органов. Особый тип взаимодействия характеризует сотрудничество в сфере борьбы с преступностью органов прокуратуры и судов.

Координация деятельности правоохранительных органов, обе­ спечивая согласованность действий всех элементов правоохрани­ тельной системы, является необходимым инструментом объедине­ ния их усилий в решении задач борьбы с преступностью. Входящие в правоохранительную систему органы, обладающие специальной компетенцией, благодаря координации, получают возможность до­ полнения и многократного усиления эффекта своих действий за счет использования результатов деятельности координируемых субъек­ тов борьбы с преступностью. Одновременно координация позволяет преодолеть обособленность действий отдельных правоохранитель­ ных подсистем. Она превращает деятельность каждой из них в ор­ ганически связанные составные части единой правоохранительной деятельности, достигая на этой основе синергетического эффекта конечных результатов функционирования правоохранительной си­ стемы, значительно превышающего эффект, который могло бы обе­ спечить простое сложение результатов их работы по отдельности.

§ 2. Правовые и организационные формы координации

Осуществление действенной координации возможно при условии точного определения целей и задач, принципов, на которых она ба­ зируется, основных направлений координационной деятельности, форм ее осуществления, полномочий участников координационной деятельности. Характеристика сущности и содержания данных во­ просов дается в Положении о координации деятельности правоохра­ нительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Ука­ зом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 (в дальнейшем — Положение). Положение утверждено в соответ­ ствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе­ дерации», устанавливающей общие требования по осуществлению прокуратурой функции координации и предусматривающей их кон­ кретизацию данным Положением.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» посчитал необхо­ димым установить именно такую процедуру нормативного регулиро­ вания координационной деятельности. Для своего времени она ка­ залась вполне достаточной. Казалось бы, имея прежде всего в виду нормативную связь Положения и Закона о прокуратуре, позволяю­

щую рассматривать его в качестве части закона, есть все основания считать данный вариант правового регулирования не только доста­ точным, но и оптимальным. Однако современная практика борьбы с преступностью указывает на все с большей очевидностью заявля­ ющую о себе потребность в повышении правового статуса проку­ роров в сфере координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Жизнь подсказывает, что наиболее дей­ ственной формой установления конкретного порядка осуществления координационной деятельности в наше время могло бы быть призна­ но его закрепление в специальном законе, посвященном координа­ ции деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ­ ностью. К такому мнению ныне склоняется большинство ведущих специалистов в области прокурорского надзора. И это правильно, учитывая высокое государственно-правовое значение объединения всех сил, сосредоточенных в правоохранительных органах, в реше­ нии задач борьбы с преступностью, необходимость безотлагательной нейтрализации дестабилизирующего воздействия преступности на ключевые явления и процессы, формирующие направления эконо­ мического и социального развития страны. Вполне полноценным ва­ риантом, как кажется, могло быть включение соответствующего раз­ дела в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

В ныне действующем Положении о координации названы в каче­ стве цели координации — повышение эффективности борьбы с пре­ ступностью, а в качестве задач — разработка и осуществление пра­ воохранительными органами согласованных действий по своевре­ менному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранение причин и условий, способствующих их со­ вершению. Наблюдающаяся лаконичность в определении как цели, так и задач, в известной мере затрудняя получение о них развернуто­ го представления, тем не менее позволяет увидеть главное в сущно­ сти координации — нацеленность на усиление натиска на преступ­ ность на основе повышения результативности действий правоохра­ нительных органов на ведущих участках деятельности: выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений. Еще один, не менее важный, момент, заложенный в формулировке цели и за­ дач, связан с указанием специфики координации как особого вида деятельности, обеспечивающей более высокие результаты функцио­ нирования правоохранительных органов путем достижения согласо­ ванности действий каждого из них, направленных на борьбу с пре­ ступностью.

