§ 2. Опыт построения судебных систем в федеративных государствах и организации "местных" судов: сравнительно-правовой анализ

В подавляющем большинстве государств созданы мировые, участковые и иные "местные" суды. Как правило, общая схема организации судебной власти за рубежом выглядит примерно следующим образом: первичное звено - мировой судья (участковый, полицейский судья, либо магистратский, муниципальный суд и т.п.); основное звено - окружной суд (трибунал, районный суд и т.п.), апелляционное (кассационное) и "верховное" звено. Анализ деятельности зарубежных мировых (муниципальных, магистратских, участковых) судов представляется оправданным предварить краткой исторической справкой. Как, известно, впервые мировые судьи появились в Англии, где их статус трансформировался от "хранителей мира" в период правления Генриха III (1216-1272 г.) до собственно "мировых судей" (1344 г.)*(66). С 1839 г. в Англии мировыми судьями могли быть две категории лиц: не имеющие высшего образования, исполняющие свои должности на общественных началах и осуществляющие правосудие на профессиональной основе. Первые имели ограниченный круг полномочий и слушали дела в коллегиальном составе, для вторых, помимо специального образования, был введен образовательный ценз - высшее юридическое образование и стаж адвокатской практики не менее 7 лет. В XIX-XX вв. в Англии были приняты акты, четко разграничивающие понятие "суд" и судебные должности "магистратов" и "мировых судей"; в частности, законы о магистратских судах - в 1952, 1980 г.; в 1981 г. - о правилах производства в магистратских судах; в 1994 г. - о полиции и магистратских судах.

Таким образом, в числе унитарных государств, создавших мировые суды или аналогичные квазисудебные органы следует, разумеется, назвать Англию и Уэльс, где большая часть дел рассматривается в магистратских судах*(67). Магистраты (мировые судьи), как правило, не являются профессиональными судьями и не имеют высшего юридического образования. Магистратские суды, в основном рассматривающие уголовные дела, обычно, заседают в составе коллегии из трех судей; по правовым вопросам их консультируют судейские клерки, обладающие необходимыми правовыми познаниями. Жалобы на приговоры магистратов подаются в Суд Короны, а жалобы по правовым и процедурным вопросам - в отделение Королевской скамьи Высокого суда. Английские мировые судьи, по итогам рассмотрения уголовных дел, могут назначить лишение свободы на срок не свыше 6 месяцев, либо штраф до 5 тыс. фунтов стерлингов, либо взыскать компенсацию потерпевшему в размере до 5 тыс. фунтов. Гражданские дела о взыскании небольших денежных сумм и возмещении незначительного имущественного ущерба рассматриваются по упрощенной процедуре с минимальными затратами времени и судебными издержками; кроме того, мировой судья в данном случае помогает сторонам изложить свое видение дела*(68).

Среди других унитарных государств, создавших "местные" суды, можно также отметить Израиль, судебная система которого в соответствии с Законом о судебной власти 1984 г. представлена светскими и религиозными судами. Система светских судов включает мировые, окружные, Верховный и особые суды*(69). Компетенция мировых судов, действующих в составе одного судьи, в начале прошлого века была значительно расширена за счет передачи под их юрисдикцию части полномочий окружных судов. Сейчас они рассматривают уголовные дела, наказание за которые не превышает 7 лет лишения свободы, гражданские и семейные дела. В частности, мировые суды вправе рассматривать споры, вытекающие из владения или пользования недвижимым имуществом. В структуру израильского мирового суда входят суды: по семейным вопросам, по мелким искам, по нарушениям правил дорожного движения, по муниципальным спорам и др. Процедуры возбуждения и ведения дел в этих судах разработаны с учетом их специфики, хотя полномочия ограничены; например, суд по мелким искам рассматривает гражданские дела при сумме иска до 16 500 шекелей. Кроме того, в систему мировых судов Израиля входит Бюро исполнительного производства, что позволяет оперативно выполнять судебные решения. В этом плане израильский опыт организации деятельности мировых судов представляется весьма рациональным.

В Италии статусом суда первой инстанции системы судов общей юрисдикции законодатель наделил мирового судью. Его, нередко, именуют "единоличным почетным" судьей, либо консилиатором (советником). В компетенции мировых судей споры в отношении движимого имущества, стоимостью не более 5 млн. лир, требования о возмещении убытков при столкновении автотранспорта при цене иска до 30 млн. лир, а также все споры (независимо от суммы) по поводу "границ и расстояний при посадке деревьев, сооружении заборов, выбросов вредных веществ" и т.д.*(70).

Во Франции суды первой инстанции делятся на так называемые трибуналы большого и малого процесса (по гражданским делам), а также на суды присяжных, исправительные и полицейские трибуналы (по уголовным делам). Термин "трибунал" указывает, как думается, не на их "чрезвычайный" характер, а скорее на ограниченный, по сравнению с другими судами, объем компетенции и, соответственно, данные органы имеют признаки "местного" суда. Судьи трибунала малой инстанции назначаются на трехлетний срок и рассматривают дела, как правило, единолично. Трибунал малой инстанции разрешает дела, сумма иска по которым не превышает 13 тысяч франков. Действуя как полицейский трибунал, этот суд рассматривает "уголовно наказуемые правонарушения", под которыми подразумеваются деяния, караемые тюремным заключением на срок до двух месяцев или штрафом до 6 тысяч франков*(71).

В числе федеративных государств можно отметить судебную систему Швейцарии, где суды кантонов ("местные" суды) достаточно самостоятельны и независимы. Судебные системы отдельных субъектов Швейцарии, статус которых закреплен в их конституциях, отличаются своеобразием, что выражается даже в названиях соответствующих судебных инстанций. Так, высшие суды кантонов могут называться кантональными, высшими, кассационными либо апелляционными. В большинстве кантонов они выступают в качестве высшей судебной инстанции, куда могут быть обжалованы решения и приговоры нижестоящих судов; лишь в отдельных субъектах они рассматривают по первой инстанции некоторые категории гражданских и уголовных дел. Однако, чаще всего, в качестве судов первой инстанции по гражданским делам выступают либо мировые судьи, которые рассматривают мелкие споры, либо окружные суды, в которых рассматривается основная масса таких дел. В качестве первой инстанции по уголовным делам выступают "полицейские суды", в которых мировой судья единолично рассматривает дела о малозначительных уголовных правонарушениях. Небезынтересно, что судьи в кантонах избираются на свои должности населением, либо кантональными советами на различные сроки (от 3 до 8 лет), за исключением ряда кантонов, где судей низших судов назначают вышестоящие судебные инстанции. Причем, в низовых звеньях судебной системы во многих кантонах должности судей занимают лица, даже не имеющие юридического образования*(72).

В Федеративной Республике Германии субъекты (земли) формируют судебные системы в соответствии с имеющими место пятью ветвями юриспруденции (общая, административная, финансовая, по трудовым делам и по социальным вопросам); соответствующие суды созданы в каждой земле*(73). В качестве суда первой инстанции по гражданским делам выступают участковые судьи (имеющие статус сходный с российскими мировыми судьями). Они рассматривают споры с фиксированной ценой иска, дела, связанные с брачно-семейными отношениями, споры по вопросам найма и т.п., а также дела о преступлениях, наказание за совершение которых не превышает 4-х лет лишения свободы. Апелляция на их решения подается в Высший земельный суд и, таким образом, здесь можно, как думается, констатировать реальное проявление принципа федерализма в сфере отправления правосудия. Правда, стоит заметить, что Верховный федеральный суд вправе рассматривать в ревизионном порядке жалобы на решения Высших судов земель.

В Новом Свете особый интерес представляет американская судебная модель. В Соединенных Штатах Америки имеются две системы мировых судов - федеральная система мировых судов и мировые суды штатов. Федеральные мировые судьи осуществляют свою деятельность при районных федеральных судах, избираются на должность общим собранием районных судей и осуществляют свою деятельность по их поручению. Мировые же судьи штатов избираются населением, либо назначаются губернатором. Производство в мировых судах осуществляется в упрощенной форме, а юрисдикция их ограничена. В частности, им подсудны уголовные дела, за которые может быть назначено наказание в виде лишения свободы до 6 месяцев или штрафа до 500 долларов. В таком же (упрощенном) порядке рассматривают уголовные дела и мировые судьи в районных федеральных судах; основанием к рассмотрению дела могут служить материалы, поступившие из полиции, заявление потерпевшего и т.п.*(74).

