеспечивало их право на государственную социальную помощь.

Основным принципом, обосновавшим право на пенсии и пособия, являлся принцип алиментарности, или безвозмездной помощи, в большинстве развитых стран применяющийся исключительно в рамках института социальной помощи, предназначенного для уязвимых категорий граждан (инвалиды детства, ранние формы инвалидности и т.д.), которые в силу обстоятельств не могут заработать право на социальную защиту с помощью социального страхования.

Советская система социального обеспечения строилась исходя из принципа, выдвинутого еще в начале века, - страхование без взносов. (Необходимые же финансовые средства черпаются или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, и из государственного бюджета). С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств - связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пенсий и пособий.

В конечном итоге оказался разрушенным один из базовых принципов социального страхования - соблюдение эквивалентности страховых взносов и выплат; элементы социального страхования, вызревшие и законодательно оформившиеся в дореволюционной России, уже в конце 20-х годов исчезли. Их финансовые системы, связанные со страховой медициной, пенсионным страхованием и страхованием от несчастных случаев на производстве, были консолидированы в единую систему с дотациями из госбюджета. Такую форму социальной защиты населения стали называть государственным социальным обеспечением.

Достигнутый в СССР уровень социальной защиты населения, ликвидация нищеты, неграмотности, безработицы большинство исследователей - В. Роик, Н. Римашевская, В. Сопцов - оценивают достаточно высоко. Государственная воля, концентрация сил, средств, активности народных масс долгое время приносили плоды. Однако это продолжалось до тех пор, пока потенциал коллективных форм труда, централизации и планирования не был исчерпан.

Начиная с 1991 года, когда Россия встала на путь перехода к новой общественно-экономической формации, систему социального обеспечения потребовалось адаптировать к развивающимся в России рыночным отношениям. В этот период система социальной защиты Росси вынуждена была реагировать на комбинированные последствия многих кризисов, которые проявлялись в различных сферах – экономической, инвестиционной, финансовой, демографической и пр.

Резко упал уровень рождаемости, увеличилась смертность людей в трудоспособном возрасте, сократилась продолжительность жизни населения. Стала сокращаться доля лиц моложе трудоспособного возраста и возрастает численность и удельный вес граждан старше трудоспособного возраста. Уровень общей заболеваемости имеет тенденцию к росту практически среди всех возрастных групп населения и по большинству классов болезней, которые формируют хроническую патологию, происходит увеличение числа инвалидов. Высокий уровень безработицы и низкий уровень заработных плат проецировал массовую бедность. Появились новые социально уязвимые группы населения, такие как вынужденные переселенцы и беженцы. Острой заботой государства становится рост социального сиротства, распространение наихудших форм детского труда. После многих десятилетий в России вновь возникла проблема детской беспризорности.

Таким образом, в первой половине 90-х годов, определенных в экономической литературе как переходный период к рыночной экономике, Россия столкнулась помимо экономических проблем, связанных с разрывом хозяйственных связей, сокращением объемов производства, высоким уровнем инфляции, недостатком финансовых средств – с обострением социальных проблем. К этому времени с арены ушли партийные, комсомольские организации, государственные профсоюзы, которые в определенной степени реализовывали государственную социальную политику, были общественными институтами её поведения. С началом рыночных преобразований заканчивается система государственного патернализма в социальной сфере, в соответствии с которым, именно государство определяло цели и задачи социально-экономического развития, выбирало способы распределения созданных благ, а также оценивало эффективность этого распределения.

Хотя формирование социальной защиты в первой 90-х годов не утратило многих черт, свойственных государственному патернализму. Этому способствовал, как справедливо отмечают некоторые исследователи, ряд объективных причин:

- резкое падение в ходе реформирования социально-экономической системы уровня жизни населения и необходимость его поддержки;

- отсутствие опыта решения новых задач в области социальной политики, проблемы технологического и методологического характера в реализации новой социальной политики;

- неопределенность перспектив развития социально-экономической системы.

Отмеченные тенденции в социальной сфере, сложившиеся в переходный период, увеличили нагрузку на государственную систему социальной защиты. В этой ситуации очень важна забота государства о наиболее уязвимых категориях населения – группах с особыми социальными потребностями. Однако масштабы нуждающегося в социальной поддержке населения были велики.

Решения, принятые в этот период в области социальной защиты, привели к увеличению льгот, установление которых было вызвано негативными социальными последствиями экономических преобразований, проводившихся в стране. Однако эти меры только формально содействовали социальной защите граждан. В условиях ограниченности финансовых средств происходило их распыление, неэффективное использование и в конечном итоге это формировало низкий уровень социальной защищенности граждан. В соответствии с решениями почти 200 категорий населения России имели право на получение различных видов льгот и социальных выплат, а их финансовая стоимость в два раза превышала средства государственного бюджета.

Данные проблем предопределили создание новой системы социальной защиты, адекватной развивающимся рыночным условиям.

Сложность ситуации заключается в том, что социальная защита относится к особенному классу социальных систем, в элементный состав которых включены люди и отношения между ними. А. Б. Курлов и А.И. Селиванов определяют социальную систему как «целостность, где все компоненты определенным образом упорядочены и взаимно обуславливают друг друга. Системообразующим фактором в ней является определяющий вид общественного производства. С ним генетически связаны и детерминированы им все остальные общественные явления и феномены, возникающие в процессе усложнения связей, а, следовательно, и дифференциация социального бытия. Вместе с тем, социальная система содержит в себе механизмы собственного саморазвития и саморегуляции, которые представлены диалектически взаимодействующими между собой элементами этой системы: материальной и духовной деятельностью людей; производством и потреблением; базисными и надстроечными структурами и явлениями; политическими и идеологическими подсистемами. Все они представляют собой единую целостность – саморазвивающуюся социальную систему».¹

Система социальной защиты населения - наиболее развитый вид социальной системы и для нее характерны такие системно создаваемые качества, как цель, иерархия, синергия. Если гомогенные системы состоят только из социальных элементов (например, семья), то в систему социальной защиты населения, как гетерогенную систему наряду с человеком включены элементы иной природы: социотехнические (предприятия, учреждения, благотворительный фонд), экосоциальные (географические районы, муниципалитеты). По сравнению с другими системами система социальной защиты населения очень сложна, поскольку ее главный элемент - человек имеет собственную субъективность и наибольший диапазон выбора поведения. Каждая конкретная социальная система органически связана с социальной системой более широкого масштаба и с обществом в целом как макросистемой, детерминируется ею, хотя и сохраняет относительную самостоятельность. Система социальной защиты населения, будучи производной, в сфере социального порядка, объективировалась в обществе и имеет в нем относительную автономию, собственные закономерности, принципы и методы социальной работы.

Определяя, социальную защиту как систему, В.М. Собинов отмечает: «В реальной социально-экономической действительности социальная защищенность отдельного конкретного человека зависит не только от общества в целом, но и в значительной степени от конкретных социальных систем в которые входит данная личность (производственный, научный, учебный и другие коллективы). Социальные гарантии реализуются государством и непосредственно в конкретных трудовых коллективах города и деревни».²

Уральские ученые понимают систему социальной защиты более широко. По их мнению, под системой социальной защиты следует иметь в виду наличие в обществе социального механизма, обеспечивающего, во-первых, непрерывное отслеживание (мониторинг) динамики жизненного уровня, во-вторых, превентивные мероприятия экономического и юридического характера, способные предотвратить падение жизненного уровня отдельных граждан, социальных слоев и групп населения ниже черты, установленной исходя из критериев социальной защищенности.³

В пределах настоящей работы мы разделяем точку зрения Константинова И.Б. По его мнению, система социальной защиты населения является «сложной, динамичной, открытой экономической системой, оказывающей решающее воздействие на устойчивое социально-экономическое воспроизводство, как в отдельных регионах, так и в России в целом».⁴

В своей работе, опираясь на системный анализ, он установил качественную определенность системы социальной защиты населения, определив ее общесистемные и специфические свойства. К общесистемным свойствам отнесены: иерархичность, эмергентность, целенаправленность, многофункциональность, динамичность, адаптивность. Специфическими системными свойствами являются зависимость от состояния факторов внутренней и внешней среды, размытость границ входящих подсистем, цикличность протекающих в системе процессов, ограниченность самоорганизующих начал и необходимость управления. Были выделены типы окружения: внешняя экономическая среда (национальные экономики других стран); внешняя социальная среда (государство, политика, идеология, образование, культура, право, религия, обычаи, нравы, ценности, нормы других стран); государство как субъект управления; внутренняя экономическая среда; внутренняя социальная среда.

По его мнению, целью системы социальной защиты населения является восполнение доходов населения, утерянных в результате действия социальных рисков, и недопущение снижения уровня и качества жизни граждан ниже показателей установленных государством и принятых обществом.

Большое практическое и теоретическое значение имеет представление о структуре системы социальной защиты населения.

Необходимо подчеркнуть, что в научно-практической литературе представлено достаточно много разноречивых мнений по проблеме выделения структурных элементов системы социальной защиты.

По определению С.А. Юшковой в качестве структурных элементов система социальной защиты включает себя: социальное обеспечение, социальную помощь, социальную поддержку и реабилитацию социальную работу, социальные льготы и систему социального контроля за осуществлением функционирования социальной защиты.

Имеется и другие мнения, структура социальная защита населения состоит из социального обеспечения, социальной помощи, социальных гарантий и социального страхования.⁵

Матусевич Л.А. считает, что в формирующуюся систему социальной защиты входят:

- государственная система развития современных технологий, обусловливающих научно-технический прогресс, ориентированных на высокую производительность труда и обеспечение рациональной занятости;

- изменение роли науки, ее большая направленность на решение социальных задач;

- система социального страхования и пенсионного обеспечения, а также четких правовых гарантий по их выплате;

- увеличение потребления и поддержание покупательной способности населения в условиях роста цен; индексация фиксируемых доходов по мере изменения цен; установление минимальной заработной платы в соответствии с реальным прожиточным минимумом;

- материальная помощь малообеспеченным, нетрудоспособным гражданам; и многодетным и неполным семьям;

- финансирование государством подготовки, переподготовки кадров и контроль за их трудоустройством;

- обеспечение определенного уровня образования, медицинской помощи, жилищного обеспечения, сферы услуг, экологической защиты населения; повышение роли системы социальной защиты как гаранта социального развития индивида;

- налоговые льготы предпринимателям, вкладывающим средства в образование, систему социальной защиты, благотворительные фонды.⁶

Социальная защита населения, по мнению Савинова А.Н., включает социальное обеспечение, социальное страхование и социальную поддержку (помощь).⁷

Согласно терминологии доклада ООН в организации социальной защиты существуют 2 структурных элемента – социальное вспомоществование и социальное страхование.⁸

Разноречивость во мнениях исследователей требует уточнения содержания компонентов системы социальной защиты населения, причем исходным и ключевым моментом ее определения выступает определение критериев в основании выстраиваемой конструкции. Такими критериями должны выступать существенные признаки объекта. По нашему мнению, их следует искать в самой системе социальной защиты.

