Под экологической политикой мы понимаем всю совокупность мер, используемых

для обеспечения долгосрочной экологической безопасности с учетом экономических

возможностей и социальных потребностей общества.

Такое определение экологической политики не является единственным

и тем более общепринятым. Оно является собирательным, складывающимся

из нескольких традиционных и более новых областей. Один из крупнейших

российских экологов Н.Ф. Реймерс более десяти лет тому назад

выделял две области в сфере экополитики:

1) глобальную – проведение

международно-правовых, политических и внешнеэкономических акций с

учетом экологических ограничений в социально-экономическом развитии,

а также запасов имеющихся в мире природных ресурсов и их распределения

между странами;

2) государственную – социально-экономическую,

построенную на понимании выигрышей и недостатков, связанных с

экологическим состоянием территории, акватории и воздушного пространства

страны и имеющихся в их пределах природных ресурсов.

В наше время формируются еще две сферы или уровня экополитики –

территориальная (в т.ч. муниципальная) и локальная.

Территориальная экополитика может рассматриваться и как межрегиональная

(например, дальневосточная или северная, московского региона

и др.), и как связанная с отдельными территориями внутри субъекта

РФ (например, экополитика в курортной причерноморской зоне Краснодарского

края) или как ограниченная территориями отдельных городов

и других поселений.

Муниципальная экологическая политика в нашей стране находится на

начальной стадии развития и по существу остается общественной, так как

органы местного самоуправления по российским законам не являются государственными

органами. Лишь в некоторых городах, таких как Москва

и Санкт-Петербург, имеющих статус субъекта РФ, она реализуется на

государственном уровне.

Локальная экологическая политика осуществляется в рамках отдельных

предприятий (фирм). Международные и российские стандарты экологического

управления серии ИСО 14000 определяют экологическую политику

как заявление организации о своих намерениях и принципах, связанных с ее

общей экологической эффективностью. Однако данные стандарты в России

носят рекомендательный характер. Локальная экологическая политика

российских предприятий сегодня всецело зависит от государственной

и определяется требованиями национального экологического законодательства,

которое, в свою очередь, испытывает сильное влияние со

стороны международных рекомендаций.

Согласно ст. 71 нашей Конституции в ведении Российской Федерации

находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы

в области экологического развития России, а в соответствии со

ст. 114 Правительство обеспечивает в России проведение единой государственной

политики в области экологии. Таким образом, в отечественном

законодательстве однозначно предусматривается «федеральная экологическая

политика»Учитывая тенденцию последних десятилетий на все большую интеграцию

мирового сообщества, мы тоже считаем целесообразным выделение

глобальной экологической политики как самостоятельной системы взаимосвязанных

правовых, экономических и организационных инструментов, создаваемых

мировым сообществом и его членами с целью обеспечения экологической

составляющей устойчивого развития человечества.

В подобном контексте это понятие применяется все шире и чаще, что

обусловлено закономерной интеграцией ранее разрозненных мер эффективного

использования, возобновления природных ресурсов, охраны природы,

безопасности жизнедеятельности и сохранения стабильности биосферы.

Пока еще первоначальная разрозненность административных мер,

направленных на решение и предупреждение отдельных экологических

проблем, не преодолена, но на наших глазах происходит завершение практического

создания многоуровневой системы рационального и безопасного

природопользования, предусматривающей поддержание устойчивого

бескризисного развития человечества. Поэтому полезно и своевременно

представить основные составляющие такой системы и контуры недостающих

алгоритмов ее эффективного функционирования.

Всего лишь несколько десятилетий тому назад современная озабоченность

по поводу весьма возможных трагических последствий интенсивного

экономического развития человечества для всей планеты мало у кого

вызвала бы понимание и сочувствие. Тогда еще казалось, что силы человеческие

ничтожны по сравнению с природными. Однако быстрый рост

численности народонаселения мира в сочетании с возрастающим индивидуальным

потреблением и взлетом научно-технических возможностей

человечества очень быстро – с каждым десятилетием – стал прояснять

контуры надвигающейся экологической катастрофы..