Влюбой деятельности ведущую роль в обеспечении полноты ре­ ализации возможностей ее субъектов играют принципы, на которых она базируется. В координации роль лежащих в ее основе руководя­ щих идей имеет повышенную значимость. Принципы здесь должны выступать, с одной стороны, в качестве базы интеграции усилий всех координируемых органов, а с другой — не являться тормозом на пути использования возможностей, не быть средством сдерживания каж­ дого из этих органов, позволять им в полном объеме реализовать тот правозащитный потенциал, которым они обладают, проводить ли­ нию взаимоотношений между координируемыми органами, не по­ зволяющую ограничивать их самостоятельность, либо допускать пе­ рекладывание обязанностей одних органов на другие.

Вчисле принципов, на которых основывается координационная деятельность, в Положении о координации деятельности правоохра­ нительных органов по борьбе с преступностью на первое место обо­ снованно поставлен принцип законности. Точное, последовательное, неуклонное соблюдение требований законов, регламентирующих вопросы борьбы с преступностью, правовой статус отдельных под­ систем правоохранительных органов, порядок их взаимоотношений, выполнение профессиональных обязанностей сотрудниками право­ охранительных органов представляет собой один из тех устоев, ко­ торый позволяет всем органам уверенно и эффективно делать общее дело, соблюдая при этом права и интересы граждан, общества и го­ сударства, допуская достижение искомого результата строго в рам­ ках закона и в пределах компетенции субъектов координационной деятельности.

Не менее важную роль в достижении цели повышения эффектив­ ности борьбы с преступностью на основании использования меха­ низма координации играет принцип равенства всех участников ко­ ординационной деятельности. Каждый из координируемых органов наряду с общими имеет свои конкретные, особые задачи, связан с решением определенного объема вопросов профессиональной на­ правленности, отличается особенностями профилирующих видов правоохранительной деятельности. Однако названные различия не могут быть причиной выделения правоохранительных органов менее значимых или более значимых, наделения одних органов большими полномочиями и т.д. Все участники координации в той мере, в какой они причастны к координационной деятельности, полностью равны

всвоих правах, возможностях влиять на ее ход. Каждый из коорди­ нируемых органов обладает равными возможностями в постанов­

ке вопросов, которые заслуживают внимания с точки зрения при­ нятия согласованных действий правоохранительных органов. Они вправе рассчитывать на внимательное отношение ко всем вносимым ими предложениям, на исключение дискриминационных шагов со стороны других участников координации при разработке и приня­ тии рекомендаций и проведении мероприятий по борьбе с преступ­ ностью.

Следующий принцип — принцип самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных реше­ ний, рекомендаций в проведении мероприятий. Данный принцип выступает гарантией профессионального подхода к осуществлению координационной деятельности, ибо каждый ее участник исходит из содержания тех полномочий, которыми он наделен по закону. Ре­ шения, рекомендации, выполняемые в процессе координации ме­ роприятия, имеют силу для конкретного правоохранительного орга­ на при условии учета его согласия на их проведение в жизнь и в той только части, которая соответствует его компетенции. Возложение исполнения решений, рекомендаций, не укладывающихся в рамки профессиональной деятельности того или иного органа, недопусти­ мо. Самостоятельность проявляется также в том, что, принимая на себя определенные обязательства, участник координационной дея­ тельности сам определяет способы их осуществления, необходимые для этого правовые средства, исходя из характера своей профессио­ нальной деятельности.

Гласность как принцип координации обеспечивает создание проч­ ной социальной базы координационной деятельности. Доведение до сведения широкой общественности результатов практики борьбы с преступностью, осуществляемой на координационной основе, соз­ дает благоприятные условия для проверки обоснованности и необ­ ходимости принятия конкретных решений. Гласность необходима для достижения целей общей превенции. Прокуратура, которой до­ верено держать в своих руках нити руководства координационной деятельностью, должна в полном объеме использовать возможно­ сти усиления за счет гласности эффекта, получаемого от проводи­ мых координационных мероприятий, от деятельности по борьбе с преступностью в целом. О каждом координационном мероприятии прокурор, координируемые органы должны информировать органы исполнительной власти, законодательные (представительные) орга­ ны власти, органы местного самоуправления, широкие слои граж­ дан. Допускаемые ограничения принципа гласности не могут быть

344 Гл. 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью

сколько-нибудь заметными. В основном потребность в таких огра­ ничениях возникает в ситуациях, связанных с опасностью разгла­ шения сведений, содержащих государственную, следственную, слу­ жебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Но и в этих ситуациях не следует стремиться к «закрытию» информации. Нужно понимать, что всегда есть возможность информировать об­ щественность о результатах борьбы с преступностью с использова­ нием таких приемов и средств, которые не отражаются в целом на качестве и полноте сообщаемой гражданам информации, сохраняя при этом требуемый режим работы с документами.