В американской судебной системе параллельно действуют единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы каждого из 50 штатов, округа Колумбия и четырех федеральных территорий. Причем, подавляющая часть уголовных и гражданских дел рассматривается судами штатов и лишь относительно небольшая их часть (5-10 процентов) оказывается предметом разбирательства федеральных судов. Особый интерес представляет то обстоятельство, что в каждом американском штате имеются суды "ограниченной юрисдикции", которые рассматривают дела о малозначительных преступлениях, наказываемых штрафами, либо краткосрочным лишением свободы, а также гражданские дела с небольшой суммой иска, чаще всего до 1000 долларов. Они носят названия муниципальных городских, полицейских судов, иногда судов графств, судов общих сессий и т.п. Дела в них слушают магистраты или мировые судьи, не всегда обладающие профессиональной юридической подготовкой, по максимально упрощенным правилам судопроизводства.

В Канаде гражданские дела по искам на сумму до 300 долларов рассматриваются в судах "по мелким искам" (в некоторых провинциях они носят название судов "по мелким долгам")*(75). Уголовные дела о наименее тяжких преступлениях, рассматриваемых в суммарном (упрощенном) порядке. Некоторых дела о преступлениях, "преследуемых по обвинительному акту", слушаются магистратскими судами (в Квебеке мировыми сессионными судами); причем, на их долю приходится свыше 90 процентов уголовных дел.

В целом, заслуживает внимания позитивный опыт, связанный с упрощением процедуры рассмотрения дел в мировых судах (Англия), специализацией мировых судов, наличием в системе мировой юстиции органов, исполняющих судебные решения (Израиль) и т.д. Изложенный материал также позволяет в определенной мере согласиться с теми учеными, которые выделяют три основных типа (модели) мировой юстиции:

1) классический (английский): он предусматривает выполнение мировым судьей административно-судебных функций и формирование судебного состава на полупрофессиональной основе;

2) французский: мировой судья выполняет исключительно судебные функции и существует полупрофессиональный состав мировых судей (такая модель действовала в России в 1864-1917 г., а ныне, имеет место, например, в Италии);

3) смешанный: суд действует на профессиональный основе, но выполняет не только судебные, но и административные функции (например, США; некоторые исследователи относят к этому типу и современную российскую мировую юстицию).

Что касается конституционных судов, то в юридической литературе в подавляющем большинстве случаев исследуются федеральные органы конституционного контроля и явно обделены вниманием соответствующие структуры в субъектах федерации. В определенной мере недостаток научных исследований по обозначенной тематике можно объяснить тем, что конституционные суды (квазисудебные органы), действующие на региональном уровне, созданы лишь в единичных случаях. Здесь можно констатировать существование взаимосвязи между формой государственного устройства и наличием органов регионального конституционного контроля. "В федеративных государствах, - замечают исследователи, - причинами возникновения судебного конституционного контроля являются потребности рационализации и гармонизации федеративных связей. Более того, обращает на себя внимание, что судебный конституционный контроль возникает, прежде всего, в федеративных государствах. Так, характеризуя США, специалисты исходят из того, что разрешение споров между федерацией, в целом, и ее членами явилось не только объектом конституционного контроля, но и одной из побудительных причин создания данного института"*(76).

Действительно, в унитарном государстве обычно существует лишь один орган конституционного контроля, юрисдикция которого распространяется на всю территорию страны. В федеративных государствах наряду с общенациональным органом конституционного контроля аналогичные структуры могут быть созданы в субъектах федерации*(77). Вместе с тем, основным направлением деятельности федерального конституционного суда является контроль за соответствием нормативных правовых актов федеральной конституции, а в компетенцию аналогичных органов субъектов федерации входит обеспечение соответствия нормативных правовых актов, принимаемых в данном субъекте, его конституции.

