книги / Основы элитологии
..pdfВ 2014 году на территории России действовало 4108 НКО, получивших иностранное финансирование на общую сумму свыше 70 млрд рублей (в 2015 г. – 80 млрд руб.).
Статус «иностранного агента», с точки зрения законодателя, позволит выделять те НКО, которые работают на основе иностранного финансирования, тем самым указывая на наличие определеннойзаинтересованности вконечномрезультате деятельности.
Наконец, с целью ограничения иностранного влияния на аппарат государственных и муниципальных органов были введены дополнительные ограничения и запреты для государственных (муниципальных) служащих и лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности.
По ФЗ-79 «О государственной гражданской службе» (ст. 16) гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в том числе в случае:
–выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;
–наличия гражданства другого государства (других государств), еслииноенепредусмотреномеждународнымдоговоромРФ.
По ст.17 в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
–принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
–входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территорииРФих структурных подразделений, еслииноене предусмотрено международным договором РФилизаконодательствомРФ;
171
–заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
–гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностраннымифинансовымиинструментами».
По Федеральному закону от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами лицам, замещающим (занимающим):
–государственные должности РФ;
–должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ;
–должностичленовСоветадиректоровЦентральногобанкаРФ;
–государственные должности субъектов Российской Феде-
рации;
–должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются ПрезидентомРФ, ПравительствомРФ илиГенеральнымпрокуроромРФ;
172
–должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;
–должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ;
–должности глав городских округов, глав муниципальных районов, глав иных муниципальных образований, исполняющих полномочияглавместныхадминистраций, главместныхадминистраций;
–должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъектов РФ, должности в Центральном банке РФ, государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных РФ на основании федеральных законов, отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, осуществление полномочий по которым предусматривает участие в подготовке решений, затрагивающих вопросы суверенитета и национальной безопасности РФ, и которые включены в перечни, установленные соответственно нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, субъектов РФ, нормативными актами Центрального банка РФ, государственных корпораций (компаний), фондов и иных организаций, созданных РФ на основании федеральных законов;
–депутатам представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, депутатам, замещающим должности в представительных органах муниципальных районов игородских округов;
–иным лицам в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Закон предусматривает, что несоблюдение указанным лицом, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить на-
173
личные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, определяющими правовой статус соответствующего лица.
По ФЗ-25 от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РФ» гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
–прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
–наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе.
Всвязи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
–принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, междуна-
174
родных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
–входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
–заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Дополнительно оговаривается статус муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту. Он не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
175
Неономенклатура
Понятие «неономенклатура» стало удобным способом для обозначения исторической преемственности между старым господствующим классом СССР (номенклатурой) и новой элитой, которая унаследовала от прошлого немало родовых черт.
Причины формирования неономенклатуры связаны с ря-
дом социальных и политических процессов, происходивших в большинстве постсоветских государств. Их внешним проявлением была кадровая преемственность в правящем слое, которая не могла не привести к передаче социального управленческого опыта в новые властные и управленческие структуры.
Удельный вес выходцев из номенклатуры в общем составе властной элиты вполне естественно постоянно сокращается; в настоящее время не приходится говорить о сколько-нибудь существенном персональном представительстве в ней выходцев из старой советской номенклатуры. И тем не менее есть ряд признаков, по которым достаточно уверенно можно диагностировать существование номенклатуроподобного социального образования, которое по схожим алгоритмам реализует властные функции.
Самым главным признаком формирования неономенклатуры стало воспроизводство социальных практик внутри властного слоя, что было вызвано наличием адекватной экономической среды, основанной на редистрибуции государственной и негосударственной собственности через квазирыночные механизмы. Несмотря на сокращение доли государственной собственности, роль государства в регулировании отношений собственности попрежнему велика, а поэтому особую роль приобрели политические и социальные практики, которые в значительной степени были основаны на внутриэлитном сговоре, внутриэлитных взаимосвязях и взаимодействиях.
Сходство неономенклатуры с советской номенклатурой прослеживается также в политических практиках властвования, основанных на ограничении участия населения в процессах формирования общей политической воли.
176
Еще одним признаком сходства можно считать ограничение доступа в элитные группы со стороны низших слоев элиты и тем более масс. Не случайно, эпоха В.В. Путина рядом исследователей рассматривается как кадровый застой, когда назначение на руководящие должности происходило из одних и тех же «кадровых обойм», за счет внутриэлитной ротации. Это привело к достаточно высокой социально-групповой и персональной стабильности элитного слоя, которая свидетельствовала о завершении консолидации неономенклатуры вусловиях политических реформВ.В. Путина.
Ставить знак тождества между постсоветской неономенклатурой и советской номенклатурой некорректно и нецелесообразно, поскольку существуют фундаментальные причины, которые постепенно размывают институциональнуюпервооснову их сходства.
К их числу отнесем, в первую очередь, развитие рыночных отношений и порождаемую этим экономическую и политическую конкуренцию; рынок с неизбежностью формирует группы с несовпадающими социальными интересами. Расхождение социальных интересов требует адекватного политического сопровождения, что неизбежно формирует стремление отдельных групп к действию на политическом уровне. Монополия неономенклатуры на власть подрывается по мере развития автономного от власти частного бизнеса. Но в таком случае для неономенклатуры возникает опасность потери административной ренты, которая выступает как сверхприбыль в условиях ограниченнорыночного хозяйства.
