!Экзамен зачет учебный год 2023 / Россинский-1

«О милиции», Федеральный закон «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации», административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);

8)административный процесс — это нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

9)административный процесс — это не только порядок так называемого позитивного государственного или муниципального управления, но и процессуальная деятельность по применению мер государственного правового принуждения (например, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применения административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений);

10)основными задачами административного процесса являются: обеспечение законности осуществления органами публич- ного управления и их должностными лицами полномочий по реализации функций государственного управления, а также реализации в полном объеме их компетенции; защита прав и свобод человека и гражданина; охрана законных интересов физических и юридических лиц; установление гарантий правильного порядка реализации управленческих действий; определение процедуры применения административного принуждения и проведения контрольно-надзорных мероприятий;

11)структура и виды административного процесса обусловливают, как правило, два основных вида обеспечения законности совершаемых в рамках процессуальной деятельности действий. С одной стороны, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок (последовательность) осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, предоставляют возможность обжалования действий (бездействия) уполномоченных должностных лиц, а также принимаемых ими решений в досудебном порядке. Такой порядок принято также называть административным порядком. Досудебные административные производства чрезвычайно многообразны, это, например, обращения граждан, порядок рассмотрения которых установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; осуществление управления в соответствии с правилами административных регламентов по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. В досудебном (админи-

стративном) порядке заявление направляется в вышестоящую административную инстанцию, вышестоящему должностному лицу, руководителю государственного органа (начальнику). По результатам рассмотрения обращения должностным лицом соответствующего исполнительного органа государственной власти принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в удовлетворении обращения (жалобы). С другой стороны, заявители вправе обжаловать действия (бездействие) уполномоченных должностных лиц в судебном порядке. В данном случае в соответствии с положениями закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

èсвободы граждан», а также согласно содержащимся в АПК РФ

èГПК РФ процессуальным правилам рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, принимаются судебные решения (например, о недействительности правового акта). Административно-процессу- альной формой разрешения таких споров является административное судопроизводство;

12)административные производства, находящиеся в структуре административного процесса, осуществляются на практике с соблюдением принципов административно-процессуальной деятельности. Нужно отметить, что главные принципы юридиче- ского процесса обусловливают появление системы, особенностей и порядка действия принципов административного процесса. Поэтому можно сделать вывод о том, что каждый вид административного производства базируется как на общеправовых принципах процессуальной деятельности (например, законность, правовая защита, право на обжалование действий или решений административных органов, гласность), так и на специальных принципах, демонстрирующих особенности адми- нистративно-процессуальной деятельности и порядка осуществления государственного управления (например, принцип презумпции достоверности сведений о фактических обстоятельствах административного дела (спора), принцип обеспечения публичных интересов, принцип соразмерности).

Используемая при определении понятия и содержания административного процесса терминология — «широкий» èëè «узкий» процесс — позволяет говорить о неточных и потому ненадежных критериях отнесения государственной процессуальной деятельности к административному процессу, а также показывает отсутствие законодательного решения данного вопроса. Спорность этих терминов является результатом неурегу-

лированности административно-процессуальных отношений в соответствующем законодательном акте. Ведь в России не приняты до настоящего времени, например, такие законы, как закон об административном процессе, закон об административных процедурах, административно-процессуальный кодекс или кодекс административного судопроизводства1. Очевидно, что узкий или широкий подход к пониманию административного процесса демонстрирует отсутствие его реального правового содержания и, наоборот, указывает на его «виртуальность» (неясность, эклектичность предполагаемой структуры, отсутствие содержания).

Думается, что именно такая широта подхода к пониманию административного процесса запутывает или вообще не дает возможности приблизиться к выяснению современной правовой природы административно-процессуальной деятельности. Полу- чается, что административно-процессуальные нормы могут одновременно регламентировать как деятельность органов публичной администрации (например, органов исполнительной власти и их должностных лиц), так и порядок рассмотрения судами разнообразных административно-правовых споров. Становится очевидным, что административный процесс одинаковым образом применяется и действует как в системе исполнительной (административной) власти, так и судебной.

