ЭОИК_Тема 2

Тема 2. Организация управления и регулирования связью Российской Федерации

2.1. СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

Управление - непрерывно осуществляемая система мер целенаправленного воздействия на производственные коллективы и отдельных работников, а через них на материально-вещественные элементы труда с целью повышения эффективности производства и экономики в целом. В его основе лежит системный подход, предусматривающий наличие трех важнейших составляющих: управляющей подсистемы (субъект управления), управляемой подсистемы (объект управления) и внешней среды.

В отличие от управления, понятие «регулирование» связано с ограничением управленческих воздействий на объект управления. (В широком смысле)

Регулирование - вид или способ управления, процесс, с помощью которого характеристики управляемой подсистемы удерживаются на траектории, заданной блоком управления, то есть управляющей подсистемой.

Регулирование экономики в условиях рынка представляет собой воздействие регулирующих органов на деятельность субъектов экономических отношений и рыночную конъюнктуру в целом с целью придания им организованного характера, упорядочения действий, предотвращения или подавления неблагоприятных факторов и создания условий для саморегулирования экономических объектов и процессов.

В зависимости от места и значения управляемой системы, ее масштабов, структуры, характера производства и потребления товаров и услуг и других факторов для ее управления и регулирования должны использоваться адекватные принципы и методы. Они призваны наиболее эффективно соединить принципы свободного предпринимательства и хозяйственной самостоятельности с необходимостью подчинения всех субъектов управления решению общеэкономических и социальных задач, стоящих перед обществом в целом. Особенно актуальной эта проблема является для отраслей социально-производственной инфраструктуры, относящихся к сфере деятельности естественных монополий, поскольку они, вследствие всеобщности потребления производимых услуг, в наибольшей степени влияют на состояние всей экономической системы и социальные отношения в обществе.

Организационно-технологические и экономические особенности связи, роль инфокоммуникаций во всех сферах жизнедеятельности современного общества и формировании единого экономического пространства на территории Российской Федерации, социальная направленность деятельности в части оказания универсальных услуг, а также наличие признаков естественной монополии в отдельных товарных и территориальных сегментах телекоммуникационного рынка предопределяют необходимость построения системы управления отраслью на основе сочетания рыночных саморегуляторов с элементами антимонопольного контроля и государственного регулирования.

Такой подход характерен для большинства стран с развитой рыночной экономикой, где правительственные органы определяют политику развития телекоммуникаций и формируют нормативно-законодательную базу их функционирования и взаимодействия с аналогичными сетями других стран. Они также оказывают непосредственные регулирующие воздействия на операторскую деятельность по вопросам лицензирования, сертификации оборудования и услуг, распределения и использования спектра частот, ресурсов нумерации, сопряжения сетей и межсетевого взаимодействия, контроля и регулирования затрат и ценообразования.

В соответствии с идеологией рыночных отношений и требованиями Всемирной торговой организации централизованное воздействие со стороны государства на субъекты телекоммуникационного рынка должно осуществляться независимым регулирующим органом, не имеющим финансовых интересов в производителях услуг.

В Российской Федерации условия для реформирования системы жесткого административного управления связью были созданы в начале 90-х годов прошлого века с изменением социально-экономических основ государства и переходом страны на рыночную модель развития.

За прошедшие годы стратегия и тактика управления отраслью были направлены на структурную перестройку, изменение схемы и методов государственного управления сетью связи общего пользования, сокращение сфер централизованного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, придание органам управления в большей мере функций регулирования.

Совершенствование системы управления связью в переходный период началось с реструктуризации отрасли путем выделения в ее рамках трех самостоятельных обособленно функционирующих подотраслей: почтовой связи, электрической связи и радиосвязи, радиовещания и телевидения. Этот процесс, длившийся в течение 1992 — 1994 гг., характеризовался образованием значительного числа самостоятельных предприятий. За рассматриваемый период было создано 88 Управлений федеральной почтовой связи в областях, краях и республиках в составе Российской Федерации, из состава государственных предприятий связи и информатики было выделено 99 радиотелевизионных передающих центров, ставших самостоятельными предприятиями.

Проведенная структурная перестройка создала основу для внедрения адекватных рыночным отношениям институциональных преобразований, важнейшими из которых являются демонополизация, приватизация и акционирование предприятий связи.

Лицензирование операторов, осуществляющих деятельность в области связи, является основой единства управления отраслью. Необходимость лицензирования в связи обусловлена как спецификой отрасли, в частности невосполнимостью применяемых ресурсов, например, радиочастотного спектра, так и необходимостью обеспечения защиты интересов потребителей услуг связи.

Сертификационная деятельность состоит в установлении соответствия параметров технических средств связи техническим требованиям сети связи общего пользования Российской Федерации. Введение системы сертификации позволяет создать рынок средств связи России, защитить сети связи и потребителей средств и услуг от недобросовестных производителей и продавцов техники, обеспечить взаимную совместимость новых средств связи с действующими на сетях связи страны.

Система сертификации оборудования и систем связи включает в себя аккредитованные центры и лаборатории сертификации. Сертификационные органы являются независимыми от производителей, покупателей и операторов связи. В соответствии с требованиями антимонопольного законодательства одинаковую область аккредитации имеют не менее 2-х испытательных лабораторий, что дает заказчику возможность выбора исполнителя для проведения необходимых ему сертификационных исследований.

Общее число наименований сертифицированной техники связи в настоящее время насчитывает несколько тысяч единиц, все большую часть которых составляют образцы оборудования отечественных производителей и совместных предприятий.

По мере развития российского рынка оборудования связи требования к технике, применяемой на сети общего пользования, становятся все более жесткими. В частности, вводится ограничение на те виды средств связи, которые морально устарели, либо по которым поставщики не обеспечивают модернизацию технических и программных средств и сервисное обслуживание.

Расширение прав предприятий и акционерных обществ в вопросах хозяйственного управления не умоляет роли функционального управления сетью связи страны в целом. Это обусловлено необходимостью строгого соблюдения статьи 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой связь находится в ведении федеральных органов исполнительной власти. При этом главной задачей функционального управления является сохранение вертикальных управленческих связей, усиление регулирующей функции, обеспечивающей эффективное развитие в отрасли рыночных реформ. Функциональное управление сетью связи направлено на формирование единой научно-технической доктрины, обеспечивающей реализацию государственной политики в области связи и информатизации в условиях демонополизации и нарастающей конкуренции, обеспечение живучести и устойчивости магистральных сетей электрической и почтовой связи, защиту интересов национальных производителей средств связи, рациональное использование радиочастотного спектра и других ограниченных ресурсов.

Важной функцией федеральных органов управления и регулирования является антимонопольный контроль над деятельностью операторов, в тех секторах рынка услуг связи, где они занимают доминирующее положение и попадают по действие федерального Закона «О естественных монополиях». Однако следует учитывать, что стремительное развитие конкуренции на телекоммуникационном рынке с момента его либерализации привело к тому, что понятия «естественная монополия» и «доминирующее положение» применительно к операторам связи во многом утратили свою актуальность. Лишь в таких традиционных сегментах как пересылка писем, почтовых карточек и бандеролей, посылок и денежных переводов, а также прием, передача и доставка телеграмм положение операторов можно рассматривать как доминирующее, а сам товарный рынок — как естественную или долговременную монополию. По остальным же видам традиционных услуг почтовой, а особенно электрической связи текущее состояние в условиях присутствия в отдельных географических сегментах до нескольких десятков и даже сотен операторов, тип рынка может быть охарактеризован как конкурентный с существенным положением одного или нескольких хозяйствующих субъектов.

В соответствии с мировыми тенденциями, характерными для либерализованных телекоммуникационных рынков, в Российской Федерации, начиная с 1996 г. регулирование организационно-экономических аспектов деятельности операторов связи, включая вопросы ценообразования и межсетевого взаимодействия, осуществляется независимым регулирующим органом. За прошедший период указанные функции регулирования в отрасли осуществляли Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи (1996 — 1998 гг.), Министерство антимонопольной политики и поддержки предпринимательства РФ (1998 — 2004 гг.) и Федеральная служба по тарифам (2004 г. по настоящее время).

