7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование об­щества о деятельности государственных служащих. Этот прин­цип позволяет, с одной стороны, формировать доверие граждан к государственной власти, влиять на ее осуществление, а с дру­гой, опираться государственным служащим в своей деятельно­сти на общественное мнение, улучшать свою работу, правиль­но определять ее ориентиры

8. Профессионализм и компетентность государственных служащих

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физи­ческих и юридических лиц. Эго обеспечивает уверенность в ра­боте, стимулирует инициативу и повышает ответственность го­сударственных служащих за результаты своей деятельности.

Любопытно, что отмененный ФЗ от 5 июля 1995 г. об ос­новах государственной службы относил также к принципам службы ответственность государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не­надлежащее исполнение должностных обязанностей: внепар- тийность государственной службы: отделение религиозных объединений от государства: социальная защищенность госу­дарственных служащих; стабильность кадров государственной службы.

Содержание, пределы и механизм реализации каждого из указанных принципов имеют соответствующее правовое обес­печение. Например, принцип открытости государственной служ­бы не может подменить государственную служебную тайну, ко­торая также охраняется законом.

§ 5. Правовые основы государственной службы

В РФ нет правового акта, который регулировал бы весь ком­плекс основных вопросов государственной службы. Она осу­ществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральны­ми конституционными и федеральными законами, конститу­циями. уставами, законами субъектов РФ, а также иными нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.

Систему правовых актов, имеющих то или иное отноше­ние к регулированию государственной службы, образуют две их группы; а) акты, регулирующие служебную деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. К ним относятся должности, устанавливаемые соответственно Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ. Они замещаются Президен­том РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными ми­нистрами. руководителями других федеральных государствен­ных органов, высшими до \жностнымп лицами субъектов РФ и др. Характер и особенности служебной деятельности этой ка­тегории лиц вытекают из правовых актов, устанавливающих их правовое положение, не относящихся к специальным норматив­ным правовым актам о государственной службе; б) специаль­ные нормативные правовые акты о государственной службе; за­коны РФ и ее субъектов, иные нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связан­ные со служебной деятельностью лиц, занимающих должности вцдов государственной службы. Акты этой группы не распрост­раняются на лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов, т. е. обозначенные в п. «а».

Специальным правовым актом о государственной службе, имеющим общее значение, является ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», определяющий право­вые и организационные основы, в том числе систему управле­ния этой службой.

Первым актом, устанавливающим основы организации го­сударственной службы РФ и основы правового положения госу­дарственных служащих РФ, был ФЗ от 31 июля 1995 г/ «Об ос­новах государственной службы Российской федерации». Этим законом регламентировался широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, соци­альной защитой государственных служащих и др. В нем содер­жалась нормы, обеспечивавшие единство основ правовой» ре­гулирования государственной службы в РФ в целом, в том чис­ле госдарственной службы субъектов РФ. в законодательстве которых воспроизводились фактически все его нормы. Послед­нее обстоятельство вовсе не препятствовало субъектам РФ уче­ту в своем законодательстве особенностей в их государствен­ной службе.

Принятие ФЗ от 31 июля 1995 г. не исключало понимание того, что он еще несовершенен в концептуальном отношении и не охватывает регулированием весьма важных вопросов госу­дарственной службы в РФ. необходимости, в частности, повы­шения эффективности правового обеспечения и организации государственной службы. Достаточно сказать, что вне его поля оказалась в основном военная и правоохранительная службы.

Обоснованной реакцией на эту ситуацию является приня­тие ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», ему отводится место базового в формируемом законода­тельстве об отдельных видах государственной службы

Однако данный Закон, во-первых, непосредственно не ре­гулирует виды государственной службы, во-вторых, принят ФЗ о государственной гражданской службе; в-третьих, предполага­ется принятие ФЗ о правоохранительной службе, внесение из­менении и дополнений в действующие ныне законы, регулиру­ющие вопросы прохождения военной службы.

Как известно, пока военная служба регулируется ФЗ от 18 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»¹, от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих»^; правоохра­нительная служба в органах внутренних дел РФ — Положени­ем, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.²; Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г.³ утверждено Положение о правоохранительной службе в орга­нах по контролю за оборотами наркотических средств и психо­тропных веществ и т. п.

Отношение конституций и уставов соответствующих субъ­ектов РФ к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения, можно с1руппировать консти­туции и уставы, которые

а) содержат отдельные главы, посвященные государствен­ной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской обла­сти в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государствен­ного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта РФ к его ве­дению (см., например, п. «о» ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)⁴;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъек­та РФ учреждения его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республи­ки Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Неред­

ко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полно­мочие вытекает из компетенции тех или иных органов и выс­ших должностных лиц (руководителей) субъектов РФ.

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не един­ственными актами, содержащими нормы по вопросам государ­ственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты за­коны о государственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе вхо­дят уставы и положения о дисциплине, действующие е ряде отраслей и сфер государственной деятельности, положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц: должностные ин­струкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся воп­росов государственной службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих.

В системе правового регулирования государственной служ­бы важная роль отводится служебному контракту.

Служебный контракт — разновидность административно­го договора. По своей структуре он имеет внешнее сходство с трудовым договором {в его основе соглашение сторон, включа­ет существенные и иные условия и т. п.), но существенно отли­чается от него по субъектам и содержанию. Работодателем по служебному контракту выступает Российская Федерация или субъект РФ в лице уполномоченных ими представителей нани­мателей. Служебные обязанности, принимаемые на себя госу­дарственным служащим, имеют административно-правовой, публичный характер. Они органично связаны с содержанием государственной деятельности и установлены, в конечном сче­те, с целью осуществления ее задач и функций. Государствен­ный служащий за неисполнение или ненадлежащее исполне­ние служебных обязанностей, предусмотренных служебным контрактом, несет дисциплинарную ответственность перед го­сударством в лице уполномоченных субъектов. Заключение кон­тракта, его изменения и прекращение осуществляются в адми­нистративно-правовых процедурных формах. Немаловажен и тот факт, что государственный служащий по контракту содер­жится за счет средств соответствующего бкрджета, хотя в этой части служебный контракт сближается с трудовым договором со служащими, не являющимися государственными.

§ 6- Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одно­го критерия для определения данного понятия Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими при­знаются «работники нефизического и умственного труда, по­лучающие заработную плату...»¹. По общему правилу, результа­том труда служащего не является создание материальных цен­ностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера Труд служащего свя­зан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждении либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служаще­го к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания² Ибо оно может быть распространено так­же на работников, не являющихся служащими

Ошибочно мнение! что служащий, з отличие от производ­ственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического про­гресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от дру­гих категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воз­действием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью его характера. По­рой сложно определить с точки зрения характера труда, явля­ется ли тот или иной работник служащим или рабочим (на­пример, комацдир воздушного судна, дежурный пульта энерго­блока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя несомненно, что исторически физический труд — удел основной массы рабо­чих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занима­ются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие — разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную груп­пу субъектов административного права.

До принятия Закона от 31 июля 1995 г об основах государ­ственной службы термин «(государственный служащий» трак­товался в литературе в широком и узком смысле В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, долж­ность в государственной организации: государственном органе, нй предприятии, в учреждение иной организации, А и узком смысле — гражданин РФ_р занимающий в порядке, установлен­ном правовыми актами, должность в государственном органе

При этом под должностью понималась штатная единица го­сударственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее

Главным в изложенной концепции является признание го­сударственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являю­щихся таковыми Служащие же госудаоственных органов от­носятся к Их особой Кспе1\>риИ, участвующей и ЮЙ Им инии степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим признавался гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном законом, обязан­ности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующе­го субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводились к тому, что он.

а) гражданин РФ;