Очевидно, в настоящее время при развитии теории административного процесса необходимо учитывать появление факторов, влияющих на формирование новых взглядов по вопросу о содержании и структуре административного процесса. К ним относятся: совершенствование государственного управления, формирование в России правового государства, поиск новых путей развития исполнительной власти, проводимые правовая, судебная, административная и иные реформы. Они, несомненно, накладывают отпечаток на содержание исполнительно-рас- порядительной деятельности или деятельности по осуществлению публичного управления.

Современное административное законодательство заставляет задуматься над новыми подходами к пониманию администра-

1 Такие законодательные акты действуют во многих странах, в которых система административного правового регулирования получила завершенное и полноценное развитие. См., например: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. Ì., 2003.

тивного процесса и формированию отрасли административнопроцессуального права. Управленческая концепция административного процесса позволяет увидеть его связи с исполнительной властью, многочисленными находящимися внутри ее системы производствами (например, по принятию нормативных актов государственного управления, по делам о поощрении). Если собрать в единую систему все административные производства, то возникнет необходимость их классификации, поиска местонахождения каждого из них в структуре государственного управления. Многообразие возникающих в области реализации этих административных производств публично-правовых споров еще более дает возможность задуматься над проблемой ад- министративно-процессуальной деятельности. Переосмысление административно-процессуальной правовой действительности трудно представить без учета характерных черт и принципов ад- министративно-процессуальной деятельности, входящих в параметры.

В чем же заключается реальный административный процесс? Реальный — значит действующий, установленный законом, используемый в практической деятельности, признаваемый уче- ными или очевидный с правовой точки зрения. Если учитывать именно такой критерий, то можно утверждать, что в настоящее время реального административного процесса в России не существует, поскольку не принято ни одного российского закона, устанавливающего термин «административный процесс». Законодатель вообще не пытается разъяснить термины «административный процесс» и «административно-процессуальное законодательство».

Разумеется, словосочетание «реальность административного процесса» — это лишь игра слов. Но в нем необходимо усматривать потребности в создании наиболее подходящей для российской правовой системы теории административного процесса, его «полезной модели». По мнению некоторых ученых, таковым является понимание административного процесса как судебного процесса, как административного правосудия, осуществляемого специальными судами и судьями административных судов.

Административный процесс, доктринально не развивавшийся в России в течение практически всего XX в., остановился на уровне его понимания в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел. Как пра-

вило, в таком виде это понятие определяется в учебной и науч- ной литературе и в настоящее время. Несмотря на множество научных работ, посвященных проблематике административного процесса, можно говорить о принципиально одинаковых подходах к определению понятия и выявлению содержания административного процесса.

Думается, что такой подход в современных условиях является алогичным и устаревшим. Понятие «административный процесс» появилось в 1950-е—1960-е гг. в условиях функционирования административно-командной системы и, очевидно, скудного представления о сущности государственного управления в России, фактически полнейшего отсутствия доктрины обеспе- чения публично-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публич- ной администрации.

Сложность и глубокая структурированность содержания государственного управления, управленческих процедур, процесса управления и сложившихся в системе публичного администрирования традиций и правовых порядков напрямую обусловливают и сложность в определении содержания, системы и структуры административного процесса, административно-про- цессуальной деятельности и административно-процессуального права. Основной тенденцией развития современного административного процесса согласно той концепции, которая традиционно сложилась в научной литературе и разделяется большинством ученых-административистов, является развитие административного процессуального законодательства, регулирующего разнообразные управленческие отношения и административнопроцессуальный порядок их реализации уполномоченными субъектами административного права.

§ 2. Структура административного процесса

Рассматривая административный процесс как целостное правовое явление, ученые обычно включают в его структуру разнообразные по видам, целям осуществления и содержанию административные производства. Таким образом, административное производство является частью административного процесса, т. е. процесс представляет собой систему различных производств.

