§3. Государственный переворот 3 июня 1907 г. И крах попыток создания парламентской монархии

Издав Основные государственные законы 23 апреля 19061. за 4 дня до открытия заседаний 1 Государственной Думы. царизм постарался поставить Думу перед свершившимся фактом, стремясь избежать обсуждения ею данного законодательного акта. Царь и его сановники не без оснований опасались, что Дума, взявшись за обсуждение конституционных вопросов, может объявить себя Учредительным собранием. Ведь в Думе сложилось прочное “левое” большинство: из 448 депутатов -153 фракция кадетов и 107—трудовиков. Еще 68 депутатов принадлежали к “автономистам” (поляки, литовцы, латыши, украинцы, мусульмане — члены национал-автономистических группировок), которые голосовали обычно в Думе с “левым” большинством. Правым — Совету объединенного дворянства и черносотенным партиям не удалось провести в Думу ни одного депутата. Даже октябристов было всего 13. Социал-демократы, как известно, бойкотировали выборы, поэтому у них лишь в результате довыборов к моменту разгона Думы была фракция в 17 депутатов-меньшевиков.

Избежать обсуждения конституционных вопросов царизму не удалось. На первых же заседаниях Думы были высказаны предложения о введении всеобщего избирательного права (правда, только для мужчин), об установлении ответственности правительства перед Государственной Думой, упразднении Государственного Совета и расширении законодательных прав Думы, а также требование об амнистии политическим заключенным — участникам революционных событий. На все эти предложения Думы новый премьер-министр И.Л. Горемыкин, сменивший на этом посту С.Ю. Витте, ответил категорическим отказом. Но главным вопросом, по которому разошлись позиции правительства и Думы. был аграрный вопрос.

Две ведущие думские фракции — кадетская и крестьянская (трудовики) внесли в мае 1906 г. свои проекты решения аграрного вопроса.

Внесенный несколько позже в Думу проект эсеров (33-х депутатов) вообще предлагал национализацию всей земли и передачу ее тем, кто ее обрабатывает на основе уравнительного землепользования по единой трудовой норме.

Все эти проекты были категорически отвергнуты правительством. Аграрные законопроекты Думы явились той последней каплей, которая переполнила терпение царя и правительства и 8 июля 1906 г. Дума была распущена.

Роспуск Государственной Думы вызвал разочарование в стране и нанес сильный удар по престижу правительства и лично императора как внутри страны, так и за рубежом. 230 депутатов Думы (кадеты и трудовики) не подчинились указу о роспуске и собрались в Выборге, который в то время находился в пределах Великого княжества Финляндского, входившем в состав Российской империи, но был недосягаем для российской полиции и жандармерии. В своем Выборгском воззвании они призвали народ к “пассивному сопротивлению” до созыва народного представительства, т.е. не давать ни копейки в казну, ни единого солдата в армию, не признавать государственных займов и т.д.

Правительство пыталось путем внесения “разъяснения” избирательного законодательства и прямого “нажима” на избирателей добиться приемлемого для себя состава новой Думы. Так, было “разъяснено”, что по крестьянским куриям могут голосовать не все крестьяне мужского пола, а лишь домохозяева (главы крестьянских дворов). Теперь все рабочие независимо от наличия ценза должны были голосовать только по рабочей курии.

Однако эти усилия не помогли. II Государственная Дума, собравшаяся 20 февраля 1907 г., оказалась еще более левой. Из 518 депутатов народнические партии получили 157 мест (трудовики— 104, эсеры— 37, народные социалисты— 16), социал-демократы — 65 мест. Всего левые партии получили 222 места или 43% голосов в Думе.

В центре внимания II Думы по-прежнему был аграрный вопрос.3 июня 19Q7r. был опубликован царский Манифест о роспуске II Государственной Думы и изменении Положения о выборах. Роспуск Думы нанес сильный удар по престижу царизма. Особенно чувствительным для правительства оказалось падение на 31"/о курса билетов российского государственного займа на международном валютном рынке. Издание нового Закона о выборах фактически явилось государственным переворотом,т.к. в соответствии с Основными законами царь не имел права без согласия Думы принимать новый закон о выборах. Попытки 1 и II Государственных Дум добиться создания парламентской монархии с правительством, ответственным перед парламентом, потерпели крах.

Новый избирательный закон на 33% увеличил число выборщиков от помещиков. Единая городская курия была разделена на две курии. Смысл этой новеллы состоял в том, чтобы предоставить сравнительно узкому слою самых богатых городских избирателей столько мест выборщиков, сколько и второй городской курии, где голосовали мелкие собственники городской недвижимости, мелкие чиновники, квартиросъемщики небольших квартир и т.д. Объективно зто давало перевес на выборах крупным землеаладельцам и крупной буржуазии. Рабочие теперь только в центральных губерниях голосовали по рабочей курии. В остальных губерниях им было предписано голосовать по второй городской курии, если у них был для этого необходимый имущественный ценз. Это новшество, во-первых, отстраняло от выборов значительную часть рабочих как не имевших ценза и, во-вторых, голоса тех, кто имел ценз и голосовал по второй городской курии, растворялись в массе голосов мелкой буржуазии, чиновников и т.д. Теперь голос одного помещика стал равен 260 голосам крестьян или 543 голосам рабочих. Численность лиц, обладавших активным избирательным правом, сократилась до 15% от общей численности населения Российской империи. Резко сокращено было количество депутатских мест от национальных окраин (от Польши 14 вместо 37, от Кавказа 10 вместо 29 и т.д.). Сокращена была и общая численность депутатов Думы (442 вместо 524).

Н.И. ШАКЛЕИН

ИЗ ИСТОРИИ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Учреждение и Наказ Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности российского парламента 1906 - 1917 гг.