Функции и сферы ответственности федеральных органов управления и регулирования в области связи будут рассмотрены в разделе 2.3. Здесь же отметим, что деятельность федеральных органов направлена на формирование такой государственной политики регулирования инфокоммуникационного рынка, которая бы способствовала:

• развитию конкурентной среды на основе контроля за слиянием компаний и предотвращению монополизма;

• реализации прав граждан страны на доступ к информационной и телекоммуникационной инфраструктуре;

• повышению инвестиционной привлекательности регулируемого сектора;

• интеграции отечественного инфокоммуникационного комплекса с мировым информационным пространством.

Антимонопольное регулирование и контроль осуществляются на основе разработки соответствующих нормативно-правовых документов и рекомендаций, создающих условия для своевременного выявления и пресечения злоупотреблений хозяйствующими субъектами своим доминирующим или существенным положением. Информационное обеспечение контроля рынков услуг связи и деятельности операторов базируется на государственной статистической отчетности и специально проводимых обследованиях. В случае несоблюдения антимонопольного законодательства к нарушителям применяются меры административно-правового и экономического воздействия, включая изъятие необоснованно полученной прибыли, наложение штрафов, санкций и т.д.

2.2. Законодательная и нормативно-правовая база государственного регулирования инфокоммуникаций

Деятельность хозяйствующих субъектов в области связи и информатизации осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, Указов Президента и постановлений Правительства России, отраслевого законодательства, нормативно-правовых актов, принимаемых федеральным органом исполнительной власти в области связи и межотраслевого законодательства по регулированию деятельности всех субъектов рыночных отношений, функционирующих на экономическом пространстве страны.

Следует отметить, что международные договоры Российской Федерации имеют большую юридическую силу, чем национальное законодательство. В связи с этим вхождение российских телекоммуникаций в Глобальную информационную инфраструктуру и намерение России вступить во Всемирную торговую организацию определили для органов управления отрасли связи Российской Федерации ряд кардинальных задач по либерализации действующего законодательства и нормативно-правового регулирования.

Одно из главных условий присоединения России к ВТО — приведение национального законодательства и практики регулирования в сфере телекоммуникаций в соответствие с положениями пакета соглашений данной организации — стало основным принципом совершенствования межотраслевой и отраслевой законодательной базы.

Принимаемые нашей страной обязательства по либерализации рынка телекоммуникаций должны соответствовать определенным условиям, вытекающим из основных правовых принципов ВТО, затрагивающих регулирование отрасли и закрепляемых на законодательном уровне. К этим условиям относятся:

• обеспечение недискриминационного присоединения операторов связи, в том числе иностранных, к существующим сетям электросвязи;

• защита конкуренции, обеспечение доступа на рынок услуг связи и равенства прав для всех его участников на основе предотвращения злоупотреблений со стороны операторов, доминирующих на национальном рынке;

• прозрачность и недискриминационность процедур лицензирования и сертификации;

• справедливое распределение ресурсов ограниченного характера;

• исключение из функций регулирующего органа производственных функций по оказанию услуг;

• выполнение требований по обеспечению общедоступности основных телекоммуникационных услуг;

• установление тарифов на услуги электросвязи с учетом рыночных факторов и приближение их величины к уровню издержек по предоставлению этих услуг.

Начиная с 1995 года, эти принципы стали основой совершенствования государственных методов управления и создания более гибкой и либеральной системы правового регулирования не только в отрасли связи, но и в других отраслях экономики страны.

К настоящему времени нормотворческая работа в сфере инфокоммуникаций в основном завершена. Деятельность организаций связи регламентируют 13 федеральных законов, в том числе ФЗ «О связи», «О почтовой связи», «Об информации, информатизации и защите информации», ряд Указов Президента Российской Федерации, более 50 постановлений Правительства России и свыше 100 иных нормативно-правовых документов, охватывающих практически все аспекты деятельности организационно-производственных структур в области связи и информатизации в условиях институциональных и экономических реформ.

Главным законодательным актом, регламентирующим деятельность операторов связи, является Федеральный закон «О связи». С 1 января 2004 г. вступил в силу ФЗ «О связи» в новой редакции, который в большей степени, чем ранее действующий, учитывает законодательство в области естественных монополий и гармонизирован с международными нормами и правилами регулирования телекоммуникаций. Новый закон имеет 74 статьи.

Целями Федерального закона «О связи» являются:

• создание условий для оказания услуг связи на всей территории РФ;

• содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;

• защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;

• обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи;

• создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения интеграции с международными телекоммуникационными сетями;

• обеспечение централизованного управления российским радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, а также ресурсом нумерации;

• создание условий для обеспечения потребностей в средствах связи для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

С целью реализации положений ФЗ «О связи» были разработаны более тридцати пяти подзаконных актов, направленных на развитие добросовестной конкуренции на рынке связи и обеспечение равных прав для всех операторов. К ним относятся, например, такие документы, как Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия; Правила распределения и использования ресурсов нумерации; Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии и перечень лицензионных условий; Правила организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи и другие.

Принятие новых нормативных документов позволило формализовать и повысить прозрачность процедур лицензирования, присоединения сетей электросвязи и межоператорского взаимодействия, распределения и использования радиочастотного спектра. Кроме того, были упрощены механизмы распределения ресурса нумерации, подтверждения соответствия средств связи и введен новый принцип декларации поставщика. В результате проведенной работы федеральными органами управления и регулирования создана правовая основа для дальнейшей либерализации телекоммуникационной отрасли.

Основные направления либерализации регулирования в соответствии с новой редакцией ФЗ «О связи» заключаются в снятии или существенном сокращении барьеров для выхода операторов на отраслевой рынок. К числу правовых новаций следует отнести установление механизма распределения лицензий со значительным сокращением числа лицензируемых услуг и упрощением процедуры лицензирования.

В целях развития конкурентных отношений и устранения условий монопольной деятельности принято решение о либерализации рынка услуг междугородной и международной телефонной связи. В отличие от многих стран в России лицензии на услуги дальней связи выдаются без взимания с претендентов имущественных платежей в бюджет. Ко вновь выходящим на данный товарный рынок операторам предъявляются требования по обеспечению возможности получения их пользователями услуг междугородной и международной телефонной связи на всей территории страны и требования по организации присоединения к телефонной сети связи общего пользования. При этом лицензии на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи могут быть выданы любому заявителю, отвечающему данным требованиям.

Важным является то, что либерализация рынка дальней связи предусматривает право абонента (пользователя) на выбор оператора междугородной и международной телефонной связи. Такой подход соответствует международной практике и вносит существенный вклад в реализацию стратегии демонополизации рассматриваемого сегмента отраслевого рынка.

К новым нормативно-правовым актам отрасли относятся впервые принятые Правила оказания услуг подвижной связи, которые регламентируют отношения между абонентами (пользователями) и операторами связи при заключении и расторжении договоров на оказание услуг связи.

Для обеспечения эффективной и добросовестной конкуренции установлены равные и прозрачные правила для всех игроков на рынке, в частности, уточнен статус операторов связи, занимающих существенное положение на рынке. Получение оператором связи такого статуса ограничивает его возможности как монополиста и создает барьеры для диктата на рынке.

Кроме этого, положениями нового закона «О связи» созданы предпосылки для постепенного перехода к нетарифным методам регулирования, более четко прописаны отношения собственности на средства и сети связи, в результате чего ликвидирован предмет имущественных споров.

В связи с вступлением в силу ряда подзаконных актов, операторы электросвязи провели большую работу по приведению межоператорских отношений к требованиям новой нормативной базы отрасли.

В настоящее время ведется активная деятельность по совершенствованию правового обеспечения других сфер деятельности — информатизации, телевидения и радиовещания.