Как известно, выделяют две системы судебного конституционного контроля в зарубежных федерациях. Первая - так называемая американская модель - характеризуется тем, что на региональном уровне практически полностью воспроизведен механизм федерального судебного конституционного контроля, который, тем не менее, не является зависимыми от центра. Так, в США верховные суды штатов играют значительную роль в толковании конституций и оценке законодательства штатов. Однако в системе американских органов государственной власти на уровне федерации и штатов отсутствуют специальные органы конституционного контроля, поскольку эти функции выполняются судами общей юрисдикции. Другая модель, именуемая, обычно, европейской отличается большим своеобразием, в том числе, здесь могут иметь место и квазисудебные органы конституционного контроля. В частности, указанная система имеет место в Швейцарской Конфедерации, где конституционный контроль осуществляют Федеральный суд Швейцарии, а также конституционные суды двух кантонов - Нидвальден и Жюра*(78). Имеют место и иные примеры фактического использования двухуровневой системы судебного конституционного контроля (в частности, в провинции Тукуман Аргентины создана соответствующая региональная структура)*(79). Однако только в Федеративной Республике Германии соответствующие органы сформированы на уровне почти всех субъектов (земель)*(80). Ученые обоснованно полагают, что "из всех федераций, где действует европейская модель конституционного правосудия, наибольший интерес представляют Федеративная Республика Германия и Российская Федерация, хотя в последней процесс создания органов конституционного правосудия в субъектах федерации еще не завершился"*(81). Они также замечают, что, в целом, российский судебный федерализм "схож с централизованным судебным федерализмом Федеративной Республики Германия, хотя и имеет очень высокую степень централизации по сравнению с приведенным аналогом"*(82).

С образованием Федеративной Республики Германия в 1949 г. судебный контроль конституционности законов, замечает А.Н. Медушевский, стал рассматриваться как единственный инструмент, способный обеспечить права меньшинств от посягательства большинства и выражающий его воззрения законодательной власти*(83). Более того, конституционный суд занял здесь место органа государственной власти и полноправного хранителя конституции*(84). Так, учреждение органов конституционного контроля было закреплено в Конституциях земель Вюртемберг 1946 г., Гессена 1946 г., Баварии 1946 г., Рейнланд - Пфальца 1947 г., Бадена 1947 г. и Бремена 1947 г.*(85) Небезынтересно, что в истории Германии, также как и в современной России, был период (60-70-е годы прошлого века), когда конституционные суды земель называли "излишней роскошью"*(86). Имела место и тенденция их трансформации в инстанции, практически полностью подчиненные влиянию федеральных судов. Тем не менее, данная ситуация была преодолена; после воссоединения Германии в конце XX в. произошло расширение фактических полномочий изучаемых органов и повысился их авторитет в обществе и государстве.

В настоящее время, помимо Федерального Конституционного Суда в Федеративной Республике Германии функционируют 15 земельных конституционных судов, которые входят в федеральную судебную систему. В Баварии, Берлине, Бранденбурге, Гамбурге, Северный Рейн - Вестфалии, Рейнланд - Пфальце, Саксонии, Тюрингии - "конституционные суды" (Verfassungsgerichtshof или Verfassungsgericht), в Мекленбурге - Передней Померании и Саксонии - Ангальт - "земельные конституционные суды" (Landesverfassungsgericht), в Баден - Вюртемберге, Бремене, Гессене, Нижней Саксонии - "государственные суды" (Staatsgerichtshof)*(87). Органы конституционного правосудия учреждены во всех землях Германии, за исключением одной (Шлезвиг - Голыптейн); она небольшая по размерам территории и численности населения, не имеет достаточных средств для соответствующих расходов. Кроме того, до 1990 г. здесь не было собственной конституции, а действовал Устав земли. Функции конституционного контроля в этом субъекте возложены земельной Конституцией на Федеральный Конституционный Суд. В данном случае находит свое практическое воплощение статья 99 Основного закона Германии, которая предусматривает, что закон может предоставить Федеральному Конституционному Суду право рассмотрения конституционных споров в пределах одной земли, касающихся применения ее права. В этом случае Федеральный Конституционный Суд становится "как бы судом земли", но по конкретному кругу вопросов и при определенных условиях. При этом по отношению к земле, ее органам, должностным лицам и гражданам он не утрачивает качеств федерального суда и в необходимых случаях рассматривает споры, включая публично-правовые, в пределах земли, но, руководствуясь Конституцией Германии (п. 4 ч. 1 ст. 93). В соответствующем споре сам заявитель определяет, в каком качестве выступает Федеральный Конституционный Суд: как федеральный, либо как земельный.