К субъектам социальной защиты относятся - государство и его органы, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения, профсоюзные и общественные организации, внебюджетные и благотворительные фонды, отдельные личности, сами трудящиеся.

Поэтому с субъектной точки зрения социальная защита может быть государственной общественной и частной.

В свою очередь государственная подсистема социальной защиты населения, с точки зрения организационных форм, подразделяется на социальное страхование, социальную помощь и поддержку, социальное обслуживание и государственное социальное обеспечение.

Роль социального страхования в национальных системах социальной защиты является ключевой. Например, в государствах ЕС объем финансирования социального страхования составляет 16-20% ВНП и выступает вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу – после заработной платы, доля которой колеблется в диапазоне 45-55% ВНП. Столь крупный финансовый ресурс социального страхования позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты застрахованных.

Социальное страхование представляет собой систему правовых, экономических и организационных мер по профилактике, минимизации и компенсации отдельных видов социального риска.

К базовым преимуществам социального страхования относятся:

1) Участие в страховании всех заинтересованных сторон - это позволяет в наиболее удобной форме проявить каждому из трех основных социальных субъектов (работодателям - работникам – государственным органам) свою ответственность и реализовать широкую гамму обязанностей на постоянной и долговременной основе по четко выверенным и надежно правообеспеченным алгоритмам. Социальное страхование носит субъектно-объектный характер;

2) Распределение страховой нагрузки между работниками и работодателями по таким критериям, как исключение падения текущих расходов трудящихся, повышение их мотивации к зарабатыванию прав на коллективно персонифицированную страховую защиту, поддержание партнерства наемного труда и капитала.

3) Независимость и автономность финансовых средств социального страхования от государственного бюджета. Здесь - залог сохранения и целевого использования собираемых ресурсов на нейтрализацию конкретных видов социальных рисков, что позволяет в полной мере реализовывать накопленные права застрахованных

4) Гарантированность получения застрахованными выплат при наступлении страховых случаев. Виды страховых выплат, равно как и их размеры, законодательно регламентированы, и любые эксцессы на этой почве могут быть разрешены в судебном порядке.

5) Законодательно регулируемые размеры получаемых работником средств зависят от продолжительности его стажа, величины заработной платы, служащей базой для начисления страховых взносов, и степени утраты работоспособности. Здесь проявляется принципиальное отличие от социальной помощи, которую человек получает за общественных счет, т.е. фактически за счет других лиц – налогоплательщиков. Финансовыми источниками выплат и услуг по программам социального страхования служат специализированные внебюджетные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.

Однако многие ученые и специалисты отмечают незаконченное институциональное оформление социального страхования, сохраняющего черты государственной социальной помощи. Так в 2001 году был ликвидирован Государственный фонд занятости населения; затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% - отменили страховые отчисления из фонда оплаты труда. Основным источником аккумуляции страховых средств стал единый социальный налог (ЕСН), т.е. страховым взносам был придан противоречащий их природе налоговый характер.

За счет ЕСН финансируются выплаты страхового и нестрахового характера. К первым относятся трудовые пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, пособия и выплаты в связи с несчастными случаями на производстве и с профзаболеваниями, оказание услуг по базовой программе обязательного медицинского страхования для работающего и неработающего населения. Ко вторым – социальная пенсия, единовременное пособие при рождении ребенка, пособие на погребение, затраты на оздоровление детей и содержание спортшкол, расходы на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и их семей. Между тем, страховые взносы «по определению» должны жестко и однозначно увязываться лишь с страховыми выплатами.

Нельзя не признать негативным и тот факт, что, уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых взносов. В частности, коэффициент замещения, т.е. отношение пенсии к средней зарплате составляет всего 15-25%.

Так, к числу системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России эксперты Международной организации труда включают, во-первых, отсутствие национальной доктрины формирования институтов социального страхования, включающую увязку возможностей их развития с развитием систем заработной платы и налоговых систем, рынка труда и трудовых ресурсов общества. Во-вторых, - применение архаичной практики включения значительной части средств внебюджетных фондов в состав федерального бюджета, что приводит к их использованию для выплат нестрахового нецелевого характера и к нарушению принципа адекватной зависимости уровня выплачиваемых пособий от размера страховых взносов. В-третьих, - слаборазвитость инструментария и инфраструктуры управления соцстрахованием. Это выражается в отсутствии официально утвержденных моделей актуарных расчетов и статусов актуарных центров, в применении ненадлежащей и неполной информационной базы. Налицо также зачаточное состояние систем медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов.

Для рыночной экономики основной принцип построения и развития систем социальной защиты – личная ответственность.

В обществе имеются группы населения (малоимущие), которых практически невозможно обеспечить на принципах социального страхования. Поэтому необходима дополнительная помощь, которая осуществляется государством. В отличие от социального страхования, она построена на принципе гарантии со стороны государства конкретному человеку или семье минимальных стандартов для обеспечения жизнедеятельности.

Государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в федеральном законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.⁹

Социальная помощь по своей природе имеет некоторый благотворительный характер, когда нуждающийся человек получает пособия за счет государственных средств. Она не может быть связана с величиной прошлого дохода, вкладом в общественное производство, а её размеры зависят от количества членов семьи и расходов, связанных с жизнедеятельностью. При возрастании масштабов нуждающихся в помощи государства вводится адресный принцип её предоставления.

Структурной составляющей социальной помощи выступает социальная поддержка. Под социальной поддержкой понимается несистематическое оказание помощи лицам (семьям), имеющим доход не ниже величины прожиточного минимума, но нуждающимся в дополнительной поддержке в связи с трудной жизненной ситуацией.

Для оказания помощи в разрешении трудной жизненной ситуации индивида был создан институт в государственной системе социальной защиты – социальное обслуживание. В законодательстве под трудной жизненной ситуации понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина по причинам инвалидности, неспособности к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом или болезнью, безработицы, сиротства, одиночества, безнадзорности, малообеспеченности, конфликтов и жестокого обращения в семье, нарушения законных прав и интересов, отсутствия определенного места жительства и т.д., которую он не может преодолеть самостоятельно¹⁰.

Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, социально-правовых, социально-педагогических услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Система социального обслуживания в России основана на использовании и развитии всех форм собственности и состоит из государственного, муниципального и негосударственного (частного) секторов социального обслуживания.

В качестве особой организационной формой социальной защиты, имеющейся практически во всех странах, но распространяемой только на отдельные категории граждан или отдельные социальные программы, следует назвать государственное обеспечение. Данные категории граждан в силу определенных ограничений, зависящие от рода служебной деятельности, не могут принимать равноправного участия в строительстве новых отношений собственности, а, следовательно, и использовании новых источников доходов. К числу таких граждан относятся военнослужащие, работники судов и аппарата судов, силовых ведомств и др. Меры государственного обеспечения представлены единой системой прав, льгот, гарантий и компенсаций. Важной частью функционального компонента государственного социального обеспечения является система норм финансового и материального обеспечения, медицинского обслуживания и социального страхования. В соответствии со сложившейся традицией нормы материального обеспечения включают нормы вещевого, продовольственного, квартирного и других видов обеспечения.

Обеспечивают государственную подсистему социальной защиты населения государственные внебюджетные фонды страхования (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования) органы и учреждения социальной защиты населения. Источники финансирования выступают – единый социальный налог и доходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

Общественная социальная защита представлена благотворительными фондами, общественными организациями, и помощью семьи. Соответственно источниками доходов являются добровольные взносы и доходы от занятия предпринимательской деятельностью и доходы членов семьи.

В частную социальную защиту населения входят - коммерческие социальные учреждения, негосударственные пенсионные фонды, коммерческие страховые организации и системы социальной защиты отраслей, корпораций, организаций и др. Источниками финансирования являются рента, доходы от оказания услуг, собственные средства предприятий, отраслей, корпораций и др.

Видами социальной защиты являются: пенсии, пособия, компенсации, льготы, субсидии, субвенции, дотации, услуги, материальная помощь, страховые выплаты.

Социальная защита может оказывать в натуральной (вещевой, продуктовой) и в денежной форме.

Объектами социальной защиты выступают: выгодоприобретатели, отдельные социальные группы населения, социально уязвимые слои населения, граждане оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, члены общественных организаций и нуждающиеся граждане, члены семейства, домохозяйства, получатели возмездных услуг и ренты, сотрудники организаций, корпораций, отраслей.

Взаимодействие всех, компонентов структуры социальной защиты населения, управление специально созданными органами социальной защиты, представляет собой систему социальной защиты населения.

Следует отметить, серьезной проблемой продолжает оставаться отсутствие взаимодействия между государственной, частной и общественной подсистемами социальной защитой. Поэтому, по мнению автора диссертации, основным направлением совершенствования системы социальной защиты является построение интегрированной системы, способной эффективно решать социальные проблемы, в изменяющихся рыночных условиях, используя при этом по возможности большое количество разнообразных инструментов.

В мировой практике выделяют 2 типа социальной защиты – активную и пассивную.

Активная социальная защита ориентирована на трудоспособных членов общества и предполагает создание условий для самозащиты людей – в первую очередь через активные действия на рынке труда и через их участие в социальном страховании. Пассивная защита нацелена на нетрудоспособных граждан и социально уязвимые слои населения и заключается, прежде всего, в прямой материальной поддержке.

Особенности реализации мер социальной защиты на региональном уровне

Реализация мер социальной защиты населения предполагает законодательное установление и финансовое обеспечение исполнения социальных обязательств государства, которое можно определить как конституционное или законодательно зафиксированную совокупность социальных (общественных) благ, которое государство обязуется сделать доступными для своих граждан. Эти блага предоставляются за счет общественных, чаще всего бюджетных ресурсов. Определенную ответственность за исполнение социальных обязательств государство возлагает на работодателей и граждан.

Реализация социальных обязательств государства происходит в границах определенной территории. Если государственными органами обеспечивается единый уровень законодательно установленных социальных обязательств государства по отношению к любому гражданину страны, независимо от места его проживания, принадлежности к определенным образовательным, профессиональным, национальным и т.д. группам, мы можно сказать о том, что на территории данного государства существует единое социальное пространство. В настоящее время в России существуют различия между нормативным (закрепленным в законодательных актах) и реальном социальном пространством. Это обусловлено, прежде всего, различиями между регионами, имеющие различные стартовые возможности для реализации единых государственных обязательств в области социальной защиты населения. «Преобладающая часть регионов сегодня входит в группу с преимущественно подавленной реакцией на рыночные реформы или полностью депрессионных регионов. В результате наблюдается дифференциация российских регионов по основным социально-экономическим показателям в десятки раз, тогда как в развитых странах эти различия составляют не более 2-4 раз»¹¹.

