§ 2. Договоры как форма разграничения компетенции

между органами власти различных территориальных уровней

Л.В. АНДРИЧЕНКО

Договор как форма регулирования общественных отношений не только широко используется в частном праве, но и занимает видное место в публично-правовой сфере. С помощью договоров решаются вопросы сотрудничества, обеспечивается координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении общих стоящих перед ними задач, осуществляется принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, устанавливаются международные и межрегиональные связи органов и организаций в информационной, культурной, экологической, гуманитарной, научной и иных областях, закрепляется примирение сторон в суде (например, соглашения о примирении в административном судопроизводстве, которое можно рассматривать как разновидность мирового соглашения) и др.

В научной литературе, говоря об отличиях договоров, действующих в частноправовой сфере, от договоров, заключаемых в сфере публичного права, обращается внимание на тот факт, что договоры в сфере публичного права "преследуют публичные цели, регулируют отношения, связанные с осуществлением публичной власти, с реализацией публичного интереса" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Морозова Л.А. Договор в публичном праве: юридическая природа, особенности, классификация // Государство и право. 2009. N 1. С. 15 - 22.

В качестве отличительных особенностей договора в публичном праве нередко указывается и на такой его признак, как нормативность. Действительно, многие договоры в публичной сфере обладают качеством нормативного правового акта, так как содержат правила поведения не только для непосредственных участников договора, но нередко и для иных коллективных и индивидуальных субъектов. В связи с этим М.И. Байтин, классифицируя нормы права, выделяет специальную их группу - договорные нормы, возникающие из договоров нормативного содержания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд. М., 2005. С. 259.

В то же время и тот и другой признаки не всегда обязательны для публично-правовых договоров. Так, соглашение о примирении, заключаемое в рамках административного судопроизводства, отмечается особенностями публичного характера, не характеризуется оно и своей нормативной природой, поскольку является актом индивидуального содержания. Тем не менее многие ученые склонны рассматривать данный вид договоренности как относящийся к сфере публичного права, поскольку он основан на нормах административного права, понимается как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами и направлен на прекращение административного судопроизводства в суде <1>.

--------------------------------

<1> См.: Балашов А.Н. Правовая природа права на примирение сторон в административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. N 12. С. 25 - 28.

Признание только нормативных публично-правовых договоров противоречит правовой действительности, поскольку выводит за рамки публичного права значительный массив договоров: соглашения политических партий и иных общественных объединений о совместном формировании списков кандидатов, соглашения избирательных объединений о создании избирательных блоков, соглашения политических партий о создании правящей или оппозиционной коалиции, многочисленные соглашения о сотрудничестве и координации деятельности. Указанные соглашения заключаются в сфере действия конституционного или административного права и при этом по своей природе являются индивидуальными договорами - сделками, а не договорами - нормативными актами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Минина Н.В. Индивидуальный конституционно-правовой договор // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 10. С. 7 - 10.

Таким образом, при анализе публично-правовых договоров необходимо учитывать их содержательную природу и различать договоры нормативные и индивидуальные.

В сфере публичного права особенно заметна роль договоров в обеспечении разграничения либо перераспределения полномочий между органами публичной власти в системе федеративных отношений и местного самоуправления. Их использование обусловлено тенденциями децентрализации и демократизации государственного управления, взаимоотношений между субъектами публичной власти, стремлением государства использовать разнообразные средства для оптимизации своей деятельности и реализации общественных интересов.

Заключение таких договоров осуществляется между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые действуют в данном случае именно как субъекты публично-правовых отношений (субъекты властеотношений), а не как юридические лица - субъекты гражданско-правовых отношений. Это также можно рассматривать как дополнительное формальное свидетельство публично-правового характера данных договоров.