Неономенклатура в этих условиях стремится стабилизировать свою власть за счет административной консолидации властной элиты, ограничения сферы автономии частных групп, встраивания их в экономические и политические вертикали. Выстраивание финансовых, экономических, социальных и политических вертикалей власти позволяет сохранить в руках правящей группы неономенклатуры основной объем ресурсов государства, добиваясь подчинения зависимых элитных групп за счет редистрибуции ограниченных ресурсов, в том числе, например, в рамках национальных проектов, различного рода программ и др.
177
Массовой социальной основой неономенклатуры стал социальный опыт среднего и старшего поколений населения, для которых прежние патерналистские ожидания подпитывались массовыми социальными раздачами. В стране за «нулевые» годы была воссоздана система социальных механизмов, ориентированных на распределительные отношения. С помощью социальной редистрибуции было сконструировано «неравенство среди бедных» как условие поддержки власти со стороны широких слоев населения, считающих возможным улучшить свое положение при данной модели властных отношений.
Неономенклатура – это исторически определенный социальный слой, осуществляющий редистрибуцию в рыночных отношениях. С социальной точки зрения он включает государственную и муниципальную бюрократию, часть бизнес-среды, включенной в редистрибуцию государственных ресурсов, а также политическую бюрократию, поддерживающую и укрепляющую данный режим. Главной социальной основой неономенклатуры в условиях слабости бизнес-слоя является управленческая бюрократия. Основным источником существования неономенклатуры стала административная рента. Коррупция как одна из форм административной ренты стала почти «узаконенной» частью политических, управленческих и экономических отношений.
Однако у понятия «неономенклатура» кроме основного – социального значения существуют и другие смыслы.
Неономенклатура – это исторически определенный способ организации власти и властных отношений в постсоветских реалиях, основанный на значительной роли редистрибутивных отношений. Спецификой этих отношений является включенность в «рыночную» среду, что с неизбежностью приводит к повышению уровня автономии всех участников неономенклатурных практик. Смысл неономенклатурной редистрибуции заключается в использовании этатистских механизмов для развития рыночных отношений и для укрепления отдельных акторов рыночных отношений. В этом состоит историческое место неономенклатуры как способа организации власти и властных отношений.
178
Неономенклатура – это также способ комплектования кадрового корпуса властного слоя во всех сферах общественной жизни (политической, административной, экономической и др.). Спецификой данного способа комплектования кадров стал подбор кадров по определенному комплексу критериев, позволяющему удерживать власть в руках властной элиты. Критерии отбора, проводимого селекторатом, условно можно разделить на две большие группы. С одной стороны, это «формальные» (точнее, известные всем, но не узаконенные) критерии, связанные с различного рода политическими и социальными обстоятельствами (включение в политические команды, земляческие и клиентельные связи и др.). С другой стороны, это «неформальные» критерии (включенность во властные команды, коррупционные связи, в политические схемы и экономические проекты).
Институциональная преемственность между номенклатурой и неономенклатурой, как представляется, определяется следующими обстоятельствами:
Постсоветская элита столкнулась с типовыми задачами на удержание власти, решение которых могло быть найдено в русле традиционных практик, в первую очередь, властных и управленческих. Повышение управляемости общества бизнес-группами, региональными и местными элитами могло быть достигнуто за счет ограничения степени автономности этих групп, повышения предсказуемости их действий, снижения вероятности несанкционированных действий. Фактически функционал, под который создавалась советская номенклатура, был воспроизведен (хотя и в ограниченном виде) в новых условиях, в условиях внутрисистемного перехода, т.е. перехода от стадии возникновения и становления нового общественного строя к стадии функционирования на своей собственной социальной и экономической основе. Внутрисистемный переход означал усиление позиций правящей части властной элиты, которая использовала ситуацию для закрепления своего доступа к ресурсам общества. Стремление к монопольному господству в обществе, к ограниченному допуску других социальных групп к ресурсной
179
базе создает объективную основу для ограниченного восстановления номенклатурных практик как наиболее успешных в качестве инструментаредистрибуцииресурсови власти.
Неономенклатурные практики и неономенклатура как социальное качество властного слоя России были инициированы также потребностью решения внутренних и внешних проблем, в частности, консолидации властного слоя в целях предотвращения внутриэлитного раскола. Условия высокого уровня социальной дифференциации провоцируют отдельные элитные группы к использованию протестных настроений для захвата власти и изменения правил игры.
Потребность в сплочении властного слоя административными средствами возникает также в связи с незавершенностью процессов выработки внутриэлитного ценностного консенсуса. Новая матрица социальной мотивации элиты, новые базовые ценности элиты не смогли сформироваться в рамках данного исторического периода, что может послужить предпосылкой элит-массового раскола и конфликта между элитными группами различного уровня и типа. Поэтому правящая часть властной элиты берет на себя инициативу по принудительному («сверху») определению правил игры с заранее определенным результатом и ценностных оснований, на которых базируются данные правила. Неономенклатурные практики в данном случае выступают как естественное отражение политических устремлений данной группы элиты.
Современные события создают благоприятную среду для подпитки неономенклатурных практик. Ситуация фактической экономической блокады со стороны развитых стран мира («санкции»), атмосфера «осажденной крепости», резкое сокращение возможностей для правящей элиты по экономическому и социальному маневрированию с неизбежностью требуют полного контроля над кадровым корпусом и элитой в целом, чтобы не допустить слабости и колебаний перед лицом «внешнего врага». «Монолитное единство власти и народа» как требование политической ситуации становится для правящей элиты не просто нос-
180