В течение всего XX в., по мере проявления разнообразных негативных последствий

безответственного природопользования, возникали специальные

ведомства, принимались разрозненные законы, вводились отдельные нормативные

ограничения, которые мало были связаны между собой, а потому и не

представляли целостной системы предупредительных и регулирующих мер.

Лишь в последней четверти ушедшего столетия стало совершенно ясно, что

надо исправлять не части исторически установившегося стиля государственного

управления в отношении природопользования, а менять в целом его основные

принципы, включив в них ответственность за сохранение благоприятной

окружающей среды и стабильность биосферы. События последнего десятилетия

показали, что, начав преобразования в этом направлении, всему

мировому сообществу приходится решать грандиозную по сложности и противоречивости

задачу, не имеющую себе равных в истории человечества.

Незавершенность преобразований порождает ряд болезненных проблем,

связанных со сложностью международного согласования действий, недостаточной

подготовленностью населения большинства стран к непонятным для

них экономическим жертвам ради подчас туманного «экологичного» будущего,

межведомственными противоречиями, частными интересами установившейся

рыночной экономики и многими другими трудностями переходного

периода. В этой ситуации очень важно представлять окончательный «проект»

перестройки мировой экономики хотя бы в части обеспечения глобальной

экологической безопасности. Такого проекта до сих пор нет. Он все еще находится

«в разработке», хотя «строительство» нового общества уже ведется. Попытаемся

представить целостную структуру экологической политики, для чего

в начале необходимо проследить ее истоки.

Удобнее это сделать на примере нашей страны, хорошо отражающем и

весь процесс формирования экологического сознания в развитых странах

мира.

ПЕРВОИСТОКИ И ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ

ИНСТИТУТОВ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Упорядочение хозяйственной деятельности людей происходило неравномерно

и часто бессистемно – по мере вызревания новых противоречий.

К числу самых первых регуляций относится право на землю со всеми ее

ресурсами, которое оформлялось по мере перехода народов от первобытного

уклада кочевников и собирателей к оседлому образу жизни. Социальное

расслоение общества способствовало возрастанию контроля собственников

земли за использованием ее ресурсов: рубкой леса, животноводством,

возделыванием пашни, добычей полезных ископаемых. Но этот контроль

не предполагал сохранения ресурсов на многие века, а лишь определял права

собственника на свою долю от дохода, получаемого от распродажи «природных

кладовых».

Лесопользование. Леса оказались наиболее востребованным и недостаточно

быстро восстанавливающимся ресурсом. Древесина была нужна для обогрева

и приготовления пищи, получения поташа, смолы, древесного угля, для строительства

и производства множества изделий. Вырубленный лес восстанавливался

медленно – в течение десятилетий. Реликтовые леса скудели, а вторичные

часто не удовлетворяли своим качеством. Так, в эпоху Великих географических

открытий по мере строительства множества деревянных кораблей оказалось,

что строевого леса остро недостает, и за ним приходилось совершать

экспедиции вглубь континента, откуда перевозка стволов деревьев была затруднительна.

Начиная с 1703 г., следуя примеру западных стран, русский царь Петр I

специальными указами ограничил право на вырубку особо ценных пород

деревьев (дуба, вяза, клена, лиственницы), рощ корабельной сосны, любых

деревьев вдоль берегов рек [16]. Павел I в 1898 г. издал Указ «О лесном

управлении», а в последующие два года еще 47 лесных указов, с помощью

которых в России были заложены основы ведения лесного хозяйства.

Последовавшие с 1801 по 1803 гг. еще 27 указов Александра I завершили

реформу. Теперь в обязанности ответственных лиц входили не только

учет и охрана имеющихся государственных лесов, но и разведение лесов.

Были введены государственные должности оберфорстмейстеров и форстмейстеров,

составлены подробные инструкции их деятельности. В 1832 г.

было разработано «Положение о постоянной лесной страже», в 1839 г. издано

«Положение о Корпусе лесничих».