Интерес к российскому парламентаризму, резко возросший в последнее время, сопоставим с ситуацией, сложившейся в начале XX в., что объясняется в обоих случаях изменением ценностных приоритетов в связи с трансформацией политической системы как в Российской империи, так и в Советском Союзе (в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века) и в современной России. Прослеживается определенная тенденция в выборе формы правления и дальнейшего изменения политической системы России, роли законодательной власти".

Изучая историко-правовой опыт организации и практического функционирования российского парламента, по мнению автора, важно обратиться к Наказу (регламенту) Государственной Думы.

Наказ Государственной Думы, законодательный акт, определяющий распорядок работы Государственной Думы, компетенцию порядка действия ее совещания, канцелярии и приставной части - по учреждению Государственной Думы 20 февраля 1906 г., Наказ принимался Думой в развитие своего Учреждения. Вновь избранная Дума не имела Наказа до постановления о принятии к временному руководству регламента предыдущей Думы, которое издавалось на одном из первых заседаний. Отказы Сената в публикации Наказа приводили также к разработке новым составом Думы нового Наказа.

I Государственная Дума в мае 1906 г. приняла первые три главы Наказа: "Открытие собрания Думы и поверка избрания членов оной"; "Избрание должностных лиц Думой" и "Отделы и комиссии Думы", а также правила о прекращении прений. Они были составлены на основе проектов, подготовленных до созыва Думы С.А. Муромцевым и М.Я. Острогорским. Оба проекта были сведены в один Муромцевым, затем внесены Острогорским со своими поправками в Комиссию по Наказу и после одобрения его доложены общему собранию депутатов.

В основу Наказа были взяты регламенты зарубежных парламентов, прежде всего палаты депутатов Франции. Несколько статей этих глав явно противоречили Учреждению Думы, и Сенат отказал в их официальной публикации. Но Наказ тем не менее действовал в Государственной Думе, поскольку Дума, в отличие от администрации, Сенату не подчинялась <4>.

Во II, III и IV Государственной Думе Наказ составлял В.А. Маклаков <5>. II Государственная Дума ввела в действие 4-ю главу Наказа - "Порядок производства дел в Государственной Думе" и главу 5 "Порядок заседания в Государственной Думе".

III Государственная Дума в 1908 г. приняла некоторые положения нового Наказа, а в июне 1909 г. одобрила его целиком (приняла к руководству с октября 1909 г.).

Новый Наказ был одобрен Государственной Думой после работы Комиссии по Наказу и согласований текста с Сенатом в марте 1914 г. и приняла к руководству с 15 апреля 1914 г.

В целом Государственная Дума Российской империи <6> учреждалась "для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной самодержавной власти - по силе Основных государственных Законов, в порядке, установленном в сем учреждении и в учреждении Государственного совета" <7>.

Председатель и вице-председатель назначались ежегодно императором. Каждый из членов Государственного совета подписывал присягу, составленную по определенной форме.

В Государственном совете провозглашалась свобода мнений и... воспрещалось "принимать депутации", а также "представлять словесные и письменные заявления и просьбы". Ежегодно председатель Совета представлял всеподданнейший отчет о деятельности Совета за каждую текущую сессию.

Выборные члены Государственного совета представлялись в Совет: 1) от духовенства Православной российской церкви; 2) от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от Императорской академии искусств; 5) от Совета торговли и мануфактуры, биржевых комитетов и купеческих управ. Законопроекты, одобренные Государственным советом и Государственной Думой, представлялись императорскому величеству председателем Государственного совета. Отклоненные законопроекты сообщались государственным секретарем по принадлежности.

В Своде учреждений (часть вторая, книга первая Собрания законодательства Российской империи) говорилось: "Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в Положении о выборах в Думу". Она могла быть распущена до этого срока указом императорского величества. Тем же указом должны были назначаться новые выборы в Думу и время их созыва.

Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определялись также указами императора. Здесь же, в главе первой Учреждения Государственной Думы "Свода учреждений государственных", говорилось о том, что Дума может "образовать из своей среды" отделы и комиссии для "предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел". Их число и предметы ведения Дума сама определяла в Наказе Государственной Думы.

В основополагающем документе об Учреждении Государственной Думы (главе первой "О составе и устройстве") определялся и необходимый кворум "для законного состава заседаний Государственной Думы" - требовалось присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.

Расходы же по содержанию Государственной Думы "относились на счет Государственного казначейства".

Государственная Дума избирала из своего состава председателя и двух его товарищей сроком на год, а также секретаря Думы и его товарища.

В акте об учреждении Государственной Думы (издание 1908 г.) о членах Государственной Думы (глава третья) говорилось, что они:

- "пользуются полной свободой суждений, мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями" (п. 14);

- могут быть подвергнуты ограничению или лишению свободы "не иначе как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежат личному задержанию за долги" (п. 15);

- член Думы мог быть задержан "при самом совершении преступления или на следующий день";

- член Государственной Думы мог отказаться от своего звания, "заявив о сем письменно Председателю Думы" или путем отказа от принятия "торжественного обещания при вступлении в Думу" (п. 17);

- член Думы выбывал из состава Думы, если: "утрачивал русское подданство; ценз на право участия в выборах, поступал на действительную военную службу, назначался по государственной службе на должность, соединенную с определенным окладом содержания, если не посещал ни одного заседания Думы в продолжении целого года без отпуска" (п. 18).

В ряде случаев (привлечение к следствию или суду, объявление несостоятельным должником) член Думы временно отстранялся от участия в заседаниях.

Члены Думы получали ежегодно денежное довольствие (350 руб. в месяц) и оплату путевых издержек из расчета пяти копеек за версту от места жительства до Санкт-Петербурга и обратно (это правило не распространялось на членов Думы - министров и главных управляющих отдельными частями).

Расходы по производству установленного довольствия и возмещение путевых издержек членов Государственной Думы от населения Великого Княжества Финляндского относились на счет Государственного казначейства, с возмещением ему равных сумм из финляндской казны.

В Думе функционировала канцелярия Государственной Думы, возглавляемая секретарем Государственной Думы (п. 27).

Исполнение распоряжений председателя Думы, а также поддержание порядка в помещениях Думы, в залах заседания возлагалось на пристава Думы и его помощников. Для них устанавливались особые знаки.

Важно отметить, что в соответствии с главой пятой Учреждения Государственной Думы ведению Государственной Думы подлежали:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов, вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как и денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных правил;

3) отчет государственного контроля по исполнению государственных росписей;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имущества, требующие высочайшего соизволения;

5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

6) дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из действующих законов;

7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

В компетенцию Государственной Думы входило предусмотрение земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного земскими собраниями и городскими думами.

Государственная Дума могла (п. 32) "возбуждать предположения об отмене или изменении действующих или издании новых законов, за исключением основных государственных законов".

Государственная Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями с запросами по поводу незаконных действий последних (или подведомственных им лиц).

Глава шестая "Учреждения Государственной Думы" была посвящена законотворческой работе - порядку производства дел в Государственной Думе. При этом отмечалось, что:

- "законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами, либо главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного совета" (п. 34);

- заседания Общего собрания Думы проходят открыто, суждения по делу прекращаются, если оно "постановлением Думы признано достаточно выясненным" (п. 36);

- министры и главноуправляющие могут участвовать в заседаниях Думы, давать разъяснения, в том числе голосовать, если "состоят членами Думы";

- за нарушение порядка члены Думы могли удаляться из заседания;

- "посторонние лица и пресса в заседания не допускались";

- закрытые заседания назначались по постановлению Общего собрания Государственной Думы;

- заседания стенографировались присяжными стенографистами;

- внесенные законопроекты до одобрения их Думой могли отзываться в определенном порядке;

- законопроекты, поступившие в Государственную Думу и ею одобренные, передавались в Государственный совет, "законопроекты, предначертанные по почину" Государственного совета и им одобренные, поступали в Государственную Думу (п. 49);

- законопроекты, не принятые Государственной Думой или Государственным советом, признавались отклоненными;

- к проекту, изменяющему закон, или новому законопроекту полагалось прилагать объяснительную записку с изложением основных положений предлагаемых изменений (п. 55);

- Дума могла предложить соответствующим министрам или главноуправляющим разработать законопроект, а в случаях отказа образовать для его выработки комиссию из своей среды" (п. 57);

- большинство членов Думы своим заявлением могли потребовать от министров и главноуправляющих разъяснений в течение месяца по тем или иным вопросам;

- если Дума двумя третями голосов "не признает возможным удовлетвориться сообщением Министра или Главноуправляющего", то председатель Государственного совета передает дело на рассмотрение императору ("на Высочайшее благоизволение") (п. 60);

- в Государственную Думу воспрещалось "являться делегатам, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы" (п. 61).

Глава седьмая "Учреждения Государственной Думы" содержала внутренний распорядок работы Думы, который подробно расписывался в Наказе Государственной Думы, издаваемом Думой в развитие правил своего учреждения. Наказ должен был публиковаться официально через Правительственный совет.

Приложения к "Учреждению Государственной Думы" содержали торжественное обещание членов Государственной Думы (приложение I), Правила и порядок получения довольствия членов Государственной Думы (приложение II), Правила и порядок назначения и увольнения служащих в Канцелярии Государственной Думы и состоящих при ней лиц, а равно о прохождении ими службы (приложение III).

Торжественное обещание членов Государственной Думы гласило: "Мы, нижепоименованные, обещаем впредь Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и памятуя о благе и пользе России, в удостоверение чего Своеручно подписываемся".

В правилах о порядке получения довольствия членами Государственной Думы (1908 г.) говорилось: "Члены Государственной Думы получают из казны довольствие в размере четырех тысяч и двухсот рублей в год" (имело место и дополнительное довольствие - 10 руб. в день за участие в работе Комиссий, собирающихся до начала открытия сессии). В месяц члены Думы получали 350 руб.

Важно подчеркнуть, что "члены Государственной Думы, без уважительных причин отсутствующие в Общем собрании последней, подвергаются за каждый пропущенный день заседаний вычету из довольствия, причитающегося им в ближайший месяц. Размер вычета определяется Наказом Государственной Думы" (он составлял 25 руб. за пропущенный день).

Отметим также, что в соответствии с данными правилами и для доказательства присутствия в Общем собрании каждый член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя, в течение заседания, в ведомость присутствующих. "Член Государственной Думы, не принявший участия в поименном голосовании, считается отсутствующим, хотя бы он внес свое имя в ведомость".

Указанные выше положения могли быть использованы и для укрепления дисциплины в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Правилами о порядке получения довольствия устанавливалось, что отпуск члена Государственной Думы составлял не более полутора месяцев в год и мог быть продлен в случае тяжелой болезни постановлением Думы.

Канцелярия Государственной Думы "разделялась на отделы". "Классы и наименования должностей, оклады содержания и число членов канцелярии, а равно состоящих при Государственной Думе должностных лиц" определялись штатным расписанием. Лица женского пола допускались к работе в канцелярии "только по вольному найму и притом лишь по письмоводству, счетоводству и в качестве стенографов, а также в библиотеке по выдаче книг".

