Вопрос 2. Государственный строй россии в период абсолютной монархии

ВЛАДИМИРСКИЙ-БУДАНОВ М.Ф.

1) Центральное управление Сенат и другие высшие учреждения

Около 1700 г. Петр В. уничтожил боярскую думу как учреждение, но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (ушш. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярии - уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, вплоть до учреждения сената, Петр во время своих отъездов из столицы поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: "ибо сим дурость всякого явлена будет"). 22 февраля 1711 г., объявляя о войне с Турцией и собираясь уехать на театр войны, он дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства без заимствования сущности дела).

Сенат при Петре I прошел 3 формы:

а) в годы 1711-1718 как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: "Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря" (П. С. 3. N 2328). Инструкция, данная сенату, определяла непостоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако ни в одном роде дел сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа - министры (управляющие войском, флотом и иностранными делами) - распоряжались сами, обращаясь в сенат с "указами" именем царского величества, т.е. требованиями в случае необходимости. Во всяком случае, сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний "для спроса и принимания указов" (П. С. 3., N 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (кн. М.В. Долгорукого, кн. Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен.

б) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции сената отходят к коллегиям; существование сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер было установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название сената; этот новый сенат является не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, если кто-то из них не может решить дел в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в вопросах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий охватывала (и должна была охватывать) все области государственной жизни, то на долю сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, "каких припадков"); впрочем, сенат баллотирует в высшие чины.

в) В 1722 г. петровский сенат переходит в 3-ю фазу: в указе 12 января (П. С. 3., N 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство сената, говоря "сие сначала несмотря учинено", а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и к тому же не могут надзирать сами над собой. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана сенату.

______________________

Сенат при верховном тайном совете и кабинете. Постоянно существовавшая потребность в высших государственных установлениях удовлетворялась прежде думой, но этому вовсе не соответствовал сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете). Сенат при верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных совету; наравне с ним стояли коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (синод), сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые, таким образом, нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, складывалась уже при Петре). В царствование императрицы Анны, т.е. при существовании кабинета, сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действуете смешанном составе с кабинетом и охватывает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушив, впрочем, общей цельности сената, потому что дела решались общим собранием. Но в сущности всеми делами управлял кабинет.

Елизаветинский сенат достиг наивысшего развития прав и значения сената во всей его истории: он становится действительно высшим политическим учреждением, ведающим в то же время всеми отраслями государственной деятельности. Такая роль утверждалась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, "неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины... деревни и утеснял прочие судебные места". Действительно, в эту эпоху сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии превратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы сенат уступил значительную долю своей власти конференции.

Екатерининский сенат. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, превратила его в центральное административное учреждение (указ 1763 г. П. С. з. N 11, 989); он был разделен на 6 самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 - в Петербурге, 2 - в Москве (1-й департамент ведает "государственными внутренними и политическими делами, т.е. финансами, экономикой и секретными делами; 2-й - судебными делами, 3-й - делами привилегированных провинций - Малороссии и Отсзейского края; 4-й - военными делами; 5-й - местно-административными; 6-й - местно-судебными делами). В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были превратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с сенатом; в остальных ведомствах над сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.

Коллегии и министерства

Учреждение коллегий вместо прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и по примеру шведских коллегий, в 1711 г.; но лишь 11 декабря 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. 3., N 3128); в 1718 г. им приказано составить регламенты каждому по своему ведомству "на основании шведского устава" ( П. С. 3., N 3197). С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но еще "старым манером"; лишь с 1720 г., т.е. с издания генерального регламента (28 февраля), организация нового учреждения была завершена.

Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведования доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговля), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат. Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить академию наук и вручил ей функции министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодательства (всего с главным магистратом - 7 коллегий). Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия. Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий,, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.

Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с обозначением круга своего ведомства: однако этим далеко не вполне достигнута точность в разграничении пределов этих ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии) подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собою камер-коллегия и штатс-контора, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т.д. Кроме начала ведомства, в коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели) территориальное). Суди администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом ведомстве.

Внутренняя организация. Коллегиальное начало, т.е. обсуждение дел в многочисленном собрании и решение по большинству голосов есть черта, наиболее отличающая петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: "в коллегиум не обретается место пристрастию", коллегиальное обсуждение возбуждает уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых перемен. Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале и что лишь суд требует коллегиальности. Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по 4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4-х - два советника и 2 асессора, всего 6 членов, но из них по очереди заседала лишь одна половина. При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал дело, а потому коллегиальное начало сводилось к единоличному управлению, и вообще единоличное начало управления постоянно фактически перевешивало и при Петре и потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную власть. Начало министерское (и самый термин "министры") идет непрерывно от Петра В.*

______________________

* Нельзя согласиться с мыслью, что верховный совет, кабинет, конференция и пр. были выражением министерского начала: все эти учреждения были коллегиальные и обладали высшей политической н законодательной властью, а единоличные министерства суть органы исполнительной власти.

Учреждение министерств. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты постепенно в 1771-1796 гг., кроме трех "государственных" коллегий (двух военных и иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго.