Глава 1. Прокуратура в конституционной системе власти и принципы ее деятельность

1. Прокуратура в российской конституционной системе власти

прокуратура надзор правоохранительный конституционный

Единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.

М.В. Ломоновский считает, что прокуратура должна находиться при законодательной власти потому, что, с одной стороны, "верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру". С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве "одинокой" при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться "наисильнейшим людям", и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам¹.

На страницах юридической печати достаточно активно обсуждается вопрос о том, какое место занимает прокуратура в государственном механизме. Конституция РФ оставила этот вопрос открытым. В научных изданиях высказываются совершенно разные точки зрения.

Сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129)²помещена в главу, посвященную судебной власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", исходил из того, что "по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти"³.

Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, "что органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом президента", стать органом президентской власти". Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. "Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как "око государево", лишь впоследствии обрела свою самостоятельность"⁴.

Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть⁵.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ)⁶.

Прокуратура России как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы "сдержек и противовесов", уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования. Средством достижения столь важной цели служит прокурорский надзор, который осуществляется за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими правовых актов нормам действующих законов (ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ.

Прокурорский надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

В свою очередь, законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ). Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. При этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты. Следовательно, доклад является формой контроля за деятельностью прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти. Поэтому, на мой взгляд, не следует пытаться отнести ее деятельность к какой либо из трех систем властей, у прокуратуры особая, своя роль в развитии нашего государства и его правильного функционирования.

2. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

В теории прокурорского надзора принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.

Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т.е. те, которые установлены Конституцией Российской Федерации или могут быть абстрагированы на основе содержащихся в ней положений. Конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры являются принципы законности, единства, централизации, гласности.

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или абстрагируемые на основе содержащихся в нем норм.

Принцип законности. Данный принцип прямо не назван в Конституции Российской Федерации, однако его сущность и основные признаки в Основном Законе страны раскрываются предметно и предельно точно. Принцип законности присутствует во всех положениях Конституции Российской Федерации. Его конкретное содержание раскрывает ст. 15 главного закона страны. В данной статье за Конституцией Российской Федерации признается высшая юридическая сила. Ее верховенство в правовой системе страны является безоговорочным Законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации имеет прямое действие. Она применяется на всей территории Российского государства. Соблюдение Конституции Российской Федерации и действующих на территории страны законов обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений.

Важным конституционным требованием обеспечения принципа законности является недопустимость противоречивости федеральных законов, не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации также федеральным законам.

Принцип законности — это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является единственной системой органов страны, для которых надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, выступает в качестве основной, главной задачи⁷.

Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности. Принцип законности определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве ведущей функцию надзора. С утверждением принципа законности связан подход законодателя к установлению полномочий прокурора. Исходя в первую очередь из задач обеспечения единства законности формируется структура органов прокуратуры. В лице прокуратуры государство имеет тот специализированный правоохранительный орган, все усилия которого направлены на исполнение конституционного требования о соблюдении Конституции Российской Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Принципы единства и централизации системы органов прокуратуры имеют каждый самостоятельное содержание. Вместе с тем связь между ними настолько тесная, что есть все основания рассматривать их совместно как единый комплекс.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую систему. Создание органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

Единство прокуратуры Российской Федерации определяется и проявляется в единстве принципов ее организации и деятельности, целей и задач, решаемых всеми структурными элементами прокурорской системы, в едином характере и содержании полномочий, которыми наделены органы прокуратуры, независимо от места, занимаемого ими в прокурорской системе.

Все органы прокуратуры должны исходить в своих действиях из установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принципов их организации и деятельности. Система данных принципов — одна и для прокуратуры города (района), и для прокуратуры субъекта Российской Федерации, и для Генеральной прокуратуры Российской Федерации. На единых основах строится деятельность территориальных и специализированных прокуратур.

Цель всех звеньев органов прокуратуры составляет обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Различия могут касаться масштабов деятельности, но суть ее, цели будут одни и те же. Благодаря единству целей и задач все составные части прокурорской системы действуют как единый механизм, взаимно дополняют, поддерживают друг друга, обеспечивая в конечном счете достижение общего суммарного позитивного эффекта в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Единство полномочий прокуроров всех уровней имеет несомненное значение для создания условий согласованного функционирования прокурорской системы, чья деятельность подчинена достижению единых целей и задач. Единство полномочий прокуроров в данном отношении выступает в качестве основы равенства возможностей, одинакового подхода всех прокурорских работников к выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Разумеется, полномочия соответствующих прокуроров реализуются в пределах предоставленной им компетенции. Принцип единства обеспечивает заменимость прокурорских работников равного ранга. Данное правило, к примеру, активно реализуется при пересмотре дел в кассационном порядке арбитражными судами⁸.

Принцип гласности. Принцип гласности деятельности прокуратуры Российской Федерации основывается на положениях ст. 24 Конституции России, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом и ст. 29 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом. Конкретизируя конституционные положения, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также требованиям законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Принцип гласности определяет открытость деятельности прокуратуры для широкой общественности, возможность получения информации о предпринимаемых прокуратурой действиях всеми заинтересованными лицами.