В канцелярию не принимались:

1) обучающиеся в дневных заведениях;

2) иностранные подданные;

3) лица, не допущенные к выборам в Государственную Думу.

Лица, поступившие на службу, приносили присягу на верность службе (если эта присяга не была принесена ими ранее).

На лиц, служивших в канцелярии, накладывался ряд ограничений (они не могли участвовать в учреждении всяких торгово-промышленных и кредитных организаций, управлять ими и т.д.), но им полагались и поощрения, надбавки (например, плюс десять процентов к окладу за пять лет службы).

Работникам канцелярии полагалась пенсия в зависимости от их положения в соответствии с Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях. При этом они обязательно уплачивали "установленные законом вычеты в пенсионный и инвалидный капиталы".

Таким образом, "Свод учреждений государственных" Собрания законодательства Российской империи содержал правила функционирования таких учреждений, как Государственный совет и Государственная Дума, что позволяло "на законных основах" осуществлять законодательную работу в России, составлять и принимать регламент - Наказ Государственной Думы и другие документы. Как видно из приведенных выше положений, они могут представлять интерес для отечественной теории и практики государственного строительства и законотворческой работы в стране, определения правового и материального положения депутатов и т.д.

Многие положения о деятельности Думы и ее членов уточнялись в Наказе Государственной Думы, утвержденном Думой 2 июня 1909 г. Так, среди организационных вопросов функционирования Думы можно выделить следующие:

- первое заседание Думы, до избрания председателя, открывает и выполняет обязанности председательствующего "член Государственной Думы, который участвовал в наибольшем числе сессий, при равенстве же в сессиях - старейший из них по возрасту, а если нет членов, участвовавших в прежних сессиях <8>, то старейший" (п. 1 Наказа);

- принятие членами Государственной Думы торжественного обещания, которое "выслушивается членами Государственной Думы стоя и затем подписывается ими на приготовленных для сего листах";

- проверка полномочий членов Государственной Думы. "Государственная Дума не приступает ни к каким занятиям до окончания поверки полномочий половины избранных членов и выбора должностных лиц" (п. 3 Наказа). "Для поверки полномочий наличный состав Государственной Думы в первом же заседании разделяется жребием на 11 отделов" (п. 4 Наказа) <9>;

- избрание руководства Государственной Думы "председателя, двух товарищей председателя, секретаря и пяти товарищей секретаря" (п. 21 Наказа);

- создание в Думе: а) отделов и б) комиссий. В Наказе Государственной Думы говорилось: отделы образуются в первом заседании Государственной Думы нового созыва на все время ее полномочий. Для образования их председательствующий опускает в урну записки с именами всех членов Государственной Думы и при помощи особо приглашенных им из состава Государственной Думы лиц распределяет всех членов Государственной Думы по жребию на 11 групп (отделов). Лица, вступающие в состав Государственной Думы впоследствии, включались в тот или другой отдел по жребию (п. 29 Наказа).

Кроме комиссий, избираемых специально для рассмотрения определенных законопроектов или вопросов, Государственная Дума избирала постоянные комиссии (п. 34 Наказа).

В числе постоянных комиссий состояли (п. 35 Наказа):

а) Распорядительная комиссия, в составе 22 член - по два от отдела, - для рассмотрения дел, касающихся отдельных членов Государственной Думы, и заведования хозяйственными делами Государственной Думы. Она избиралась в начале первой сессии нового созыва сроком на один год, по истечении которого производились новые выборы уже на все время депутатских полномочий;

б) Бюджетная комиссия, в составе 66 членов, - для рассмотрения проекта государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств, равно как и представлений о всяких других денежных из казны ассигнованиях. Бюджетная комиссия избиралась общим собранием в конце каждой сессии для рассмотрения бюджета предстоящего года. При новом созыве она избиралась в начале сессии.

в) Финансовая комиссия, в составе 33 членов, - для предварительного рассмотрения дел, касающихся финансового законодательства, дел об отчуждении части государственных доходов или имуществ, по постройке железных дорог за счет казны, об учреждении компаний на акциях с изъятиями из действующих законов и дел, касающихся земского и городского обложения, поименованных в примечании к ст. 31 Учреждения Государственной Думы. Финансовая комиссия избиралась общим собранием в конце каждой сессии. При новом созыве она избиралась в начале сессии;

г) Комиссия по исполнению государственной росписи доходов и расходов, в составе 33 член;

д) Комиссия по запросам, в составе 33 член;

е) Редакционная комиссия, в составе 7 членов, - для окончательного изложения текста одобренных Государственной Думой законопроектов;

ж) Библиотечная комиссия, в составе 11 членов, - для заведования библиотекой Государственной Думы;

з) Комиссия личного состава, в числе 11 членов, - для предварительного рассмотрения дел о временном устранении, лишении свободы или выбытии из состава Государственной Думы ее членов.

Таким образом, в Государственной Думе было 8 постоянных комиссий. Постоянные комиссии сохраняли свои полномочия впредь до избрания нового состава. Комиссии могли "образовать из своей среды подкомиссии". Члены Думы могли присутствовать на заседаниях комиссий "без права голоса" (не входящие в данный состав комиссии) и обозревать все относящееся к предмету ее заседаний документы и материалы" (п. 45 Наказа).

Доклад комиссии по порученному ей делу, кроме изложения обстоятельств сего дела и соображений комиссии, должен был содержать ее заключение в виде проекта постановления Государственной Думы (п. 49 Наказа).

Если законопроект относился к предметам ведения двух или более комиссий, то Государственная Дума могла постановить о совместном его рассмотрении в соединенных заседаниях означенных комиссий (п. 56 Наказа).