Еще в XVIII–XIX вв. в Германии и в других странах получило развитие

лесоводство. Нужда заставила заниматься восстановлением лесов там, где

от них по вине человека практически ничего не осталось. Особенно показателен

в этом отношении негативный пример США. К концу XIX в. в

Новой Англии – на обжитых просторах восточной части Северной Америки

– было вырублено большинство наиболее ценных лесов: частично

потому, что во время промышленного бума требовалось много древесины,

а частично по вине крестьян, которые очищали от леса участки под

пашни или выпасали скот на склонах поросших лесом холмов.Из-за усилившейся

эрозии почвы теряли плодородность, крестьяне покидали эти

места, мигрируя на Средний Запад, где осваивали более плодородные земли.

Правительство США по решению парламента выкупало брошенные

земли за бесценок с тем, чтобы дать время постепенно восстановиться лесу.

К нашему времени леса там восстановились, но на это ушло 100 лет.

Густонаселенная Европа не обладала таким количеством резервных земель.

Поэтому лесоводство на научной основе получило здесь более широкое

распространение. В Германии постепенно научились обеспечивать себя

древесиной из специально выращенных для этой цели лесов. Ее примеру

последовали и другие страны, включая Россию, в которой лесоводство получило

солидную научную базу. Были созданы специальные институты,

которые разработали соответствующие нормативы и рекомендации.

С 1843 г. все управление было сосредоточено в Лесном департаменте Министерства

государственных имуществ, который просуществовал до 1918 г. В

этот год был принят «Основной закон о лесах», а в 1923 г. вместо него введен

Лесной кодекс РСФСР. В годы советской власти управление лесами неоднократно

реформировалось, но по сути уже мало менялось. В 1947 г. в СССР

было создано Министерство лесного хозяйства (до ноября 1991 г.) позже Государственный

комитет по лесному хозяйству (Комитет по лесу Министерства

экологии), а с 1992 по 2000 гг. Федеральная служба лесного хозяйства

(Рослесхоз), которое контролировало деятельность лесничеств, покрывавших

территорию страны.

Инвентаризация лесных ресурсов на территории страны завершилась в

общем виде к 1957 г. С начала XX в. вошло в практику проведение регулярных

– примерно каждые 10 лет – лесоустроительных экспедиций, которые

проводили повторную ревизию лесных ресурсов. В 1964 г. был создан

Всесоюзный государственный институт проектирования лесного хозяйства

– Союзгипролесхоз, по типовым и специальным проектам которого

создавались лесные питомники. В 1977 г. были приняты «Основы

лесного законодательства СССР», а в 1978 г. – Лесной кодекс РСФСР.

Регуляция охоты. В тот же исторический период, предшествовавший индустриализации,

возникла практика контроля охотничьего промысла и

состояния охотничьих угодий. В XVII в. пушнина давала казне треть государственного

бюджета. С 1697 г. была введена государственная монополия

на скупку ценной пушнины [10]. В XVIII в. вышел ряд указов, ограничивавших

права крестьян на охоту в центральных губерниях и запрещавших

частным лицам охотиться под Москвой, Петербургом, Петергофом. К началу

XX в. Получила развитие любительская охота, а вместе с ней и первые

общества охотников – например, в 1916 г. «Общество изучения и упорядочения

охотничьего дела в России». В 1920 г. состоялся I съезд Всероссийского

союза охотников, а в следующем году – II съезд, на котором были

приняты «Правила производства охоты, ее сроков и способы». В 1930 г.

было утверждено «Положение об охотничьем хозяйстве РСФСР», в соответствии

с которым выделялись специальные охотничьи угодья. С 1957 г.

происходит становление современных форм ведения охотничьих хозяйств.

Регуляция рыбной ловли значительно отставала от нормирования охоты.