Принцип ответственности руководителя каждого правоохрани­ тельного органа за выполнение согласованных решений в совокуп­ ности с другими принципами составляет основу действенности реа­ лизуемых в процессе координационной деятельности мероприятий. Принимая предусматривающие выполнение соответствующих меро­ приятий решения совместно, исходя из интересов и возможностей участников координационной деятельности, направленной на повы­ шение эффективности борьбы с преступностью, руководитель каж­ дого правоохранительного органа возлагает на себя ответственность за выполнение мероприятий, относящихся к его компетенции. Без установления такого требования исполнение решений целиком за­ висело бы от усмотрения руководителей правоохранительных орга­ нов, а этого явно недостаточно для четкой работы механизма коор­ динации деятельности правоохранительных органов. Персональная ответственность руководителя правоохранительного органа за вы­ полнение согласованных решений представляет собой необходимое условие обеспечения высокого уровня исполнительской дисципли­ ны во всей координационной деятельности.

Основные направления координационной деятельности детерми­ нированы содержанием осуществляемых правоохранительными ор­ ганами действий по борьбе с преступностью. В качестве первого на­ правления в законодательстве называется совместный анализ со­ стояния, структуры и динамики преступности, определяющих их показателей, тенденций, изучение состояния практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения престу­ плений. Это позволяет вести борьбу с преступностью на основе бо­ лее широкой, полноценной информационной базы. При этом ана­ лиз может касаться преступности в целом либо охватывать отдель­ ные категории и виды преступлений. Изучение, в зависимости от поставленных целей, может включать в свою орбиту показатели, ха-

растеризующие преступность, за различные периоды — от полугодия до нескольких лет.

Другим направлением координационной деятельности выступает обеспечение выполнения решений, направленных на борьбу с пре­ ступностью, требующих участия всех правоохранительных органов либо большей их части. Прежде всего, это касается выполнения про­ грамм борьбы с преступностью, которые могут приниматься на фе­ деральном или региональном уровнях. В программах определяют­ ся органы, ответственные за исполнение конкретных мероприятий. Прокурор, как правило, обеспечивает не только выполнение своей части работы, но и контролирует реализацию соответствующих мер другими правоохранительными органами. К этому его обязывает по­ ложение координатора деятельности по борьбе с преступностью.

Следующим направлением является разработка правоохрани­ тельными органами совместно с другими государственными органа­ ми предложений о предупреждении преступлений, которая в совре­ менных условиях приобрела повышенную актуальность. Подготовка предложений осуществляется исходя из особенностей криминоген­ ной ситуации в стране в целом, в отдельных регионах. Правоохра­ нительные органы ведут разработку предложений о мерах борьбы с преступностью в соответствии со своей профессиональной специа­ лизацией. Возможности правоохранительных органов в первую оче­ редь используются для нейтрализации и устранения криминогенных факторов правового характера. От них реально можно ожидать пред­ ставления квалифицированных предложений о совершенствовании законодательства, в том числе касающихся правового регулирова­ ния деятельности по борьбе с преступностью, повышении эффек­ тивности практики выявления и раскрытия преступлений. Вместе с тем материалы правоохранительных органов могут рассматривать­ ся в качестве полезного источника информации для разработки мер предупреждения преступлений экономического, социального, орга­ низационного, технического характера органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, в частности, их кон­ трольными аппаратами.