Законотворческий процесс в Государственной Думе ("рассмотрение законодательных дел") включал в себя такие стадии и аспекты, как:

- предварительное рассмотрение "законодательных дел" (законопроектов) "в соответственных комиссиях и по поступлении от последних докладов" (п. 61 Наказа);

- доклад о поступивших законопроектах Общему собранию Государственной Думы "в одном из ближайших заседаний вместе с заключением совещания Государственной Думы об их направлении" (п. 62 Наказа);

- трехкратное обсуждение законопроектов в Общем собрании членов Думы, "с промежутком между вторым и третьим обсуждениями не менее трех дней" (п. 69 Наказа)

В Наказе Государственной Думы говорилось: "Рассмотрение законопроекта происходит не ранее как через три дня после раздачи членам Государственной Думы печатных докладов комиссий и начинается с общего обсуждения основных положений предполагаемого к изданию закона (первое обсуждение).

Если при таком рассмотрении переход к постатейному обсуждению законопроекта будет отвергнут, то сам законопроект считается отклоненным" (п. 72 Наказа).

"Постатейное обсуждение (второе обсуждение) имеет своим предметом рассмотрение отдельных статей предполагаемого к изданию закона.

По Постановлению Государственной Думы при рассмотрении отдельных статей допускаются отступления от постатейного порядка: или некоторые статьи обсуждаются совместно, в той или другой группировке их, или же отдельные статьи разделяются на части, и в таком случае каждая часть обсуждается отдельно" (п. 73 Наказа).

При втором обсуждении законопроекта членам Государственной Думы, комиссии и правительству предоставлялось право вносить письменные предложения с изложением дополнительных статей и поправок к отдельным статьям законопроекта. Предложения эти, внесенные отдельными членами Государственной Думы и не поддержанные 10 членами, не ставились на голосование.

Между вторым и третьим обсуждениями - но не позже как за 48 часов до заседания, назначенного для третьего обсуждения, - подписью 10 членов Государственной Думы, а также от имени комиссии или правительства, могли быть подаваемы на имя председателя Государственной Думы письменные дополнения и поправки к законопроекту с кратким изложением их оснований. Такие заявления немедленно сообщались на заключение комиссии, рассматривавшей законопроект, которая, в свою очередь, могла предлагать от своего имени новые поправки.

При обсуждении законопроектов, признанных спешными, никаких дополнений и поправок после второго обсуждения не принималось (п. 77 Наказа).

При обсуждении законопроекта, признанного спешным, означенный срок мог быть сокращен Государственной Думой по ее усмотрению. Постановление Государственной Думы об этом могло "состояться по заявлению 30 членов Государственной Думы или комиссии, рассматривавшей законопроект, или же министров и главноуправляющих" (п. 70 Наказа).

Третье обсуждение законопроекта начиналось с его вторичного постатейного рассмотрения. Никаких поправок и дополнений, кроме заявленных ранее, не допускалось. После постатейного голосования в третьем обсуждении председатель ставил на голосование вопрос: принимает ли Государственная Дума законопроект, с принятыми уже поправками, в целом (п. п. 79 - 80 Наказа).

Одобренный Государственной Думой законопроект передавался в редакционную комиссию, которая устанавливала окончательное изложение законопроекта, не допуская никаких изменений по существу. Установленное комиссией изложение вносилось на утверждение общего собрания (п. 81 Наказа).

Раздел второй Наказа уточнял Порядок рассмотрения проекта государственной росписи доходов и расходов (параграфы 81 - 98), при этом "каждый номер проекта государственной росписи (соответствующий параграфу финансовой сметы) и каждый параграф доходной части проекта подлежали отдельному голосованию" (п. 89 Наказа). По окончании голосования всех номеров и параграфов проекта государственной росписи на голосование ставился проект во всем объеме принятых частей (п. 90 Наказа).

Рассмотрение запросов членов Государственной Думы (они должны были быть поддержаны подписями не менее 30 членов Думы) и комиссий Думы к министрам и главноуправляющим. Запросы могли обсуждаться на Общем собрании членов Государственной Думы.

Члены Государственной Думы, желающие сделать внеочередное заявление, не требующее постановления Государственной Думы, должны были сообщить о нем председательствующему, от которого зависело, допустить означенное заявление к оглашению или нет (п. 120 Наказа)

В соответствии с Наказом Государственной Думы никто, кроме докладчика, не мог говорить в Думе более часа. Никто, кроме докладчика, не мог говорить по одному и тому же вопросу более двух раз.

Лица, записавшиеся в очередь, могли, по взаимному соглашению, меняться очередями и уступать свое слово лицу, не записавшемуся, - о чем сообщали председательствующему ранее наступления своей очереди. Если председательствующий желал высказаться по обсуждаемому вопросу, то записывался в очередь и на время своего слова передавал председательствование.

Речи в Думе произносились с трибуны.

Чтение речей не разрешалось. Пользование записками и чтение цитируемых кратких извлечений допускалось.

Личные обращения членов Государственной Думы друг к другу воспрещались.

Председательствующий приглашал оратора вернуться к вопросу, если он от него уклонялся.

Голосование в Государственной Думе носило строгий характер.

Каждый член Государственной Думы подавал голос за себя. Подача голосов за отсутствующих не допускалась.

При открытой подаче голосов перед началом голосования от отдельных членов Государственной Думы или целых групп их допускались ограниченные пятиминутным сроком заявления о мотивах их голосования. Никаких прений по этим заявлениям не допускалось (п. 189 Наказа).

Открытая подача голосов производилась посредством сидения и вставания. В случае неясности результата председательствующий мог повторить голосование.

Подсчет голосов производился помощниками пристава Государственной Думы под наблюдением председательствующего.