 структурном плане в теории административного процесса, сложившейся в конце XX в., можно было подсчитать коли-

чество производств, входящих в систему административного процесса. К ним относились, например, производства: по принятию органами государственного управления нормативных правовых актов; по обращениям граждан о реализации принадлежащих им прав в области государственного управления; по рассмотрению и разрешению жалоб граждан; по делам организационного характера в аппарате публичного управления; по делам о поощрениях; по делам о применении принуждения в области государственного управления; по делам об административных правонарушениях; по разрешению споров, возникающих из административных и иных публично-право- вых отношений. Однако сегодня, учитывая сложную структуру как позитивного административного права, òàê è администра- тивно-деликтного законодательства, не представляется возможным в полной мере определить количество административных производств, входящих в структуру административного процесса.

Широкий подход к пониманию административного процесса обусловливает его общую структуру. Например, Д. Н. Бахрах считает, что в структуре административного процесса можно выделить три его составляющих: 1) административно-право- творческий процесс; 2) административно-правонаделительный процесс; 3) административно-юрисдикционный процесс1.

Согласно другой точке зрения, административные процессы можно классифицировать по различным критериям, например, в зависимости от: характера рассматриваемого дела (спора); органов (должностных лиц), выполняющих управленческие функции; должностных лиц (в том числе судей), принимающих административные (или судебные) решения и разрешающих соответствующие административные дела (административноправовые споры). Если учитывать данный подход, то к административному процессу могут относиться:

1) управленческий процесс как форма осуществления исполнительными органами и их должностными лицами установленных за ними компетенции è полномочий, т. е. порядок осуществления разного рода управленческих действий (принятия административных решений). Этот вид процесса называется также

административно-регулятивным, административно-процедурным

1Ñì.: Бахрах Д. Н. Предисловие. Сорокин В. Д. Избранные труды

Ñ.13. См. также: Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 39, 40.

èëè административно-распорядительным процессом (например, производства: лицензионно-разрешительное; регистрационное; экзаменационно-конкурсное; поощрительное; удостоверительное; правопредоставительное; служебно-призывное). Админи- стративно-процедурное производство способствует разрешению индивидуального административного дела бесспорного характера, поэтому результатом рассмотрения таких дел является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;

2)административно-юрисдикционный процесс как урегулированный нормами административного права порядок применения административного принуждения. Данный вид процесса именуется также административно-охранительным процессом (производства: административно-пресекательное; администра- тивно-надзорное; административно-следственное; админист- ративно-обеспечительное; административно-исполнительное производство; по делам об административных правонарушениях)1;

3)административное судопроизводство как рассмотрение в установленном ГПК РФ и АПК РФ порядке следующих категорий административных дел: а) возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, т. е. по жалобам на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц (государственных и муниципальных служащих), нарушающих права и свободы граждан; б) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов; в) об административных правонарушениях; г) иных дел, субъектом разрешения или одним из участников которых является исполнительный орган государственной либо муниципальной власти, осуществляющий полномочия властного характера в отношении иных субъектов права и реализующий компетенцию по исполнению государственных функций. Этот вид процесса называют также административно-защитным процессом.

Сегодня же в связи с быстрым изменением и развитием законодательства об исполнительных органах государственной власти и проведением административной реформы очень сложно создать систему, включающую все административные про-

1 См., например: Административное право России: Учебник для вузов / Под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова.

Ñ. 437—444.

изводства. Более того, в современных исследованиях отраслевого характера (например, налогового права) административные производства, которые объединены отраслевой принадлежностью правового регулирования и целями функционирования налоговой системы, включаются в структуру налогового правоприменительного процесса (например, производство по учету налогоплательщиков, по жалобам налогоплательщиков, по налоговому контролю (налоговые проверки), по принудительному исполнению и обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах1). При этом налоговым правоприменительным процессом считается «специфическая процессуальная форма деятельности государственной администрации по реализации налогового законодательства»2. Другие исследователи признают принудительное исполнение налоговой обязанности и взыскание штрафов за налоговые правонарушения налоговым процессом3.

Очевидно, что разнообразные по содержанию и задачам осуществления административные производства невозможно регламентировать в каком-то одном кодифицированном нормативном правовом акте. Однако, учитывая, что у многих административных производств, обеспечивающих порядок совершения управленческих действий (принятия решений, осуществления предписаний), имеется много общих черт и принципов реализации, целесообразно урегулировать их в законе об административных процедурах.

Административно-юрисдикционный процесс в большей его части регулируется законодательством об административных правонарушениях и иными нормативными правовыми актами (например, законодательством о государственной службе). Если рассматривать административный процесс как административное правосудие, то возможно в будущем регламентировать эти отношения в кодексе административного судопроизводства.

1 Ñì.: Сухов М. В. Налоговый правоприменительный процесс в механизме реализации налогового законодательства (административ- но-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 10.

2 Òàì æå. Ñ. 9.

3 Ñì.: Пройдаков А. А. Порядок взыскания недоимок, пеней и штрафов в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.

§ 3. Принципы административного процесса

Принципами административного процесса считаются установленные в законах и иных нормативных правовых актах основополагающие идеи о сущности, содержании, назначении и порядке осуществления исполнительными органами государственной власти и уполномоченными должностными лицами административно-процессуальной деятельности в целях реализации компетенции публичного управления, выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, применения административного принуждения.

К принципам административного процесса относятся:

1) законность (правомерность) è обоснованность осуществляемых управленческих действий (бездействия) и принимаемых уполномоченными должностными лицами решений (административных правовых актов). Принцип законности действует как при осуществлении компетенции государственного управления или местного самоуправления, применении материального административного права, реализации функций государственного управления, так и при применении мер административного принуждения. Всякое административное действие (бездействие) либо принимаемое уполномоченным органом или должностным лицом решение не должно противоречить Конституции РФ, законам РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ, иным нормативным правовым актам. При этом административные органы обязаны действовать исключительно в пределах предоставленных законодательством полномочий и в нормативно установленном порядке. Обоснованность административных решений и действий означает, что административный орган обязан всесторонне и глубоко исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного и законного разрешения дела. Так как одним из проявлений императивного метода ïðè административно-правовой регламентации порядка осуществления государственного управления является возможность управления по усмотрению, то субъекты административного процесса (во всех видах административных производств) в каждой конкретной управленческой ситуации в случае недостаточности или неполноты механизма правового установления соответствующих отношений имеют возможность самостоятельного принятия решения по административному делу с учетом особенностей конкретной ситуации, целесообразности осуществления тех или иных управленческих действий, их эф-

фективности, характера и степени воздействия на соответствующих субъектов правоотношений. Следует отметить, что принимаемые в последнее время административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных полномочий, детально регламентируя административные процедуры, оставляют все меньше места для использования должностными лицами своего усмотрения при разрешении административного дела. В производстве по делам об административныхправонарушениях как виде администра- тивно-процессуальной деятельности уполномоченные должностные лица, члены коллегиального органа, судьи, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, для решения основных задач производства имеют возможность использования собственного усмотрения при осуществлении тех и иных процессуальных действий, а также для решения вопроса о применении административной ответственности к лицам, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях (например, применяемые меры при подготовке к рассмотрению дела, вынесение определений, избрание меры административной ответственности и ее размера);

2)презумпция достоверности сведений о фактических обстоятельствах административного дела (спора), рассматриваемого уполномоченными должностными лицами (в администра- тивно-юрисдикционном процессе, например, в производстве по делам об административном правонарушении, действует принцип презумпции невиновности (ñò. 1.5 ÊîÀÏ ÐÔ));

3)суверенность (самостоятельность è независимость) в определении исполнения установленных государственных функций, предоставлении государственных услуг, применении мер административного принуждения, конституционно-правовым принципом разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между публичными правовыми образованиями и их органами. Основным требованием в осуществлении государственного управления либо административного судопроизводства является необходимость подчинения режиму законности в осуществлении исполнительной или судебной власти;

4)равенство перед законом всех участников административ- но-правовых и административно-процессуальных отношений. Вместе с тем в производстве по делам об административных правонарушениях устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делам об административном

тельные результаты совершенных управленческих действий или принятых административных решений, в настоящее время формируются публичное служебное право и соответствующая отрасль законодательства (например, федеральное и региональное законодательство о государственной гражданской службе, федеральное законодательство о правоохранительной и военной службе);

14) оперативность и экономичность совершения управленче- ских действий или принятия административных правовых актов (решений). Данный принцип означает, что, как правило, в нормативных правовых актах устанавливаются максимально короткие процессуальные сроки (для принятия административных решений либо для совершения управленческих действий). В некоторых случаях нормативно не устанавливается срок для совершения того или иного управленческого действия (например, для согласования с заинтересованными органами и должностным лицами проекта разработанного правового акта управления), хотя и предусматривается, что он должен быть предельно коротким. Очевидно, быстрота разрешения административного вопроса способствует повышению экономичности и эффективности государственного управления. Одной из обязанностей уполномоченных должностных лиц и административных органов при осуществлении установленной компетенции является использование способов, сил, средств и инструментов максимально эффективно. С этой точки зрения эффективность административного процесса может также счи- таться одним из важнейших его принципов.

§ 4. Административные процедуры

4.1. Административные процедуры в системе общеправовых процедур

Для осуществления компетенции государственных органов, решения задач государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц нормативно устанавливаются общие и специальные процессуальные формы, в рамках которых определяются и используются на практике соответствующие правовые процедуры — законотворческие, административные (управленческие), судопроизводственные.

Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур1, непосредственно устанавливающих порядок принятия законов. Вместе с тем, в этой сфере государственной деятельности используются и иные процедуры так называемого подготовительного характера, т. е. процедуры, непосредственно не относящиеся к деятельности парламента (в прямом смысле этого слова), но способствующие реализации законодательного процесса.

Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государственной деятельности. Они законодательно вклю- чены в процессуальные кодексы Российской Федерации (ГПК, АПК, УПК).

Реализацию исполнительной власти, осуществление государственного управления, а также деятельности исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административно-управленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.

Исполнительная власть осуществляется посредством правоприменительной (правоисполнительной) и правотворческой (нормотворческой) деятельности. Однако административные процедуры создаются и используются только в правоприменительной деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, в том числе в процессе принятия индивидуальных административных актов. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти строится, как правило, на основе соответствующих нормативных правовых актов, которые не устанавливают в качестве предмета правового регулирования административно-процедурную деятельность.

1 См., например: Замотаева Е. К. Виды процедур в конституционном праве // Правовое регулирование конституционных и административных процедур: Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 2 / Отв. ред. Е. К. Глушко, С. Ю. Данилов. Ì., 2007. Ñ. 4—22.

4.2.Административные процедуры как правовой институт

âструктуре административного процесса

Административные процедуры имеют важнейшее юридиче- ское значение в практике государственно-правового строительства и публичного управления. Институт административных процедур — неотъемлемая часть современного административного права. В странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок, демократизм, открытость функционирования аппарата государственных органов, реальная ответственность государственных служащих и должностных лиц.

Административные процедуры, как бы они ни понимались в теории административного права и практике государственного управления, связываются с созданием специального правового порядка в осуществлении тех или иных управленческих действий, либо принятии соответствующих административных решений. Следовательно, административные процедуры необходимо рассматривать как важнейший административно-пра- вовой институт, логически вписывающийся в структуру адми- нистративно-правового регулирования.

Появляющиеся в законодательстве правовые процедуры, в том числе административно-правовые, целесообразно оценивать с позиций юридической значимости, практической полезности, принципиальной отраслевой правовой принадлежности.

Административные процедуры (в литературе они часто называются позитивными административными процедурами), их правовая регламентация и, главное, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на осуществление гражданами и организациями своих прав и свобод. Поскольку все субъекты права так или иначе вступают в различ- ные отношения с исполнительными органами государственной и муниципальной власти и их должностными лицами, то административные процедуры весьма многообразны и широко распространены в управленческой практике.

Административные процедуры — реально существующие процедурные правовые нормы, которые могут быть структурированы и систематизированы. И если в процессе такой структуризации обнаружатся пробелы и противоречия, это еще не повод отрицать правовой характер данной группы процедур. Место для них подготовлено всей системой отрасли админист-

ративного права, без них данная отрасль права не будет целостной и завершенной.