На данный критерий в свое время обращал внимание Б.Б. Черепахин в своей статье "К вопросу о частном и публичном праве", изданной в 1926 г., который провел детальный анализ существующих подходов к разграничению публичного и частного права, придя к выводу о необходимости выделения формального критерия. По его мнению, разграничение, проводимое с точки зрения формального критерия, именно благодаря устойчивости формальной стороны в праве будет соответствовать любому положительному праву. Наоборот, изменяемость содержания правовых норм и отношений не позволяет связывать определенный способ построения или регулирования юридических отношений с жизненными отношениями определенного содержания. Отсюда он видел безнадежность попыток отыскания такого материального критерия для разграничения частного и публичного права, который бы выдержал испытание с историко-догматической точки зрения. Это разграничение, по его мнению, должно проводиться в зависимости от способа построения и регулирования юридических отношений, присущего системе частного и системе публичного права. Частноправовое отношение построено на началах координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://civil.consultant.ru/elib/books/22/page_10.html#5.

Основой для заключения рассматриваемых договоров в системе федеративных отношений служат, прежде всего, положения Конституции РФ (ст. ст. 11 и 78), которая предусматривает различные возможности использования данных правовых форм для размежевания компетенции между различными уровнями осуществления публичной власти. Согласно указанным статьям для этих целей допустим Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По содержанию указанные договоры, несмотря на их заключение с конкретными субъектами Российской Федерации, имеют нормативный характер, поскольку создают правила поведения для достаточно широкого круга субъектов регулируемых отношений. Нормативность содержания такого договора подтверждается тем, что в нем устанавливается перечень полномочий федеральных органов и органов власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок его продления, а также основания и порядок досрочного расторжения. Таким образом, его роль, по существу, заключается в том, что им применительно к территории соответствующего субъекта Российской Федерации делаются изъятия из правил, установленных отраслевым федеральным законом для всех иных субъектов Федерации. М.Н. Марченко, отмечая, что нормативный договор, в отличие от других договорных актов, содержит в себе правовые нормы - правила общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность их применения и распространяемые на неограниченный круг лиц, относит этот вид договоров к правотворческим актам особого рода, а именно - договорного правотворчества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 287.

Следует обратить внимание и на тот факт, что существующим регулированием приравнены по юридической силе договоры о разграничении полномочий и федеральные законы. Это вносит некоторую путаницу в установленное федеральной Конституцией соотношение нормативных правовых актов: согласно Основному Закону Конституция РФ и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Однако договор, устанавливая изъятия из общего порядка разграничения полномочий, должен иметь приоритет перед федеральным законом; в противном случае любой последующий федеральный закон о разграничении полномочий может отменить действие данного договора <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12. С. 12.

На законодательном уровне вопросы использования рассматриваемых договоров регламентируются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который обеспечивает развитие конституционных принципов разграничения компетенции между различными территориальными уровнями осуществления публичной власти. В то же время названный Федеральный закон сузил предмет своего регулирования до уровня только договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7), исключив возможность перераспределения ими предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов ведения субъектов Федерации, установленных федеральной Конституцией. Тем самым было подчеркнуто верховенство Конституции РФ в правовой системе государства.

На практике не действует ни одного договора, которым бы затрагивалось разграничение предметов ведения. Договор от 26 июня 2007 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", утративший силу в июне 2017 г. в связи с истечением срока действия, не был пролонгирован.

Примечательно, что заключение указанного Договора в 2007 г. не привело к существенному расширению практики заключения подобных договоров с другими субъектами Российской Федерации. При этом принятие Договора с Республикой Татарстан не было оговорено конкретными региональными особенностями, хотя к тому времени это уже было обязательным условием его заключения (ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В Договоре имелась только общая фраза о том, что договор заключается "исходя из исторических, культурных, экономических, экологических и иных особенностей Республики Татарстан". Однако подобными особенностями обладает практически каждый субъект Федерации. В связи с этим очевидно, что конкретные региональные особенности, обусловившие заключение договора, должны были быть отражены в его тексте, чего в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Татарстан сделано не было. Более того, исходя из текста Федерального закона должна была быть отражена связь между существующими объективными особенностями субъекта Федерации и необходимостью изменения в отношении его законодательных норм путем заключения с ним договора, однако этого в Договоре с Республикой Татарстан также сделано не было <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Андриченко Л.В. Современная модель и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 45. С. 172 - 187.