Анализ статуса конституционных судов немецких земель позволяет согласиться с мнением о том, что он имеют дуалистичную правовую природу*(88). С одной стороны, изучаемые структуры - это судебные органы, которые разрешают конфликты в форме судебного процесса (конституционно-правового) и постановляют обязательные решения. В этом аспекте конституционные суды являются составной частью судебной системы отдельных земель и Федеративной Республики Германия, в целом. Вместе с тем, изучаемые суды - это и институт государственной власти земель. Большинство земельных конституций и законов указывают, что по отношению к другим, в том числе, федеральным органам государственной власти конституционный суд является независимым и самостоятельным. Характеризуя правовые основы формирования и деятельности органов конституционного контроля немецких земель, следует отметить, что Основной закон Германии (как и Конституция Российской Федерации) не регламентирует их статус. Ключевая роль в системе регулирования изучаемых судов отводится земельным конституциям, что, безусловно, отвечает их природе и особому месту в механизме осуществления государственной власти. Однако сравнительный анализ основных законов земель показывает, что земельные конституции не могут урегулировать весь комплекс отношений, связанных с функционированием органов конституционного контроля. Соответственно, имеют место специальные законы земель, которые, однако, почти дословно воспроизводят положения ст. 1 Закона о Федеральном Конституционном Суде*(89). Различия, главным образом, касаются порядка формирования и объема полномочий органов конституционного контроля.

Судьи земельных конституционных судов Федеративной Республики Германия в большинстве случаев назначаются ландтагами (представительными органами) или выборщиками по предложению председателя ландтага, его президиума, специально образованной комиссии, а также правительства земли. Общими требованиями для кандидатов в судьи выступает возрастной критерий и несовместимость полномочий судьи с исполнением обязанностей в федеральных и земельных органах государственной власти. Земельное законодательство может устанавливать и дополнительные требования для кандидатов (например, стаж работы судьи (Бавария), наличие ученой степени (Бремен) и т.д.). Срок пребывания судей в должности составляет от 4 до 9 лет.

Правом обращения в конституционные суды земель обладают суды (первоначальный конституционный контроль), четверть членов ландтага и правительство (последующий конституционный контроль за соответствием законов земельной конституции), треть членов ландтага (предварительный конституционный контроль за внесением изменений в конституции земель), группа граждан (рассмотрение коллективных жалоб о нарушении права на местное самоуправление) и другие лица. Земельные органы конституционного контроля рассматривают дела, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы и споры. Основной закон Германии допускает возможность наделения их такими полномочиями как рассмотрение споров по предусмотренным конституцией жалобам общин или объединений общин в связи с нарушением земельным законом права на самоуправление (п. 4 "б" ч. 7 ст. 93); вынесение решений относительно конституционности применяемых судами законов (ч. 1 ст. 100); толкование основного закона земли (ч. 3 ст. 100) и др.*(90). В этом плане конституционные суды немецких земель, осуществляя абстрактный и конкретный нормоконтроль, разрешают споры о компетенции между высшими органами власти, рассматривают конституционные и "коммунальные" жалобы, принимают решения по избирательным спорам, а также по обвинению против депутатов и должностных лиц. При этом можно обнаружить и достаточно неординарные виды полномочий*(91). В их числе, к примеру, право Баварского Конституционного Суда рассматривать "популярные" иски, представляющие собой специфическую форму абстрактного контроля конституционности норм. Этот иск может быть использован каждым, независимо от того, касаются ли оспариваемые нормы данного лица и нацелен ли он на аннулирование законов и предписаний, ограничивающих основные права или противоречащие им. Своеобразием отличается, в частности, и право Конституционного Суда Рейнланд - Пфальца принимать решения по вопросу о наличии конституционных предпосылок перевода крупных предприятий в общественную (государственную) собственность. Особенностью Государственного Суда земли Гессен является возможность рассматривать дела о лишении гражданина основных прав и т.д.

