§ 2. Полномочия прокурора

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за со­ блюдением прав и свобод человека и гражданина в определенной ча­ сти идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнени­ ем законов. Как сказано в ст. 27 Федерального закона «О прокура­ туре Российской Федерации», при осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 указанного Закона. В связи с этим следует иметь в виду, что для выявления нарушений прав человека и гражданина так же, как в практике надзора за исполнением законов, прокуроры использу­ ют предоставленные законом возможности беспрепятственно вхо­ дить в помещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к до­ кументам и материалам, проверять исполнение законов в связи с по­ ступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц пред­ ставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, вызова должностных лиц и граждан для объяснений по по­ воду нарушений законов.

Для устранения нарушений прав граждан, их причин и условий, восстановления нарушенных прав прокурор опротестовывает проти­ воречащие закону правовые акты, вносит представления, направля­ ет материалы в следственный орган или орган дознания для реше­ ния вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, возбуждает производство по делам об административных правонарушениях, принимает меры к привлечению лиц, нарушивших закон, к иным видам ответствен­ ности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвер­ гнутых административному задержанию на основании решений не­ судебных органов. В целях предупреждения нарушения прав граждан прокурор объявляет должностным лицам, а при наличии данных о возможном нарушении прав и свобод граждан готовящимися деяни­ ями экстремистской направленности другим лицам, предостереже­ ние о недопустимости нарушения закона. Основные положения, ха­ рактеризующие названные полномочия, изложенные в предыдущей главе, применимы и здесь. В то же время необходимо обратить вни­ мание на то, что, совпадая по форме с правами прокурора при осу­ ществлении надзора за исполнением законов, указанные полномо­ чия различаются по содержанию решаемых задач, и это придает им очевидную специфику.

Наряду с названными полномочиями, имеющими сходство с полномочиями по надзору за исполнением законов, при осущест­ влении надзора за соблюдением прав и свобод человека и граждани­ на, прокурор наделен правами, свойственными только данному на­ правлению деятельности органов прокуратуры, отражающими осо­ бенности защиты средствами прокурорского надзора прав и свобод граждан.

Специфическим для надзора за соблюдением прав и свобод че­ ловека и гражданина является прежде всего право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав

исвобод граждан. Заявления и жалобы служат основным поводом, определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Сооб­ щения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут по­ ступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также государственных органов, различных организаций.

Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, за­ явлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям. Обычно поступающие в прокуратуру материа­ лы содержат достаточные для принятия решения данные. В случае неполноты материалов проводится проверка. Проверка сообщений предпринимается прокурором для получения необходимой инфор­ мации о событии нарушения прав, обстоятельствах их совершения, лицах, допустивших нарушения прав и свобод граждан, и, разумеет­ ся, выбора правовых средств прокурорского реагирования.

Характерным для данного направления надзорной деятельно­ сти прокуратуры является полномочие прокурора, выражающееся

вразъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав

исвобод. Потребность в реализации данного полномочия возника­ ет в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует об­ ращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией,

азаявитель необходимой для этого информацией не обладает и не может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступ­ ности платной консультативно-юридической помощи, либо иных причин.

Конституцией Российской Федерации (ст. 46) каждому гаранти­ ровано право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем сохра­ няются и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Не­ редко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину права

обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заявителя и, кроме того, способно привести вследствие факторов объективного и субъективного характера к затягиванию сроков разрешения спора по поводу нарушенного права.

Нельзя не считаться с тем, что обстоятельства большинства нару­ шений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбирательства. В связи с этим прокурор может предложить более оперативный путь разре­ шения правового конфликта, указав тот конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Он вправе также разъяснить содержание закона, в соответствии с которым дол­ жен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и, хотя закон его к этому прямо не обязывает, тому органу, должност­ ному лицу, от которых последовало нарушение прав и свобод кон­ кретного гражданина.

Закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод челове­ ка и гражданина. Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности — интересы человека. Обязанность принятия мер по пресечению нару­ шенных прав и свобод человека и гражданина указывает на необхо­ димость оперативного реагирования прокурора на ставшие ему из­ вестными факты незаконных действий должностных и иных лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, руко­ водителей и органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Меры профилактического характера направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав граждан. По смыслу закона они должны применяться по каждому факту установленного прокурором нарушения. Наряду с этим меры по предупреждению нарушений, как правило, также применяются на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам. При проведении предупредительной работы прокурора­ ми особое внимание обращается на практику исполнения законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, наруше­ нием порядка приобретения и использования оружия.

Учитывая особый характер нарушений прав и свобод граждан, закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по ком­ пенсации причиненного пострадавшим от беззакония вреда. Эти

меры достаточно разнообразны. Одним из типичных и наиболее эффективных средств, направленных на возмещение материально­ го ущерба, является предъявление прокурором иска в интересах по­ страдавших в суд или арбитражный суд. Прокурор вправе обратить­ ся в суд с заявлением в защиту прав и свобод и законных интере­ сов граждан, которые в силу своего возраста, состояния здоровья, недееспособности не могут сами обратиться в суд, когда речь идет о защите социальных прав, о чем подробнее будет сказано далее, а также когда нарушения прав и свобод касаются неопределенного круга лиц.