Следует отметить, что договорное изменение предметов ведения и полномочий представляет собой, скорее, не учредительную, а технико-юридическую процедуру, направленную на перераспределение уже установленной компетенции (полномочий, но не предметов ведения) в отношении конкретного субъекта Федерации. Разграничение же есть, прежде всего, уточнение универсальной границы между полномочиями органов власти разного уровня, и эта граница должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным законом.

Использование договоров для разграничения предметов ведения и полномочий было отчасти оправданно в ситуации, когда требовалось усилить роль закона в разграничении полномочий, поскольку именно он позволял "скрепить" слабые федеративные связи в 1990-е и начале 2000-х гг. Однако в последующем их роль была утрачена, прежде всего, в связи с негативными последствиями их использования, которые чуть не привели к девальвации принципов государственной целостности и единства государственной власти.

Представляется, что вопрос о критериях использования договоров и пределах их применения имеет не формальное или исключительно познавательное значение: от его решения зависит развитие федеративной природы российского государства. Выявление и формулирование такого рода критериев являются, с нашей точки зрения, основополагающим для того, чтобы определить, можно ли относить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий к источникам конституционного права, то есть служить фактором правообразования, обладать способностью к нормативному регулированию, давать материал для новых норм права, либо их следует исключить из такого перечня, что в том числе касается и применения к ним принципа иерархичности.

Следует отметить, что возможность разграничения предметов ведения посредством договоров между Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11), практически не имеет аналогов в других федеративных государствах. Конституциями отдельных стран (Австрия, Германия) предусматривается возможность заключения соглашений между федерацией и субъектами федерации "по вопросам своей компетенции", которые, однако, носят координационный характер, или направлены на обеспечение сотрудничества при осуществлении полномочий, но по ним не может быть скорректировано содержание предметов ведения.

В любом случае нельзя не согласиться с тем, что договорное "право" может быть эффективно только при наличии следующих предпосылок: правовой характер государственности, подразумевающий уважительное отношение субъектов правоотношений к нормам права, в том числе выраженным в актах договорного характера; высокий уровень правовой культуры общества в целом и субъектов договорных отношений в частности; наличие в государстве и обществе устойчивой тенденции к солидарности и сотрудничеству; отсутствие непримиримой политической конфронтации; стремление к децентрализации власти и ресурсов; наличие элементов асимметрии в социально-экономическом развитии территорий.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регламентируется также и порядок заключения предусмотренных в Конституции РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 78) соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, о чем уже говорилось ранее. Согласно указанному Закону такие соглашения по содержанию и форме отличаются от договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий:

во-первых, если договоры могут приниматься в исключительных случаях, когда это обусловлено экономическими, географическими или иными особенностями субъектов Российской Федерации (причем именно эти особенности определяют необходимость иного, чем это установлено федеральными законами, разграничения полномочий), то заключение соглашений не требует соблюдения такого условия, поскольку они не связаны с какой-либо исключительностью субъекта Федерации. В то же время для соглашений установлено иное условие - они могут заключаться, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, при заключении соглашений суть ограничения заключается именно в определении возможности либо невозможности того или иного субъекта Федерации реализовывать соответствующие полномочия по различным причинам, а также уровня более эффективной их реализации;

во-вторых, договоры разграничивают полномочия, относящиеся только к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соглашения не ограничиваются полномочиями по предметам совместного ведения; они могут касаться полномочий, относящихся ко всем трем группам предметов ведения - федеральным, совместным и предметам ведения субъектов Российской Федерации, таким образом, возможности заключения соглашений по предмету их регулирования более широкие;

в-третьих, соглашения заключаются лишь в том случае, если полномочия федерального органа, которые предполагается передать, не могут быть возложены на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации федеральным законом. В противном случае не только необходимость, но и возможность заключения такого соглашения исключается. Исполнительные органы субъектов Федерации также могут передать часть своих полномочий федеральным органам, но, поскольку в данном случае это невозможно сделать законом субъекта Российской Федерации, можно применить только форму соглашения, при условии что федеральный орган готов принять исполнение таких полномочий;

в-четвертых, если договоры подписываются Президентом РФ и главой соответствующего субъекта Российской Федерации и утверждаются федеральным законом, то соглашения подписываются представителями федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, их проекты представляются в Правительство РФ и утверждаются его распоряжением.

Особенностью данных соглашений является то, что они могут использоваться только между органами исполнительной власти, которые вправе распоряжаться частью своих полномочий. Всю совокупность полномочий ни один орган передавать не вправе, поскольку это фактически привело бы к прекращению его деятельности, а значит - и самого существования.

Подобные соглашения, как и договоры, во-первых, содержат нормативные установления и предписания; во-вторых, заключены в форму официального юридического документа, который принимается в установленном процессуальном порядке; в-третьих, обладают юридической силой, в том числе обязательностью для исполнения всеми судами.

Следует отметить, что в настоящее время соглашения как способ передачи друг другу федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации своих полномочий оказался явно недостаточно задействованным на практике. В основном соглашения использовались или используются для оформления передачи полномочий в таких сферах, как защита от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, образование и здравоохранение. Всего на конец 2017 г. было заключено порядка 185 соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий и распоряжений Правительства РФ об утверждении указанных соглашений.

Практику использования таких соглашений в определенной мере сдерживает условие Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.8), согласно которому "соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации". Доказать, что те или иные полномочия не могут относиться ко всем субъектам Российской Федерации, бывает достаточно трудно.

При повышении ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление надлежащего контроля за реализацией федеральных полномочий, в том числе переданных субъектам Российской Федерации на основе соглашений, такой способ регулирования порядка реализации полномочий мог бы стать дополнительным эффективным инструментом в решении указанных вопросов. В этом случае в основу заключения соглашений будут положены не только, например, фактические диспропорции социально-экономического развития, не позволяющие в равной мере передать отдельные полномочия всем субъектам Российской Федерации, но и в ряде случаев - заинтересованность самих субъектов Российской Федерации в выполнении некоторых федеральных полномочий на своей территории, если на это согласны федеральные органы исполнительной власти. Это не приведет к массовому распространению соглашений, однако будет свидетельством усиления доверия к органам власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных властей. К тому же это не изменит курса на усиление государственности в нашей стране, которое, очевидно, должно происходить другими путями и в иных пределах, чем это делается в унитарном государстве.

В пользу соглашений говорит и тот факт, что соглашение как способ взаимной передачи полномочий может использоваться в виде первоначального эксперимента для последующего решения вопроса о разграничении полномочий на основании уже федерального закона.

В целом заключение подобных соглашений способно оказать существенную помощь при перераспределении полномочий в современных условиях в целях более гибкого влияния на различные сферы социально-экономического развития в субъектах Федерации. Это особенно актуально в условиях структурного обновления экономики и социальной сферы, когда требуется более оперативное перераспределение полномочий в связи с возникновением особых ситуаций в отдельных регионах. При применении согласительного способа, используемого для передачи исполнительных полномочий, не нарушаются принципы федеративного устройства государства, а лишь усиливается гибкость самого механизма разграничения полномочий. Негибкое же разграничение не соответствует динамике реального мира.

Говоря о договорном способе разграничения полномочий, нельзя не учитывать, что его развитие уже само по себе требует расширения использования согласительных процедур в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях предотвращения и урегулирования возможных конфликтных ситуаций между сторонами. В то же время отсутствуют законодательные механизмы реализации соответствующих согласительных процедур, в рамках которых были бы выработаны общие основы и единые стандарты для их применения между различными органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с характером и содержанием споров о компетенции. Это свидетельствует о недостаточности элементов механизма конституционно-правового регулирования досудебных процедур разрешения споров о компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти.