В случаях сомнительности голосования могло быть произведено голосование посредством разделения голосующих. К такому способу переходили по усмотрению председательствующего или по инициативе любого числа членов Государственной Думы, если за него высказывалось не менее 100 человек. Заявленное об этом предложение ставилось на голосование без прений. Если в заседании присутствовало менее 200 членов Государственной Думы, то вопрос решается простым большинством.

Приступая к проверке "сомнительного голосования", председательствующий приглашал всех, не принадлежащих к составу членов Государственной Думы лиц, удалиться из зала заседания. Затем члены Государственной Думы, отвечающие на поставленный вопрос утвердительно, выходили из зала заседания в одну дверь, а члены, отвечающие отрицательно, - в противоположную. Подсчет голосов производился помощниками пристава Государственной Думы под наблюдением председательствующего.

При открытом голосовании, произведенном не поименно, каждый член Государственной Думы имел право письменно сообщить секретарю Государственной Думы свое мнение, не сходное с постановлением большинства, с краткой мотивировкой, для включения такового в стенографический отчет, без предварительного прочтения его в общем собрании.

По каждому вопросу, перед началом голосования, за подписью 30 членов Государственной Думы могло быть подано заявление с требованием поименного голосования. Оно ставилось на голосование без прений.

Поименное голосование производилось посредством подачи именных записок.

Закрытое голосование посредством баллотировки шарами или подачи записок производилось: при разрешении вопроса об отмене выборов членов Государственной Думы, по представлениям судебной власти, при разрешении денежных ассигнований в пользу кого-либо из состава Государственной Думы.

Определенный интерес представляет описание правового и материального положения члена Думы, изложенное в главе шестой Наказа Государственной Думы "Личное положение членов Государственной Думы".

Так, член Государственной Думы, по прибытии для участия в ее сессии, сообщал об этом в канцелярию Государственной Думы, с указанием своего адреса и необходимых о себе сведений. Он извещал канцелярию и о каждой их перемене (п. 198 Наказа).

Отпуска на срок в общей сложности не более полутора месяцев в течение года разрешались совещанием Государственной Думы.

Уважительными причинами отсутствия на заседаниях общего собрания Думы признавались:

а) нездоровье, препятствующее присутствовать в заседаниях общего собрания, смерть или тяжкая болезнь членов семьи;

б) занятия, связанные с деятельностью Государственной Думы;

в) личные дела, не терпящие отлагательства.

О членах Государственной Думы, выбывающих в отпуск, публиковалось в справочном листке Государственной Думы, а об отсутствующих на заседаниях общего собрания без уважительных причин периодически оглашалось в общем собрании.

Член Государственной Думы, отсутствовавший на заседании общего собрания без уважительной причины, подвергался вычету из причитающегося ему в ближайшем месяце довольствия в размере 25 руб. за каждый пропущенный день заседания.

Сумма вычетов, подлежащих удержанию в течение месяца, не могла превышать получаемого членом Государственной Думы ежемесячного довольствия.

Член Государственной Думы, устраненный от участия в заседаниях общего собрания на основании ст. 38 Учреждения Государственной Думы, сохранял право входа во все помещения Государственной Думы и участия в работе комиссий.

Член Государственной Думы, временно устраненный от участия в ее собраниях на основании ст. 20 Учреждения Государственной Думы, лишался на время устранения права участия как в заседаниях общего собрания, так и в работе комиссий, сохраняя право входа в здание Государственной Думы.

Сам Наказ Государственной Думы мог быть пересмотрен путем подачи письменного заявления "за подписью не менее 30 членов Государственной Думы", после обсуждения его специально избираемой Комиссией на Общем собрании Государственной Думы, "в порядке, установленном для рассмотрения Государственной Думой законодательных дел (глава IV, раздел 1)".

Нельзя не отметить и тот факт, что важную роль в деятельности Думы играло "Совещание Государственной Думы", которому была посвящена глава седьмая Наказа. Оно состояло из председателя Государственной Думы, товарищей председателя, секретаря Государственной Думы и старшего товарища секретаря или лица, его заменяющего. Совещание было учреждено законом "для соображения общих вопросов, возникающих относительно деятельности Государственной Думы".

В обязанности совещания Государственной Думы входило общее наблюдение за ходом работ по Государственной Думе, а именно оно:

а) осуществляло права и обязанности по назначению, прохождению службы и увольнению лиц, служащих в канцелярии Государственной Думы и состоящих при Государственной Думе (Закон 1 июля 1908 г.);

б) составляло предположения о ходе занятий в Государственной Думе и соответственно ему, предлагало на утверждение Государственной Думы повестки заседаний общего собрания;

в) давало заключения по всем вопросам, указанным в Наказе;

г) в случаях, не предусмотренных Наказом, определяло порядок направления поступающих на имя Государственной Думы бумаг;

д) ведало делами об отпусках и об отсутствии членов Государственной Думы.

Совещание, по собственному почину или по заявлениям заинтересованных сторон, отменяло постановления и распоряжения всех органов Государственной Думы, противоречащие закону, Наказу или постановлениям Государственной Думы (п. 210 Наказа).

Совещание разрешало все затруднения в деятельности Государственной Думы, "не разрешенные ни законом, ни Наказом, ни постановлениями Государственной Думы и не отнесенные Наказом или постановлением Государственной Думы к ведению других ее органов" (п. 218 Наказа).

Председатель мог пригласить к участию в заседании совещания, с правом совещательного голоса, "тех членов Государственной Думы, которых он признавал полезным привлечь к рассмотрению данного вопроса" (п. 222 Наказа).