Эффективность мер системы социальной защиты зависимости от успешного противодействия тенденциям ухудшения демографической ситуации, обнищания населения и резкому расслоению общества по уровню доходов, роста безработицы, межнациональным конфликтам и другим негативным социальным тенденциям. В свою очередь эффективность мер системы социальной защиты в регионах напрямую зависят от географического положения территории, наличия природных ресурсов, производственных мощностей научно-технического потенциала, социальной инфраструктуры, транспортных коммуникаций, сбалансированности бюджетно-финансовой системы обеспеченности механизмами привлечения инвестиций, развитости рыночной инфраструктуры, благоприятной экологической обстановки, а также от политики федеральных органов власти по отношению к конкретному региону и протекционистских возможностей региональных органов власти.

Социальная роль государства должна реализовываться посредством формирования реального единого социального пространства для предоставления основных социальных обязательств на всей территории страны. Под регионом здесь и в дальнейшем понимается субъект Российской Федерации определенный российским законодательством.

Статья 1 Конституции Российской Федерации гласит о том, что Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. По мнению исследователей, не менее 40% жителей земного шара проживают в федеративных государствах и около трети - в децентрализованных.

Статья 5 Конституции РФ определяет что, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Устройство Российской Федерации в целом соответствует принципам федеративного государства и согласуется с понятием федерации как добровольного союза нескольких государств в целях создания нового, единого государства. При этом субъекты Федерации сохраняют часть своих прав, а другая часть прав делегируется в пользу федеральных органов власти.

Безусловно, что данная форма управления (Федерация - регион) на сегодняшний день является эффективной:

Во-первых, значительная часть федеративных государств продемонстрировала устойчивое динамическое развитие, что отчасти связано с появлением конкурентной среды. Существующий конфликт между расширением перераспределительных функций государства и социально-экономической устойчивостью общества, частично разрешается децентрализацией государственного управления. Передача на региональный уровень части полномочий, связанных с государственными функциями, порождает элементы конкурентной борьбы.

Во-вторых, получив долю самостоятельности и ответственности, региональные власти, с одной стороны, обретают больше стимулов к увеличению доходов в рамках своей компетенции, с другой стороны, более рационально используют средства, более точно определяют местные потребности, рационально используют накопленный инфраструктурный потенциал.

В третьих, гипотеза, получившая название «теоремы о децентрализации», заключается в том, что «если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности». Очевидно, что если децентрализация предполагает издержки, то можно сравнить издержки и выгоды от децентрализации и выбрать эффективную модель.

Характерной особенностью территориальной структуры Российской Федерации является ассимитричность, т.е., субъекты РФ значительно отличаются друг от друга по численности населения, экономическому потенциалу, ресурсам, по вкладу в национальное хозяйство.

Неравномерность регионов обусловлена множеством факторов, главные из которых определены в истории формирования региона. Ведь региональную среду невозможно переместить в другое место. Среда сама постоянно меняется в зависимости от состояния и исчерпаемости ресурсов, количества агентов, структуры населения, действующего законодательства и т.д. На наш взгляд, принципиально важными факторами формирования регионов являются:

1) Ресурсное обеспечение. Распределение населения по территории в немалой степени было обусловлено неодинаковым размещением природных благ (полезные ископаемые, плодородные земли и т.д.). В связи с тем, что роль отдельных производственных факторов в экономическом развитии со временем изменяется, предпосылки к росту у регионов не остаются неизменными. Пространственная неравномерность обусловлена с одной стороны исходным неравенством в размещении производственных ресурсов, и с другой динамикой роли отдельных элементов в условиях рыночной среды.

2) Этно-исторический. Исторически любая административно-территориальная единица формировалась путем освоения жизненного пространства нацией или группой нацией. Особенно это касается Южного федерального округа, где сконцентрировано достаточно большое количество (по российским меркам) национальных регионов. ЮФО является уникальной в Российской Федерации территорией по разнообразию национального состава, исторически сложившегося на протяжении многих веков. История заселения этого края с древности отличалась динамичностью. В середине I тысячелетия до нашей эры основным населением степных районов Северного Кавказа были скифы, позже их сменили сарматы. Этот регион переживал нашествие гуннов, а с VI в. подвергался колонизации со стороны тюркоязычных племен – болгар, хазар, половцев. Северный Кавказ находился под татаро-монгольской властью. Распад орды привел к активизации этногенеза многих народов региона и зарождения современных этносов. Присоединение республик Северного Кавказа к России походило нелегко. Одни народы добровольно признавали протекторат Российской империи, другие присоединялись к России преимущественно жесткими силовыми методами. Чеченцы оказывали ожесточенное сопротивление России и не менее жестокое воздействие испытали с её стороны; калмыки добровольно присоединились к Российской империи.