Как и в Российской Федерации, конституционные суды земель Федеративной Республики Германии осуществляют свою деятельность только по запросам, ходатайствам и жалобам. Однако в качестве "масштаба" оценки конституционности норм и действий для них преимущественно выступает земельная конституция, в некоторых землях - также и федеральная Конституция (Гамбург, Нижняя Саксония, Саксония, Бранденбург). Причем, в ряде случаев решения конституционных судов фактически имеют силу закона (в частности, при разрешении вопроса о соответствии правового акта земли ее конституции). Конституционный суд земли может также определять порядок исполнения своего решения и устанавливать органы, которые будут осуществлять его реализацию. Данное право, в совокупности с уже отмеченными возможностями, существенно укрепляет их позиции в системе государственных органов земли. Вместе с тем, решения изучаемых судов, практически не обеспечены механизмом их принудительной реализации на общефедеральном уровне. Другие органы и должностные лица исполняют их, прежде всего, в силу авторитета земельных органов конституционного контроля*(92).

Поскольку конституционные (уставные) суды субъектов РФ практически не взаимодействуют друг с другом, то представляется целесообразным проанализировать соответствующий немецкий опыт. Федеральный Конституционный Суд Германии и земельные конституционные суды функционируют в едином правовом пространстве, хотя каждый на своем уровне; имея собственные задачи, конституционные суды земель, равно как и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, не находятся в иерархической зависимости от Федерального Конституционного Суда, который не является по отношению к ним высшей инстанцией. Однако принцип "федеральное право имеет преимущество перед правом земель" (ст. 31 Основного закона Германии) предопределяет возможность возникновения между ними определенных связей. Так, федеральный орган конституционного контроля Германии сформулировал позицию, согласно которой немецкий Основной закон не препятствует земельным конституционным судам проверять применение федерального законодательства, регулирующего порядок отправления правосудия, с точки зрения соблюдения основных прав земельной конституции, имеющих одинаковое содержание с соответствующими правами, закрепленными в Конституции Федеративной Республики Германия. При этом Конституционный Суд Германии отметил, что усматривает особый практический смысл в обеспечении дополнительных гарантий защиты нарушенных основных прав граждан на основе их обращения в земельные конституционные суды. Указанная возможность особенно актуальна с учетом отсутствия на земельном уровне столь существенного препятствия для рассмотрения жалобы, каковым в Федеральном Конституционном Суде является принятие к производству лишь тех жалоб, разрешение которых связано с "существенной конституционно-правовой проблематикой либо насущными проблемами практики"*(93).

Анализ немецкой модели организации "региональной" системы конституционного контроля позволяет утверждать, что многие элементы статуса земельных судов (например, право осуществлять предварительный конституционный контроль, широкий круг полномочий, наличие в ряде земель (Гамбург, Саксония, Бранденбург и др.) возможности рассматривать нормативный акт (спор) на предмет соответствия Основному закону Германии и др.) предопределили высокую эффективность их деятельности. Соответственно, автор учитывает данный опыт в процессе формирования предложений по совершенствованию статуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ*(94).

В целом, изложенный материал подтверждает возможность классификации судебных систем по типу их формирования и функционирования не только на системы унитарных и федеративных государств, но и в зависимости от степени реализации принципа федерализма в вопросах судоустройства на государства:

1) в полном объеме реализующие концепцию судебного федерализма, сформировавшие судебные системы как федерального и регионального уровня (например, США, ФРГ) - пересмотр судебных актов "местных" судов осуществляется вышестоящими, но также "местными" судебными инстанциями;

2) реализующие данную концепцию в ограниченном объеме (Индия, Канада, Швейцария и др.), либо юридически закрепившие разделение судебной системы на федеральные суды и суды субъектов федерации, но обеспечивающие функционирование последних в рамках единой судебной системы (наиболее характерным примером является Российская Федерация).