Таков краткий экскурс в историю Наказа, прообраза нынешнего регламента Государственной Думы ФС РФ. Необходимо отметить, что во всех вариантах Наказ Думы регламентировал все основные вопросы законодательной и финансовой процедуры, ограничения прений, голосования, дисциплинарной ответственности членов, формирование и деятельность Совещания Думы, комиссий и отделов, порядок избрания председателя и секретаря Думы и их товарищей (заместителей). В соответствии с тогдашней европейской практикой Наказ игнорировал объединения членов Думы и ее Совет старейшин. Тем не менее он был подробнее, чем регламенты западных парламентов. Толковал Наказ в основном председательствующий (иногда противоречиво). Устные протесты против его действий не допускались и влекли за собой дисциплинарную ответственность. Письменные протесты без обсуждения прилагались к стенограмме заседания. Любой депутат мог вне очереди в 5-минутной речи указать на нарушение Наказа, подобные выступления допускались относительно часто как общим собранием, так и председательствующим <12>.

За одиннадцать с лишним лет (до февраля 1917 г.) Думой было одобрено 3,5 тыс. законопроектов, многие из которых, став законами, сыграли весомую роль в истории нашей страны (радикальное реформирование аграрного сектора, создание благоприятных предпосылок и условий для развития ведущих отраслей промышленности, крупного, среднего и местного предпринимательства, совершенствования финансовой и кредитной системы, налогообложения, улучшения правового и социального положения подданных Российской империи, развития просвещения и культуры и т.д.).

Таковы основные положения Наказа Государственной Думы, действовавшего на протяжении ряда лет в России и обеспечивавшего организованное функционирование российского парламента.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СТРУКТУРЕ МОНАРХИЧЕСКОЙ ФОРМЫ

ПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА

А.Р. БЕРНШТЕЙН

Одним из значительных изменений в структуре монархической власти в России в начале XX в. было функционирование с 1906 г. аналога двухпалатного парламента в составе Государственного Совета (аналога верхней палаты) и Государственной Думы (аналога нижней палаты). Парламент - это всегда орган законодательной власти. Государственному Совету и Государственной Думе Российской империи также были присущи законодательные функции. В общем виде законодательные функции Государственного Совета и Государственной Думы были предусмотрены главой десятой Основных государственных законов Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 г. (далее - ОГЗ) <1>.

В соответствии со ст. 106 ОГЗ Государственный Совет и Государственная Дума пользовались равными в делах законодательства правами. Согласно ст. 107 ОГЗ Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставлялось право возбуждать дела, предначертанные положениями об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением ОГЗ, инициатива (почин) пересмотра которых принадлежала исключительно императору. Законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и, "по одобрении ею", поступали в Государственный Совет. Законодательные предположения, предначертанные по инициативе (почину) Государственного Совета, рассматривались в Совете и, по одобрении им, поступали в Думу (ст. 110 ОГЗ). Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной Думой, признавались отклоненными (ст. 111 ОГЗ). Законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могли быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и "отклоненные одним из сих установлений", могли быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если "последует высочайшее на то повеление" (ст. 112 ОГЗ). Законопроекты, поступившие в Государственную Думу и одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета" и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору председателем Государственного Совета (ст. 113 ОГЗ).

Порядок производства дел в Государственном Совете, в том числе и по рассмотрению законопроектов, был предусмотрен главой второй специального акта "Учреждение Государственного Совета" от 23 апреля 1906 г. (далее - УГС) <2>. В соответствии со ст. 29 УГС законопроекты поступали в Государственный Совет из Государственной Думы. Законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета", вносятся в Совет либо министрами и главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов Государственного Совета. В ст. 32 УГС было установлено, что "от Государственного Совета зависит предначертанные по его почину или же переданные из Государственной Думы и ею одобренные законопроекты обращать для предварительного соображения особые, образуемые для сего Советом из своей среды комиссии".

В соответствии со ст. 50 УГС законопроекты, поступившие в Государственную Думу, одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору. Согласно ст. 51 УГС законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся "высочайшего утверждения", не могли быть внесены в законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные "одним и сих установлений" могли быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует высочайшее на то повеление. Об отмене или изменении действующего или издании нового закона члены Государственного Совета должны были подавать письменное заявление председателю Государственного Совета. К заявлению об изменении действующего или издании нового закона должен был быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона "с объяснительной к проекту запиской". Если заявление это подписано не менее чем 30 членами, то председатель вносил его на рассмотрение Государственного Совета (ст. 54 УГС).

Законодательные функции Государственной Думы были предусмотрены соответственно в главе шестой специального акта - "Учреждение Государственной Думы" от 20 февраля 1906 г. (далее - УГД) <3>. В ст. 43 УГД было установлено, что законопроекты вносятся в Государственную Думу либо министрами, либо главноуправляющими отдельными частями, либо комиссиями, образованными из членов, или же поступают в Думу из Государственного Совета. В соответствии со ст. 47 УГД законопроект, внесенный в Государственную Думу министром или главноуправляющим отдельной частью, может быть взят им обратно, "доколе законопроект не одобрен Думой". Законопроект, "предначертанный по почину Думы", мог быть взят обратно внесшим его министром или главноуправляющим не иначе как с согласия на то Думы. Законопроект, "предначертанный по почину Государственного Совета" и по его одобрении поступивший в Думу, не мог быть взят обратно министром или главноуправляющим, внесшим такой законопроект в Совет.