По окончании Кавказкой войны были разработаны специальные правовые документы для осуществления политики империи в округе – положения «О Кавказском управлении» (1865) и «О Кавказском военно-народном управлении» (1880). Система военно-народного управления сочетала общероссийскую систему управления (наместничества, губернии) с традиционно местным самоуправлением и судопроизводством. Разработанная схема управления, сочетавшаяся с государственной поддержкой распространения и укоренения на Северном Кавказе ислама, способствовала постепенной интеграции округа в единое пространство империи. Но одновременно правовое признание необходимости специфических форм управления народами округа и введение специальных территориальных органов для этого являлось первым шагом для образования современных самостоятельных субъектов Российской Федерации.

Воспроизводство этничности на Северном Кавказе с начала присоединения народов округа к России осуществлялось как традиционными институтами (семья, обычаи, обряды, сельские общины), так и новыми: административно-территориальным управлением, а позднее образованием автономных республик с учетом этнической принадлежности населения. Институциональное воспроизводство этничности привело к её осмыслению в качестве базовой ценности у народов округа и закреплению в общественном сознании как важного критерия дифференциации на социальные группы (регионы).

Объективными причинами неравенства республик Северного Кавказа выступают: а) историческое расселение этносов на территории неравным в экономико-хозяйственном отношении, что предопределило неравный уровень социально-экономического развития народов; б) традиционном укладе жизни; в) на момент присоединения к России народы находились на разных уровнях развития (народы, которые находились на равнинных территориях были более развиты, чем те, которые жили в горной местности).

3) Специфика социально-экономического развития в советский период.

Планомерное введение хозяйства предопределило неравномерность и неоднородность развития регионов страны. До конца 80-х годов проводилась активная политика размещения производительных сил страны, результатами которой явились масштабное освоение природных ресурсов периферийных регионов и общий сдвиг производительных сил на Восток и Север, индустриализация и урбанизация ранее отсталых аграрных регионов, создание новых транспортных коммуникаций. Обособление территории в отдельный регион и её развитие определяла система, базирующаяся на глубоком общественном разделении труда и отраслевой специализации в рамках единого народнохозяйственного комплекса. Данная основа предопределяла объективную необходимость достаточно эффективного механизма согласования региональных интересов с общесоюзными.

Планомерное ведение хозяйства обеспечивало необходимое взаимодействие между хозяйственными комплексами всех союзных республик, хотя и имело определенные недостатки, связанные с преобладанием отраслевого характера системы управления народным хозяйством.

Однако многие формы пространственной организации, естественные для централизованного управления и экстенсивного освоения ресурсов стали в новых экономических и социальных условиях нежизнеспособными. В этой связи следует отметить чрезмерную территориальную концентрацию многих производств, узкую специализацию регионов, отдаленность производителей от потребителей, монопрофильные города, сращивание социальной инфраструктуры поселений с производственными предприятиями.

В начале 90-х годов в России коренным образом меняться механизм экономических отношений и инструментами государственного воздействия на экономику. Процесс перехода на рыночные рельсы был сопряжен с ухудшением демографической ситуацией, ухудшениями показателями здоровья нации, увеличения числа инвалидов, высоким уровнем бедности, дифференциацией денежных доходов и др. Усилия федеральных органов власти по преодолению социального кризиса желаемого эффекта не приносят. В таких условиях тем более сложны и ответственны социальные задачи регионов.

С введением частной собственности было сокращено прямое государственное управление и баланс сил в отношении Центр – регион постепенно увеличивается в пользу регионов. Процесс передачи властных полномочий на региональный уровень коснулся и социальной сферы, который характеризовался:

1) Перенесению все большой доли финансирования социальных расходов на сбережения граждан;

2) Уменьшение количества категорий и численности групп населения, социальная защита которых осуществляется за счет средств федерального бюджета;

3) Передачей все больших социальных функций в регионы (к сожалению, на практике не подкрепляемых передачей соответствующей доли бюджетных средств). В настоящее время региональные органы власти финансируют все, что относится к жизнеобеспечению населения на территории. Территориальные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральную бюджет. Они финансируют более 70% расходов на народное хозяйство, в среднем около 80% расходов на социально-культурные мероприятия.

Передача полномочий на региональный уровень может быть эффективной и пройти безболезненно только тогда, когда регионы располагают всеми имеющимися для этого средствами. Если речь идет о многоотраслевом, разносторонне развитом регионе – когда имеющиеся отрасли дополняют друг друга, предоставляя возможность обеспечивать население региона социальными благами. Однако в реальности многие территории имеют исторически сложившийся монопроизводственный профиль. Специфика Российской Федерации состоит в наличии большого количества малочисленных субъектов Федерации с низким налоговым и экономическим потенциалом, что не позволяет региональному уровню власти в полной мере использовать теоретически доступные средства для выполнения социальных обязательств. Эти обстоятельства, а также глубокая ассиметрия Российской Федерации вызывают необходимость усиления помощи региональным органам власти. Государство на федеральном уровне стремится к сглаживанию территориальных различий, поскольку не заинтересовано в существовании проблем, усиливающих социальную и политическую напряженность.

Невозможность единолично вправиться с возложенными федеральным уровнем власти социальными обязательствами в области социальной защиты населения самостоятельно регионы не могли по причинам:

1) Передача полномочий происходило в условиях экономического кризиса, которым были охвачены все без исключения субъекты Федерации. Федеральное правительство делало акцент на социальной политики и в то же время продолжало процесс приватизации государственной собственности в надежде на то, что усилится конкуренция и разовьется механизм саморегуляции рынка. Теоретически в такой ситуации должна была повыситься значимость экономической политики регионов, однако в виду того, что среди них большое количество малочисленных, экономическая политика регионального уровня власти не смогла оказать существенного влияния на социально-экономическую систему. В таких условиях незначительная помощь федерального правительства не дает ощутимых положительных результатов.