Возможности информирования населения о деятельности прокуратуры в настоящее время являются достаточно широкими. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создан и активно действует на правах управления Центр информации и общественных связей. В задачи Центра входит информирование через средства массовой информации граждан, российской общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Центр осуществляет также методическое руководство и оказывает помощь подразделениям Генеральной прокуратуры, ее нижестоящим органам в освещении деятельности прокуратуры.

Принцип профилирующей надзорной специализации деятельности органов прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы государственных органов зависит прежде всего от востребованности результатов ее действий обществом и государством, что в свою очередь определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей системой и степенью эффективности их решения. Как прокуратура полифункционального типа прокуратура Российской Федерации сориентирована на решение широкого спектра задач⁹.

В то же время, согласно закону, основной, главной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита интересов личности, общества, государства путем осуществления надзора за соответствием действий и актов государственных органов, негосударственных структур, должностных и иных лиц Конституции Российской Федерации, действующим на территории страны законам. Надзор за исполнением законов определяет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматриваться не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры, а функции, определяющей ее профилирующую специализацию.

Профилирующая надзорная специализация деятельности прокуратуры имеет настолько важное значение для правоохранительной практики, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятельность прокуратуры, что может быть с полным правом обозначена в качестве одного из ведущих принципов организации и деятельности прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирующей надзорной специализации тесно связан с другими принципами организации и деятельности органов прокуратуры, особенно, с принципом законности.

Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и российских законов наиболее точно и всесторонне выражает государственно-правовое предназначение прокуратуры. В надзорном качестве российская прокуратура обеспечивает решение таких задач, которые не решает ни одна другая государственная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой профилирующей функции прокуратуры.

Отстранение прокуратуры от выполнения надзорной функции будет означать не простое изменение объема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего элемента механизма укрепления законности в стране, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эффективного функционирования российской государственности.

Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследования, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации в стране будет приобретать все большее значение как ведущего средства укрепления законности.

Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Особый характер деятельности прокуроров, направленность их действий на достижение государственно важных целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности обусловливают необходимость полной независимости профессиональной деятельности органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Воздействие на прокурора и следователя в любой форме является недопустимым и преследуется законом.

Органы власти, местного самоуправления, их должностные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры и следователи не могут включаться в состав комиссий создаваемых указанными органами выборных или иных органов, образуемых органами власти и органами местного самоуправления¹⁰.

Недопустимыми являются со стороны федеральных органов власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления не только прямые указания прокурорам, касающиеся принимаемых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или материалу.

Существенной гарантией сохранения прокурорами независимого положения выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

При отсутствии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структурах местного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов местного самоуправления, они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров не в основанные на законе отношения с подконтрольными государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и организациями.

Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности с государственной или муниципальной службой связана с неминуемо следующей из этого фактической утратой прокурором независимого положения органа надзора за законностью. Трудно прокурору, занимающему должность в государственном органе, органе местного самоуправления, сохранять объективность в оценке законности их действий и принимаемых ими правовых актов.

Не может он в такой ситуации проводить независимую линию органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам государственной власти и местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости совмещения прокурорской деятельности с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон делает исключение лишь для преподавательской, научной и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное.

Принцип внепартийности деятельности органов прокуратуры. Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обязанностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательностью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, далеко не всегда совпадающие с общегосударственными, политические цели, и принимать участие в их деятельности. Законом запрещается создание в органах прокуратуры общественных объединений, равно, как и их организаций.

Запрет вхождения прокурорских работников в ряды общественных объединений, преследующих политические цели, учитывает опасность утери ими одного из главных профессиональных качеств, которые требует служба в органах прокуратуры, — способности служения только закону и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут поставить себя в положение, несовместимое с их дальнейшей работой в органах прокуратуры. В данном случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4) и 43 (ч. 1, п. "г") Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым несоблюдение ограничений, связанных со службой, влечет прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры¹¹.

Принцип внепартийности деятельности органов прокуратуры близок к принципу независимости прокуроров от внешних воздействий в том отношении, в каком невхождение прокурорских работников в общественные объединения, преследующие политические цели, служит серьезной гарантией, ограждающей прокуроров от влияния идей и решений политических структур. И это обстоятельство нужно учитывать при характеристике принципа независимости прокуроров. Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоятельность принципа внепартийности.

Данный принцип исходит из недопустимости вторжения в отправление прокуратурой возложенных на нее законом функций со стороны именно политических сил, представленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам организации и деятельности прокуратуры, но применительно к рассматриваемому принципу она — доминирующая.

Все принципы деятельности прокуратуры делятся на принципы установленные Конституцией РФ и принципы установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры являются принципы законности, единства, централизации, гласности. Вторую группу представляют принцип профилирующей надзорной специализации деятельности прокуратуры, независимости прокуроров от внешнего воздействия, внепартийности органов прокуратуры. Если прокуратура в своей деятельности будет руководствоваться всеми перечисленными принципами, то её нормальное функционирование гарантированно принесет желаемый эффект в своей деятельности.