Законопроекты, поступившие в Государственную Думу и ею одобренные, поступали в Государственный Совет. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного Совета и им одобренные, поступали в Государственную Думу (ст. 49 УГД). Законопроекты, не принятые Государственной Думой или Государственным Советом, признавались отклоненными (ст. 50 УГД). В ст. 51 УГД было установлено, что "в тех случаях, когда Государственная Дума, не отклоняя "предначертанного по почину" Государственного Совета и им одобренного законопроекта, признает необходимым внести в него изменения, дело для нового его рассмотрения может быть по постановлению Думы либо возвращено в Государственный Совет, либо передано в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы по выбору Совета и Думы "по принадлежности". В комиссии председательствует один из ее членов по выбору самой комиссии. Из комиссии дело с ее заключением вносится в Государственный Совет и получает дальнейшее движение в установленном порядке".

В соответствии со ст. 52 УГД законопроекты, поступившие в Государственную Думу и одобренные как ею, так и Государственным Советом, равно как законопроекты, "предначертанные по почину" Государственного Совета и одобренные как им, так и Государственной Думой, представлялись императору председателем Государственного Совета. Согласно ст. 53 УГД законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и не удостоившиеся "высочайшего утверждения", не могли быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, "предначертанные по почину Государственного Совета или Государственной Думы и отклоненные одним из "сих установлений", могут быть внесены в законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если "последует высочайшее на то повеление". Далее, в ст. ст. 55, 56 УГД, были предусмотрены такие же правила, как в УГС (ст. ст. 54, 55 УГД), относительно инициативы парламентариев об отмене или изменении действующего или издания нового закона. Иными словами, речь в указанных положениях УГД идет о законодательной инициативе самих членов Государственной Думы и Государственного Совета.

Таким образом, правом законодательной инициативы в первом русском парламенте обладали Государственный Совет и Государственная Дума в целом, группа в количестве не менее 30 членов Государственного Совета или Государственной Думы, министры и главноуправляющие отдельными частями как представители исполнительной власти. В соответствии со ст. 8 ОГЗ право законодательной инициативы принадлежало также императору, причем инициатива пересмотра ОГЗ принадлежала только императору. В то же время в ОГЗ было установлено, что "во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменения ни в основные государственные законы, ни в учреждения Государственного Совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет" (ст. 87 ОГЗ). В отличие от современного законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации, в котором законопроекты, в том числе инициированные верхней палатой - Советом Федерации, рассматриваются и принимаются только нижней палатой - Государственной Думой, а Совет Федерации их только одобряет или не одобряет, в Российской империи обе законодательные палаты были наделены правом и на рассмотрение собственных законопроектов, и на одобрение законопроектов, поступивших из другой палаты.

О.В. ИВАНОВА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ КАК ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

Права законодательного учреждения Государственному Совету были предоставлены Манифестом 20 февраля 1906 г. <1>. Государственный Совет, как и Государственная Дума, наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Положения закона о том, что "законодательные предположения рассматриваются в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет" и др., а также практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государственный Совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу "О переустройстве учреждения Государственного Совета" от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Государственного Совета. Ранее его члены назначались царем, по новому же закону преобразованный орган состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Государственного Совета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 членов). Был принят новый демократический избирательный закон от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу". Он содержал нововведение: к существовавшим ранее трем избирательным куриям (земледельческой, городской и крестьянской) добавилась еще одна - рабочая курия <2>. Закон, однако, закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество ступеней: двухступенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехступенные - для крестьян и трехступенные - для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек, обеспечивалось значительное представительство в Государственной Думе (45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных Думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были опубликованы "Основные государственные законы Российской империи" в новой редакции (из них было изъято определение "неограниченное" самодержавие) <3>. В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр Основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Однако и после появления Манифеста и Основных законов многие важные вопросы оставались неразрешенными. Какова будет отныне роль самодержавия, о котором в Манифесте не говорилось ни слова? Как сочетать самодержавие и Думу? Почему в Манифесте не упоминается о конституции? Каковы будут полномочия новой Думы? В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября декларировал основные начала конституционного строя, однако это была юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно которой Манифест 17 октября был шагом по пути превращения абсолютизма в буржуазную монархию <4>.

Авторитетный эмигрантский исследователь, профессор В.В. Леонтович наиболее четко охарактеризовал либеральную точку зрения: Манифест 17 октября - это "переход к конституционному строю", а новые Основные законы - это дуалистическая непарламентская конституция.

По Основным законам 23 апреля 1906 г. никакой выработанный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного Совета. Тем самым власть российского императора утратила свой неограниченный характер. Согласно ст. 112 Основных законов Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем.

В гл. 8 новой редакции Основных законов сформулированы принципы гражданской свободы: обязанности граждан (всеобщая воинская повинность (ст. 70) и всеобщая обязанность платить налоги); права подданных определены в соответствии со статьями Декларации прав (ст. ст. 72 - 74 касаются гарантий, предоставленных человеку в случае ареста или судебного преследования, ст. 75 гарантирует неприкосновенность жилища, ст. 77 - неприкосновенность частной собственности; в ст. 76 признается право подданных не только самим выбирать свое место жительства в России, но и беспрепятственно ездить за границу; ст. ст. 78 - 80 посвящены свободе слова и печати, праву организовывать собрания, создавать союзы и объединения; ст. 81 признает свободу вероисповедания). Утверждение этих принципов зависело от законов, регулирующих каждый отдельный случай из дарованных конституцией свобод, а также развития административной практики. Привести законодательство и административную практику в полное соответствие с конституционными принципами не удалось, хотя некоторые шаги в этом направлении все же были сделаны. Были приняты Указ от 24 ноября 1905 г. "О печати", Указ от 4 марта 1906 г. "О союзах и объединениях" и Указ "О собраниях" (также от 4 марта 1906 г.). Окончательное урегулирование этих проблем оставалось за народным представительством, однако Дума так и не смогла провести изложенные в новых законодательных актах положения в жизнь. Россия обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткую централизацию и преобладание авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления <5>.