2) В условиях дефицитности региональных бюджетов и наращивании потенциала, регионы стараются направиться финансовые средства в те сферы экономики, которые в кратко - средне - долгосрочной перспективе будут приносить постоянные доходы в виде отчислении в региональный бюджет. Экономическая эффективность требует количественного соизмерения, а все что, что не увеличивает значение этого показателя, автоматически исключаются. Поэтому отрасли социальной сферы, не приносящие дохода в натуральных измерителях, финансируются по остаточному принципу. Это затрудняет выполнение социальных обязательств в области социальной защиты населения на региональном уровне власти.

3) Формирование системы социальной защиты населения на региональном уровне достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социальной характера существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Как правило, решение сводилось к введению в план строительства нового социального объекта. Сегодня наоборот, органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной защиты населения.

В территориях разрабатываются концепции и программы социально-экономического развития, социальные разделы планов развития районов, городов и населенных пунктов. Но сегодня, однако, нельзя сказать о наличии комплексного инструментария разработки и реализации социальной защиты в субъектах РФ. Несмотря на то, что в регионах разработан собственный опыт социальной работы с населением, которые требует отдельного изучения. Анализ социальной работы показал, во всех регионах оказывается помощь инвалидам 1 и 2 групп, в 49 регионах оказывается помощь одиноким пенсионерам и семьям, состоящим из одних пенсионеров, в 41 субъектах Федерации – неполным семьям и семьям, имеющим на попечении детей-сирот, в 32 – х – беременным женщинам, в 26-ти – хроническим больным, в 19-ти кормящим матерям и семьям несовершеннолетних родителей, в 18-ти студенческим семьям. Концепции региональной семейной политики принятые в ряде регионов, включают в себя базовые принципы предоставления гарантий поддержания социально приемлемого уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание условий экономически активным членам семьи для общественно полезной деятельности и повышения благосостояния семьи. Законы и подзаконные акты субъектов РФ не могут ухудшать положение по сравнению с федеральной нормой. Исходя из этого принципа многие регионы, напротив, вводят дополнительные льготы для малообеспеченных семей. Так, в Белгородской области к числу малообеспеченных, которым оказывается помощь, дополнительно отнесены семьи с детьми до 16 лет, студенческие семьи, семьи в которых имеются беременные женщины. В Краснодарском крае к числу бедных относятся семьи, доходы которых не превышают уровня стоимостной оценки продуктового набора прожиточного минимума. В Республике Мордовия и Тамбовской области к числу социально уязвимых отнесены неполные семьи с 3-мя и более детьми до 18 лет, семьи беженцев и вынужденных переселенцев.

В целом, регионы по-разному определяют критерии социальной помощи и её размеры. Главная трудность, с которой столкнулись все регионы – отсутствие методики для определения дохода для возникновения права на помощь.

4) Основными доходными статьями регионального бюджета являются налоговые доходы, неналоговые поступления и безвозмездные поступления. Причем устойчивой основой доходной базы регионов можно считать только налоговые доходы, которые связаны с экономическим потенциалом региона. Большая часть неналоговых источников носит либо временный, либо нестабильный характер (такие, например, статьи как доходы от продажи имущества, от продажи земель, штрафы и административные платежи) и поэтому не могут рассматриваться как стабильный источник дохода регионального бюджета.

Отличительной особенностью российской действительности является то, что большую часть стабильных с точки зрения собираемости налогов перечисляются в федеральный бюджет, тогда как остальные (нестабильные) остаются в региональном бюджете. Федеральное правительство определяет состав региональных налогов и доли поступления в региональные и местные бюджеты средств от регулирующих налогов. Ограниченность прав в фискальной политике снижает возможности органов власти через варьирование составом и ставками региональных налогов стимулировать значимые для регионов виды деятельности. Фискальная система Российской Федерации в настоящее время имеет черты, характерные более для унитарного, чем для федеративного государства..

5) В настоящее время социальные обязательства в области социальной защиты населения превышают реальные возможности по их финансированию в регионах, что является одной из наиболее актуальных проблем социальной защиты населения в России, поскольку в первую очередь от этого страдают малоимущие домохозяйства.

Проблема регионального развития России всегда была в центре внимания экономистов, регионоведов, политиков. Уже в первой программе правительства - программе углубления экономических реформ, принятой в 1992 г., были особо отмечены региональные проблемы России и обозначены возможные пути и решения, в том числе высказана необходимость создания фондов регионального развития. В 1995 году субъектам Российской Федерации передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны были выполняться региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств эти законы выполнялись не полностью.

В аппарате правительства постоянно шел поиск путей создания единого социального пространства, которое предполагает, что «социальные» законы должны в равной степени реализовываться во всех регионах страны. Для этого федеральным центром была организована финансовая помощь бюджетам других уровней, которая осуществлялась в форме дотаций и субвенций региональным бюджетам, через фонд финансовой поддержки регионов, фонд конденсаций, фонд развития региональных финансов, фонд регионального развития.

Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного субсидирования является то, что он состоит из разноуровневых, а не взаимосвязанных между собой и не регламентированных определенными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из применяющихся форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каждый раз определяется по-разному, индивидуально. Методику расчетов трансфертов целесообразно строить на системе финансового плана региона, в котором должны быть учтены все источники финансирования экономического региона и направления их использования.

Однако существующие механизмы бюджетного выравнивания не ликвидируют диспропорции в уровнях социально-экономического развития субъектов РФ, не обеспечивают качество социальную услуг по единым хотя бы минимальным стандартам. Дифференциация уровней бюджетной обеспеченности будет всегда, но нельзя допускать её полярных значений в межрегиональном разрезе.

Федеральный центр выделяет значительные средства на помощь регионам, однако имеются регионы, которые не только не достигли среднего уровня, но и ещё больше отстали от него. Министерство финансов РФ отвечающее за организацию межбюджетных отношений признает, что созданная система поддержки регионов работает неэффективно. Система кое-как обеспечивает выравнивание, но фактически не стимулирует регионы зарабатывать собственные средства. Ведь регионы должны стремиться к уменьшению дотаций, а не к их увеличению. Однако этого не происходит. За последние 4 года объем финансовой помощи, направленной в Южный федеральный округ вырос почти в 3,5 раза, а разрыв между Северным Кавказом и страной в целом не сократился. Северный Кавказ попал в разряд сильно депрессионных и отсталых регионов в результате острых межнациональных конфликтов, дестабилизировавших хозяйство. Практически во всех регионах ЮФО бедность и безработица были выше, чем в целом по стране. Два административных субъекта округа – республики Ингушетия и Калмыкия входили в число 10 российских регионов с наиболее низкой покупательской способностью денежных доходов населения.

Созданный механизм финансовой помощи регионам не позволяет сформировать единое социальное пространство. Причин тому несколько.

Во-первых, отсутствует убедительная система показателей, по которой можно сделать вывод о необходимом количестве финансовой помощи регионам. В постановления Правительства Российской Федерации, касающихся различных аспектов реализации социальной политики, критерии выделения регионов, которым может быть оказана помощь в социальном развитии не определены. До сих пор в качестве самостоятельной не решена в полном объеме задача определения факторов, на основе которой должна разрабатываться типология районов в целях региональной адаптации

Слабая разработанность единой методики определения бюджетной потребности на базе социальных стандартов и норм не обеспечивает полную «прозрачность» расходования бюджета в территориях и проведения бюджетного регулирования, ориентированного на стимулирование регионов к зарабатыванию средств и повышению собираемости налогов.

Чтобы снизить риск манипуляций показателями целесообразно изучить проблему «прозрачности» бюджетной системы, с точки зрения «напряженности» бюджетов регионов и законодательно закрепить наглядную систему основных показателей бюджета. При этом целесообразно руководствоваться следующими принципами: необходимость обеспечения равенства от всех субъектов Федерации в бюджетно-налоговой отношении с Центром независимо от статуса региона; установление принципов единообразия, открытости; права прямого участия субъектов РФ в подготовке нормативных документов по налогово-бюджетным проблемам, затрагивающие их интересы; необходимость четкого разграничения расходов по объектам, отраслям социальной сферы из федерального бюджета и бюджетов территорий; самостоятельность бюджетов субъектов Федерации при определении объемов налогов и сборов, касающихся собственных интересов большинства регионов.

Во-вторых, при оказании финансовой помощи не учитываются региональные различия в требованиях к обеспечению уровня социальной защищенности проживающих в различных регионах в условиях дифференциации природных, социально-экономических, этно-культурных особенностей этих регионов.

Демографические показатели служат основой для проведения социальной политики в сфере занятости, а также при регулировании рынка труда и реализации программ сохранения рабочих мест. Рынки труда и рабочей силы имеют ярко выраженные региональные особенности. Региональная специфика занятости и функционирования рынка труда обусловлена особенностями формирования экономически активного населения с учетом возможностей рынка труда, сложившимся уровнем и структурой занятости, а также наличием завершенных производственных циклов, соответствующей сырьевой базы, инвестиционной привлекательностью региона. Неравномерное распределение регионов не позволяет многим из них поддерживать требуемый уровень занятости. В регионах совокупность социально-трудовых отношений по поводу найма и применения труда работников и применения труда работников в региональной структуре производства (рынок труда) формируется под влиянием региональной социальной политики, учитывающей социальные, национальные, культурные, трудовые традиции.

В-третьих, бюджеты большей части субъектов Федерации зависимы от финансовой помощи федерального правительства. Проводимая правительством РФ политика усиления целевой направленности трансфертов, поступающих из федерального бюджета, имеет преимущественную социальную ориентацию. Действительно, она помогает региональным властям решать текущие социальные проблемы. Однако без развития региональной экономики поднять уровень жизни населения такая политика не способна. При этом власти субъектов Федерации лишены возможности направлять средства, поступающие в рамках финансовой помощи из федерального бюджета, на решение экономических проблем, т.е. не могут задействовать инструментарий микрополитики для стимулирования предпринимательства (выдавать льготные кредиты, ссуды, гранты предпринимателям, использовать другие стимулы).

В четвертых, даже в тех субъектах Федерации, где объемы трансфертов не очень велики, региональные власти не могут направить собственные средства на стимулирование экономики, поскольку крайне низкий уровень жизни населения требует первоочередного решения социальных проблем.

Российская Федерация сегодня вмещает всю палитру мирового неравенства, что требует выработки дифференцированной экономической политики в зависимости от имеющегося экономического потенциала и протекающих в разных группах регионах социальных процессов.