Как правило, разработка предложений о предупреждении пре­ ступлений осуществляется правоохранительными органами в тес­ ном контакте с научно-исследовательскими центрами, входящими в систему органов прокуратуры, органов внутренних дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности, органов ФСКН, таможенных органов Российской Федерации. При необхо­

346 Гл. 14. Координация деятельности по борьбе с преступностью

димости привлекаются в установленном порядке специалисты выс­ ших учебных заведений указанных органов, а также представители академической науки, сотрудники научных и педагогических учреж­ дений других федеральных министерств, служб, иных федеральных органов исполнительной власти и высококвалифицированные пре­ подаватели вузов.

Безусловно, нужным делом является подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью высшим федеральным органам государственной власти — Прези­ денту Российской Федерации, Правительству Российской Федера­ ции, Федеральному Собранию Российской Федерации. Позитивный резонанс имела, например, направленная в высшие органы страны информация о состоянии борьбы с преступлениями и нарушениями законов в сфере внешнеэкономической деятельности. В другом слу­ чае с учетом материалов Генеральной прокуратуры Российской Фе­ дерации Президентом России было принято распоряжение, опреде­ лившее на правительственном уровне проведение инвентаризации объектов транспорта, не подлежащих приватизации, обеспечившее защиту прав государства как собственника имущества.

Активно используются возможности информирования по вопро­ сам борьбы с преступностью органов государственной власти субъек­ тов Российской Федерации, органов местного самоуправления. На основе материалов прокуратуры и координируемых правоохрани­ тельных органов регулярно представляются информации главам ад­ министраций, органам законодательной власти субъектов Федера­ ции. Принимаемые по ним решения помогают укреплению закон­ ности и правопорядка в регионах.

Безусловно, необходимым, имеющим широкие перспективы счи­ тается направление координации, содержанием которого охватыва­ ется разработка предложений о совершенствовании правового ре­ гулирования деятельности по борьбе с преступностью. Материалы координационной практики находят применение при подготовке рекомендаций по внесению изменений и дополнений в уголовное, уголовно-процессуальное, другие отрасли законодательства.

Важным направлением координационной деятельности, значе­ ние которого постоянно возрастает в силу с необходимости укрепле­ ния связей в сфере борьбы с преступностью с государствами ближне­ го зарубежья, а также странами дальнего зарубежья, выступает обоб­ щение практики выполнения международных договоров Российской

Федерации и соглашений по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью.

Постоянное место в координационной деятельности занимает та­ кое ее направление, как изучение накопленного опыта правоохра­ нительных органов по осуществлению согласованных действий по своевременному раскрытию, выявлению, пресечению и предупре­ ждению преступлений. Результаты такого изучения позволяют опе­ ративно обнаруживать допускаемые ошибки, вносить в координаци­ онную деятельность необходимые коррективы. Одновременно они дают возможность накапливать, распространять положительный опыт. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинен­ ные ему прокуроры как должностные лица, координирующие дея­ тельность по борьбе с преступностью, принимают меры к тому, что­ бы положительный опыт, накопленный как федеральными, так и региональными органами, становился известным всей системе пра­ воохранительных органов страны.

Формы координации в своей основе имеют результаты практи­ ческой деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ ступностью. Их проверка практикой позволила отобрать и законода­ тельно закрепить наиболее действенные и результативные средства обеспечения согласованной работы органов прокуратуры, внутрен­ них дел, Федеральной службы безопасности, таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психо­ тропных веществ.

В качестве ведущей формы координации согласно Положению признается проведение координационных совещаний руководите­ лей правоохранительных органов. Координационные совещания действуют на уровнях Генеральной прокуратуры, прокуратур субъек­ тов Российской Федерации, прокуратур городов, районов. Предсе­ дателем координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов является Генеральный прокурор Рос­ сийской Федерации, нижестоящих правоохранительных органов — прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры городов, районов. Руководители правоохранительных органов или исполня­ ющие их обязанности лица входят в состав координационных сове­ щаний в качестве их членов. Организационное обеспечение коорди­ национной деятельности производится аппаратами, создаваемыми при координационных совещаниях. В федеральных округах коорди­ нацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ ступностью осуществляют подразделения Генеральной прокуратуры

Российской Федерации в соответствующих округах. Координацион­ ные совещания в них возглавляют заместители Генерального проку­ рора Российской Федерации.