Рынок информационных услуг и технологий регламентируется Федеральным законом «Об информатизации, информации и защите информации», который был принят в 1995 г., но практически каждый год в его редакцию вносились изменения. В своей последней редакции (с изменениями от 27 июля 2010 г., 6 апреля, 21 июля 2011 г.) Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" года раскрывает основные термины, используемые в данной сфере деятельности и регулирует отношения, возникающие при:

• формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации;

• создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

• защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

Вопросы интеграции российских информационных сетей в Глобальную информационную инфраструктуру отчасти регулируются Федеральным законом «Об участии в международном информационном обмене».

В целях дальнейшего развития сетей связи для распространения программ телевизионного и радиовещания Мининформсвязи РФ готовит проекты Правил присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ ТВ и РВ и Правил оказания услуг связи для целей вещания.

Потребности населения и организаций в услугах почтовой связи реализуются на основе положений ФЗ «О почтовой связи». Он направлен на обеспечение конституционных прав каждого гражданина свободно передавать почтовые, телеграфные и иные сообщения, на сохранение тайны переписки, установление системы правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития экономических, социальных и политических отношений.

Особую роль в межотраслевом законодательстве при регулировании деятельности операторов связи выполняют акты антимонопольного законодательства — закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» - в настоящее время действует Федеральный закон № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции от 29.11.2010) и Федеральный закон «О естественных монополиях» с изменениями от 19.07.2011 N 248-ФЗ, от 06.12.2011 N 401-ФЗ. Соблюдение норм и положений этих законов обеспечивается Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) в тесной координации с Федеральной службой по тарифам (ФСТ России).

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках Российской Федерации и действий органов власти и управления, ограничивающих конкуренцию. В отрасли связи нормы этого закона обеспечивают свободу экономической деятельности организаций связи, осуществляющих предоставление услуг на всей территории страны, поддержку конкуренции и создание условий для эффективного функционирования рынка инфокоммуникационных услуг.

Законом предусмотрено, что антимонопольным органом государственное регулирование осуществляется в форме контроля за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций. Операторы связи, как и организации других сфер деятельности, должны получить предварительное согласие Федеральной антимонопольной службы в случаях:

• слияния и присоединения коммерческих организаций;

• приобретения более 20 процентов голосующих акций хозяйствующего субъекта;

• передачи в собственность основных производственных фондов или нематериальных активов, стоимость которых превышает 10 процентов их балансовой стоимости;

• приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности.

Деятельность операторов связи, включенных в реестр естественных монополий, регулируется также Федеральным законом «О естественных монополиях». К числу субъектов естественных монополий в области связи относятся операторы, предоставляющие общедоступные услуги электрической и почтовой связи, имеющие соответствующие рыночные доли на территориях субъектов Федерации или страны в целом.

В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях», государственный контроль над сделками с участием естественных монополий также осуществляется двумя способами. В первом случае — получением предварительного согласия антимонопольного органа на совершение естественным монополистом сделок по купле-продаже основных средств, балансовая стоимость которых превышает 10 процентов стоимости собственного капитала или на осуществление инвестиций в производство, если их стоимость составляет более 10 процентов собственного капитала субъекта естественной монополии. Во втором случае государственный контроль реализуется путем уведомления антимонопольного органа о совершении сделок по купле-продаже более 10 процентов голосующих акций уставного капитала субъекта естественной монополии.

Предпринимательская деятельность субъектов естественных монополий на рынке услуг связи также ограничена ценовым регулированием со стороны Федеральной службы по тарифам, устанавливающей уровни тарифов на общедоступные услуги электросвязи и почтовой связи или пределы их изменения по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации.

Вышерассмотренные законы предполагают ответственность хозяйствующих субъектов и органов власти за нарушение антимонопольного законодательства в виде взыскания дохода, полученного в результате монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, а также возмещение убытков, причиненных хозяйствующим субъектам. При этом виновные лица (должностные, юридические и физические), индивидуальные предприниматели и органы власти несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность за допущенные нарушения.

Применение государственных механизмов контроля за соблюдением добросовестной конкуренции между операторами связи и пресечения монополистической деятельности способствует расширению номенклатуры оказываемых услуг связи, повышению их качества и снижению тарифов.