Первые правила, определяющие сроки рыбалки в реках и озерах, появились

в отдельных губерниях России во второй половине XIX в. [2]. К этому

времени повсеместное хищническое истребление рыбы в обжитых регионах

всеми доступными средствами и приемами привело к значительному

сокращению рыбных ресурсов, а отравление вод ядовитыми стоками

фабрик еще более усугубило положение. Рыбный промысел оставался

в ведении Министерства государственных имуществ (земледелия). По

инициативе просвещенных ихтиологов местные рыбоохранные правила в

1903–1912 Гг. Были собраны в Устав сельского хозяйства. Но население

фактически не считалось с этими рекомендациями. Лишь к середине XX в.

у нас в стране утвердились правила рыболовства на внутренних водоемах

и появилась Рыбинспекция. Но даже в 1970-х годах немногочисленные общественные

инспектора во время всякого рейда обнаруживали множество нарушений

этих правил. Что же касается морской рыбы, то нормирование ее вылова

произошло лишь в последнюю треть XX в., после того, как многие страны

ввели 200-мильную исключительную экономическую зону вдоль своего морского

побережья. Только тогда в России стали выдавать разрешения на лов

рыбы в своей экономической зоне и на шельфе, определять квоты на вылов и

ориентировочные допустимые уловы.

Регулирование рыболовства с 1930 г. стало обязанностью Всесоюзного

объединения рыбной промышленности и хозяйства – Союзрыба Наркомторга

СССР (позже неоднократно преобразованного), а с 1965 по 1991 гг. –

Министерства рыбного хозяйства СССР. В советский период был создан

колоссальный рыболовецкий флот. Министерству подчинялись региональные

центры морского рыболовства, расположенные в Мурманске, Калининграде,

Севастополе, Владивостоке. Промысел рыбы осуществляли

во всех продуктивных зонах Мирового океана. Это было поставлено на

научную и индустриальную основу. Ведомственные и академические научно-

исследовательские институты были заняты изучением биологии и

экологии рыб, состояния их пищевой базы – планктона. Специальные суда

с помощью эхолотов вели рыбопромысловую разведку. Рыболовецкие

флотилии уходили в море на несколько месяцев, а часто и на полгода. В

их состав входили не только траулеры, но и огромные корабли, на которых

производилась переработка рыбы. Береговые службы обеспечивали

сопровождение судов, организовывали для них дозаправку топливом и

продуктами, осуществляли с ними регулярную связь. Со временем к этим

обязанностям прибавилась и забота о рациональном использовании других

морских живых ресурсов. Все значимее стали вопросы определения

квот на вылов морепродуктов и проверки выполнения судами полученных

ими лицензий.

С первой трети XX в. происходило становление системы особо охраняемых

природных территорий. Первый заповедник (Баргузинский) был учрежден

в России на Байкале в 1916 г. После 1919 г. последовала серия указов

об учреждении новых заповедников. Для организации их деятельности

была создана специальная государственная служба, которая долгое время

входила в состав Министерства сельского хозяйства СССР.

В европейских странах уже почти не оставалось нетронутых человеком

обширных земель, и поэтому заповедовать было фактически нечего. Там

использовали опыт США, которые с 1872 г. стали учреждать на своей территории

национальные парки – охраняемые территории, доступные для

посещения туристами. Но и они сыграли важную роль в сохранении дикой

природы на континенте.

В конце XIX–начале XX вв. стали появляться общественные природоохранные

организации. В США первым было общество «Audubon Society», за-

нимающееся изучением и охраной птиц, созданное в 1886 г. и названное в

честь художника-пейзажиста и анималиста John Audubon. Вскоре был основан

«Sierra Club» для того чтобы отстоять границы таких уникальных национальных

парков как Йессемитский. Его возглавил знаменитый энтузиаст охраны

природы John Muir. Затем стали появляться и другие общественные организации.

В России в 1924 г. возникло Всероссийское общество охраны природы,

которое долгое время оставалось единственной неправительственной природоохранной

организацией в нашей стране.

Одновременно в конце XIX в. для охраны здоровья населения от распространения

инфекционных заболеваний стали создавать санитарные организации

[14] – медико-статистические бюро (позже санитарные бюро),

которые прежде всего занимались медицинским учетом, статистикой. В