В свое время в целях совершенствования правового регулирования согласительных процедур Государственной Думой был принят Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Но он был несовершенен, и Совет Федерации 2 июля 1997 г. отклонил его. Вряд ли в настоящее время реальным является принятие такого отдельного федерального закона. Более целесообразным представляется вести речь о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако поскольку отсутствует не только законодательная, но и методическая база по согласительным процедурам, по крайней мере развитию последней следовало бы дать импульс. Расширение практики применения согласительных процедур способствует предотвращению излишне одностороннего подхода к решению вопроса о разграничении полномочий, может сэкономить императивный потенциал, не вызывать резкими действиями возможные конфликты в субъектах Российской Федерации, воспринять нестандартные нормативные решения, нередко имеющиеся в законодательстве субъектов Российской Федерации, для совершенствования федерального законодательства. В результате согласительных процедур возможно нахождение компромиссных правовых конструкций, позволяющих субъектам Федерации решать стоящие перед ними задачи, не вступая при этом в противоречие с федеральным законодательством. Если бы согласительные процедуры были действительно эффективными, осуществлялись бы с привлечением квалифицированных специалистов, то во многих случаях исчезла бы потребность в последующем применении Российской Федерацией императивных мер (хотя бы и опосредованных судебной процедурой).

Наряду с договорами о разграничении компетенции "по вертикали" на практике заключается много договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации о сотрудничестве, взаимопомощи, взаимодействии в различных сферах общественной жизни - экономической, научной, культурной, правовой и т.д. В большинстве своем они не носят нормативного характера, так как предусматривают создание благоприятных условий для взаимовыгодного сотрудничества сторон договора. Те же договоры, которые имеют нормативное содержание, по существу, дополняют, конкретизируют, детализируют действующее законодательство, предоставляя участникам договора возможность определить их права и обязанности по отношению друг к другу посредством взаимного согласия.

Следует выделить соглашения, действующие в системе местного самоуправления. На законодательном уровне <1> они допускаются только в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, причем, ограничиваясь исключительно муниципальными районами и поселениями для передачи друг другу полномочий по вопросам местного значения. В то же время на практике такие соглашения получили достаточно широкое распространение, особенно до того, как была произведена дифференциация вопросов местного значения городских и сельских поселений <2>. Это было обусловлено тем, что с помощью соглашений осуществлялось более гибкое регулирование полномочий соответствующих органов, особенно сельских поселений, которые по каким-либо причинам не могли реализовать предписанные им задачи и функции.

--------------------------------

<1> См.: часть 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<2> См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако законодатель не уделил значительного внимания деталям заключения подобных соглашений, передав (причем только в 2014 г. <1>) определение порядка их заключения на уровень уставов муниципального образования и (или) решений представительного органа муниципального образования. Это привело к неоправданным различиям в способах их заключения на практике. В частности, отсутствуют единые подходы при определении органов местного самоуправления, которые вправе заключать от имени муниципального образования соглашение; не установлены допустимые пределы, касающиеся объема и содержания передаваемых полномочий, что приводит к передаче в том числе исключительных полномочий представительных органов муниципальных образований; по-разному устанавливаются сроки, на которые могут заключаться такие соглашения. Все это следствие недостаточно детализированного по содержанию федерального законодательства. Полагаем, что требуется расширение законодательных подходов к регулированию соответствующих отношений. Дополнительным вариантом в решении указанных вопросов могла бы служить разработка типовых форм заключения подобных соглашений.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Таким образом, роль указанных договоров (соглашений) заключается в их непосредственном практическом воплощении в практике разграничения компетенции между различными территориальными уровнями осуществления публичной власти в Российской Федерации, в том, что они помогают качественнее юридизировать эту сферу общественных отношений и более точно определить уровень осуществления полномочий в каждом конкретном случае. В то же время практика законодательного регулирования не всегда способствует (а в ряде случаев сдерживает) распространению заключения таких договоров, несмотря на возможность более оптимального разграничения полномочий с учетом всех имеющихся особенностей территории.