Известной спецификой отличается реагирование прокурора на нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер адми­ нистративного правонарушения. Помимо права возбуждения про­ изводства по делу об административном правонарушении, прокурор может передать сообщение о правонарушении и материалы провер­ ки в орган или должностномулицу, которые правомочны рассматри­ вать дела об административных правонарушениях.

Наделение прокурора данным полномочием продиктовано ин­ тересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением стра­ даний, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не со­ гласующихся с представлениями о нормальной жизни людей. Сооб­ щение о правонарушении передается в день поступления информа­ ции, материалы проверки — в день ее завершения.

Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, конкретном ре­ гионе и показателей состояния законности. В настоящее время орга­ нами прокуратуры приоритетное значение придается защите закре­ пленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имуще­ ственных, жилищных, экономических, политических прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние годы ре­ форматорскими акциями в экономике и социальной сфере, замет­ ной активизацией политической жизни в стране. Выделение назван­ ных направлений деятельности не означает принижения значимости работы прокурора на других участках. По мере изменения обстанов­ ки приоритеты могут меняться.

Эффективность прокурорского надзора обеспечивается планово­ стью его осуществления. Плановое начало, безусловно, необходимо,

ибо позволяет вести борьбу с правонарушениями на системной осно­ ве. В качестве информации в данном случае, как правило, выступают результаты анализа состояния законности, регулярно проводимого органами прокуратуры. Вполне очевидно, что хорошо спланирован­ ной должна быть каждая проверка, независимо от поводов ее про­ ведения — поступивших в прокуратуру заявлений, жалоб, иных со­ общений, либо сведений, установленных в процессе аналитической работы прокурора.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практи­ ки. Она достигается на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений по каждому факту обращения пострадавших в прокуратуру, накопления и регулярного пополнения информации о фактическом состоянии законности, о факторах, при­ водящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выве­ ренного, тактически обоснованного подхода к выбору средств про­ курорского реагирования, позволяющих радикально решать задачи общего и специального предупреждения правонарушений. Особого внимания в этой связи заслуживают меры, направленные на проти­ водействие коррупции, преодоление правового нигилизма, обеспе­ чение неотвратимости ответственности нарушивших права граждан лиц и в первую очередь сотрудников органов исполнительной вла­ сти и местного самоуправления, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений прав и свобод человека и граж­ данина.

Несомненное значение для обеспечения оптимальной организа­ ции работы прокурора имеет точное исполнение требования зако­ на о недопустимости подмены прокуратурой государственных орга­ нов и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдени­ ем прав и свобод человека и гражданина. Контролирующие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основ­ ную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что кон­ тролирующие органы обладают достаточно мощным правозащит­ ным потенциалом, который реально способен обеспечить полный порядок в области соблюдения прав и свобод человека и граждани­ на. И это должно в первую очередь учитываться органами прокура­ туры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего на­

блюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы госу­ дарственного контроля органы прокуратуры возлагают на себя вы­ полнение действий, несовместимых с их правовым статусом, фак­ тически оправдывают бездействие контролирующих органов. В ре­ зультате вместо достижения позитивного эффекта, на что в таких случаях, надо полагать, делают ставку органы прокуратуры, следует двойной вред: в полном объеме не обеспечивается решение своих за­ дач ни органами прокуратуры, ни органами государственного и му­ ниципального контроля.

Практика прокурорского надзора выработала устойчивые фор­ мы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры учитывают и опираются в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления, устра­ нения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помо­ гают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей к юридической ответственности. Ориентируясь на деловое сотруд­ ничество и взаимодействие с контролирующими органами, органы прокуратуры должны не забывать о своей главной функции — над­ зорной — и ставить на первое место именно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Особый государственно-правовой статус прокуратуры, соглас­ но которому она не наделена административными полномочиями, подчас толкает отдельных прокурорских работников на непосред­ ственное принятие мер, входящих в компетенцию органов государ­ ственной власти или местного самоуправления. Такая практика ве­ дет к выхолащиванию сущности прокурорского надзора. Вмеша­ тельство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций недопустимо не только в силу установленного законом соответствующего запрета, что, безусловно, правильно. Не менее важным является полная несовместимость характера полномочий прокурора и порядка регулирования оперативно-хозяйственной дея­ тельности. Прокурор, как известно, имеет дело с действиями и ак­ тами, в которых реализуются конституционно-правовые требования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Иными слова­ ми, прокурорский надзор связан исключительно со сферой исполне­ ния законов, с деятельностью по применению законов. Оперативно­ хозяйственная деятельность в своем основном объеме законами не регламентируется, а регулируется иными нормами и потому «выхо­ да» на прокурорско-надзорную деятельность не имеет. В целях не­