На рассмотрение координационных совещаний вносятся вопро­ сы, имеющие крупное значение для решения задач борьбы с пре­ ступностью. В разное время на разных уровнях предметом обсужде­ ния на координационных совещаниях являлось состояние борьбы с организованной преступностью, борьбы с преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности, борьбы с нарушениями лес­ ного законодательства и др. Принимаемые решения подписывают­ ся председателем координационного совещания и руководителями органов, на которых возлагаются обязанности по их исполнению. Данные решения доводятся до сведения сотрудников координируе­ мых органов. Порядок подготовки и проведения координационных совещаний, реализации их решений устанавливается, помимо поло­ жения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, также Регламентом координационного со­ вещания руководителей правоохранительных органов.

Вчисле других основных форм координации широко практикует­ ся обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью, прове­ дение совместных семинаров и конференций, выпуск совместных ин­ формационных писем, бюллетеней, сборников, освещающих вопро­ сы методики правоохранительной деятельности. С помощью данных мероприятий достигается более высокий уровень осведомленности правоохранительных органов о ведущих направлениях и конкретных результатах деятельности своих коллег по координации, создаются условия для укрепления организационно-учебной базы повышения профессиональной подготовки сотрудников органов прокуратуры, органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной служ­ бы безопасности, органов ФСКН, таможенных органов.

Вплане обеспечения эффективной координации весьма значи­ тельна роль такой ее формы, как разработка и утверждение согла­ сованных планов координационной деятельности. От качества пла­ нирования непосредственно зависят действенность других форм координации, обоснованность выбора направлений борьбы с пре­ ступностью, требующих усиленного внимания правоохранительных органов, своевременность разработки и осуществления мер, направ­ ленных на совершенствование практики правоохранительных орга­ нов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению пре­ ступлений.

В качестве других основных форм координации в Положении на­ зываются: совместные выезды в регионы для проведения согласо­ ванных мероприятий по борьбе с преступностью, оказания помощи правоохранительным органам; проведение согласованных по месту и времени целевых мероприятий для выявления, пресечения и пред­ упреждения преступлений; оказание взаимной помощи в обеспече­ нии собственной безопасности и некоторые другие.

Для решения возложенных на них задач участники координаци­ онной деятельности обладают необходимыми полномочиями. По сравнению с другими участниками несколько более широким кру­ гом полномочий в силу своей координирующей роли обладают про­ куроры. Данное положение не противоречит принципу равенства всех участников координационной деятельности, поскольку связано с выполнением прокурором организационных функций, не отража­ ющихся на их правовом статусе. По существу, основная часть рабо­ ты по организации координации и контроля за исполнением при­ нимаемых решений лежит на прокуроре как председателе координа­ ционного совещания. Он наделен правом созыва координационного совещания, истребования необходимой для координационной дея­ тельности информации, организации рабочих групп из представите­ лей правоохранительных органов. Председатель назначает главу се­ кретариата координационного совещания, который одновременно является ответственным секретарем координационного совещания.

Члены координационного совещания обладают достаточно ши­ рокими правами. Они могут вносить предложения по вопросам ко­ ординационной деятельности, проекты документов, подлежащих со­ вместному обсуждению. Им предоставлено право участвовать в об­ суждении и процессе принятия решений по обсуждаемым вопросам. Мнение руководителей координируемых органов учитывается при формировании рабочих групп.

Координация деятельности правоохранительных органов предпо­ лагает их тесное взаимодействие с органами юстиции и судами. Вы­ деление в Положении вопросов взаимодействия с судами и органами юстиции в самостоятельный раздел достаточно наглядно свидетель­ ствует о правоохранительной природе их деятельности. Вместе с тем прослеживаются и различия в подходе к определению характера вза­ имоотношений правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры, судов и органов юстиции. Взаимодействие носит пре­ имущественно информационный характер. Его основными формами признаются взаимный обмен информацией о состоянии преступно­