Административные процедуры традиционно включаются авторами в структуру административного процесса1. Вместе с тем, в литературе отстаивается мнение, что управленческий процесс не относится к процессу административному ни по одному из традиционных признаков, отделяющих одну отрасль процессуального права от другой. При этом предлагается связывать управленческий процесс с многочисленными административными процедурами, которые юридически «оформляют» практи- ческую деятельность по управлению2. Под управленческим процессом понимается порядок достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия3.

Административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а, в систему осуществления исполнительной власти, в частности, из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий. Например, в европейских странаx действуют специальные законы об управлении (законы об административном производстве или о процессуальной деятельности в сфере управления)4. Россия только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно даже предположить, что отсутствие законов об административных процедурах демонстрирует неразвитость российского административного законодательства и российской

1 См., например: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. ¹ 4. С. 3—13.

2 Об управленческом процессе, например, см.: Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 37—93; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 570—576.

3 Ñì.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 572.

4 См., например: Риxтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. Пособие. Пер. с нем. М., 2000; Адми- нистративно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон о административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений. Пер. с нем. / Введ., сост. В. Бергман. Ì., 2007. Ñ. 1—73.

теории административного права, поскольку исторически становление современного административного права проходило в направлении усиления влияния и власти права (законов, порядков) на публичное управление, т. е. административная практика во всем ее многообразии и масштабности должна испытывать нормативную «нагрузку» и осуществляться по нормативно установленным правилам. Управленческий процесс должен основываться на установленных в законах правовых нормах. Следовательно, важнейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регулирующих административные (управленческие) процедуры (название соответствующего закона в российской на- учной литературе сейчас вырабатывается, например, «управлен- ческий процедурный кодекс» «закон «Об административном производстве», «закон «Об административных процедурах»)1.

4.3. Понятие, признаки, содержание и принципы административных процедур

Теоретический анализ существующих в современной литературе мнений ученых о сущности, назначении, перспективах законодательного регулирования и отраслевой принадлежности административных процедур позволяет констатировать, что административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти2; правовые акты управления (или административно-правовые акты); административный процесс3; урегулирование правовых споров4; административная

1 См., например: Махина С. М. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. С. 49; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 42—56, 110—111, 176—184.

2 См., например: Дегтярева Е. А. Административные процедуры: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2007.

3 См., например: Измайлов А. Административные процедуры и административный процесс в Российской Федерации: опыт реформенного процесса в отдельных сферах регулирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. ¹ 4. С. 163—170.

4См., например: Соловцов С. Н. Проблемные вопросы, связанные

ñзаконодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения: Сб. ст. к 75-летию Государственного арбитража — Арбитражного суда Свердловской области / Отв. ред., сост. И. В. Решетникова, М. Л. Скуратовский. Екатеринбург, 2006. С. 435—448.

юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина1. В России изданы научные труды, непосредственно посвященные изучению всех сторон данного сложного административно-пра- вового института2. По этой проблематике было защищено в последние годы несколько диссертаций3.

Об административных процедурах говорится как о системе административно-процедурных правоотношений, складывающихся в различных административно-правовых институтах. Ад- министративно-процедурные правоотношения, обладающие признаком однородности, находятся в системе более широких административно-процессуальных отношений.

 структуру административно-процедурных правоотношений включаются: «позитивные», т. е. неконфликтные правоотношения, которые формируются между исполнительными органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и между гражданами и организациями — с другой. Содержанием таких правоотношений в области публичного управления (государственного или муниципального управления) является потребность в осуществлении либо реализации гражданами и организациями принадлежащих им прав, свобод или законных интересов (эти отношения называются иногда внешними публич- ными правоотношениями).

Основная цель формирования административных процедурных правоотношений — установление административного правового порядка осуществления управленческих действий; реализация прав и исполнение обязанностей граждан и организаций; обеспечение законности публичного управления; установление гарантий справедливости и обоснованности при-

1См., например: Власенков В. В. Роль административных процедур

âдеятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав

и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы на- учно-практической конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 88—92; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. С. 110—111.

2 См., например: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 133—147; Никифоров М. В. Проблемы теории административных процеду. Н. Новгород, 2006.

3 Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.