Раздел 3: вступление в силу договоров

И ИХ ВРЕМЕННОЕ ПРИМЕНЕНИЕ

Статья 24

ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ

1. Договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом

договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами.

При отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора.

Если согласие государства на обязательность для него договора выражается в какую-либо дату после вступления договора в силу, то договор вступает в силу для этого государства в эту дату, если в договоре не предусматривается иное.

4. Положения договора, регулирующие установление аутентичности его текста, выражение согласия государств на обязательность для них договора, порядок или дату вступления договора в силу, оговорки, функции депозитария и прочие вопросы, неизбежно возникающие до вступления договора в силу, применяются с момента принятия текста договора.

Выражение "международный договор вступает в силу" означает, что положения данного договора становятся обязательными для его участников и что нарушение этих положений будет влечь за собой определенные международно-правовые последствия, в том числе ответственность государства-нарушителя.

Пункт 1 излагает основную норму, когда международный договор вступает в силу на условиях, предусмотренных в нем или согласованных между участвовавшими в переговорах государствами. Договорная практика здесь чрезвычайно разнообразна и в отношении момента вступления между народного договора в силу, ив отношении формы вступления. Причины этого коренятся как в характере того или иного международного договора (двусторонний, многосторонний, общий или ограниченный), так и в позициях государств, их заинтересованности во времени вступления договора в силу. С учетом всех этих разнообразных факторов в международных договорах предусматривается момент вступления их в силу. Венская конвенция подтверждает, что им может быть дата подписания договора. Чаще она предусматривается в межправительственных соглашениях по различным вопросам экономического, научно-технического, культурного сотрудничества, по вопросам транспорта, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды, социального обеспечения и иным вопросам, т.е. в таких договорах, которые обычно не требуют последующей ратификации или утверждения.

Некоторые договоры предусматривают их немедленное вступление в силу после подписания независимо от необходимости последующей ратификации или утверждения. Иногда в этом случае говорится о "временном вступлении в силу в день подписания", причем время, истекшее между подписанием и обменом ратификационными грамотами, включается в срок, на который договоры были заключены. В последние годы в таком случае употребляется выражение "временное применение договора", что более соответствует Венской конвенции (см. комментарий к ст. 25). По существу, во всех этих случаях речь идет об обратной силе ратификации или утверждения, что порой диктуется внутренними причинами и внутренним правом договаривающихся государств и зависит от соглашения между ними. Международное право не ставит никаких препонов в этом отношении.

Моментом вступления международного договора в силу может быть момент его ратификации, обмена ратификационными грамотами или сдачи их на хранение обусловленным в договоре числом государств. Такие условия чаще всего предусматриваются в договорах, которые подлежат ратификации. В некоторых случаях указываются определенные государства, которые должны ратифицировать международный договор, чтобы он вступил в силу. Например, в Уставе ООН предусматривалось, что он вступит в силу после сдачи на хранение ратификационных грамот СССР, Китаем, США, Англией, Францией и большинством других подписавших Устав государств⁸¹1. Иногда для введения договора в силу требуется единогласие в ратификации всех подписавших его государств.

Таким днем стало 24 октября 1945 г., который отмечается как День ООН.

Ряд особенностей вступления в силу имеют многосторонние договоры, кодифицирующие международное право. В них чаще всего предусматривается вступление в силу с момента, когда будет сдано на хранение определенное число ратификационных грамот или документов о присоединении. Число это различно — от двух до нескольких десятков (в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года это число равно 60, в Венской конвенции 1969 года — предмете настоящего Комментария — 35, в Конвенции о дипломатических ношениях 1961 года — 22, в Конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 года — 15, в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года — 6, а в Женевских конвенциях о защите жертв войны — 2). В некоторых из этих договоров предусмотрен еще и определенный срок, который должен истечь после ратификации, обмена ли сдачи на хранение ратификационных грамот или документов о присоединении, чтобы договор вступил в силу. В Венской конвенции 1969 года — 30 дней⁸²1, Конвенции ООН по морскому праву 1982 года — 12 месяцев⁸³2. Наличие такого временного интервала показывает, что заключение международных договоров и вступление их в силу — два самостоятельных, хотя и взаимосвязанных, процесса; заключенный договор может не вступить в силу.

Межправительственные договоры по специальным вопросам, подлежащие утверждению правительствами, вступают в силу после их утверждения или обмена извещениями о таком утверждении. Соглашения в области связи иногда предусматривают не только точную дату, но даже час вступления в :илу. Так, в Европейской конвенции радиовещания от 15 сентября 1948 г. было сказано: "Настоящая Конвенция и приложенный к ней План войдут в :илу 15 марта 1950 г. в 02.00 час. (среднее время по Гринвичу)". Похожее условие было предусмотрено во Всемирной почтовой конвенции 1952 года.

В договоре может быть предусмотрено, что он вступает в силу одновременно с другим договором, который в нем указан. Так, вступили в силу «которые советско-австрийские соглашения — одновременно с многосторонним Государственным договором с Австрией 1955 года.

Наконец, договор может вступить в силу с момента регистрации акта о ратификации международной организацией. Это бывает предусмотрено в конвенциях, заключенных в рамках Международной организации труда. В договоре может быть определено, что он вступает в силу по частям, разные части — в разные моменты. Это зависит от условий договора, от договоренности сторон. Например, соглашение по пшенице 1962 года предусматривало, по части I, III—VII вступят в силу 16 июля, а часть II — 1 августа 1962 г. Приводить примеры различных вариантов договоренностей о вступлении международных договоров в силу можно бесконечно.

Сложнее обстоит дело, когда в договоре ничего не говорится о моменте вступления его в силу и нет никакой специальной договоренности об этом. В таком случае применяется п. 2, который закрепил установившуюся практику признания необходимости выражения согласия всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них международного договора. При этом считается, что способом выражения такого согласия является подписание (если договор не требует ратификации или утверждения) и моментом вступления договора в силу будет день подписания его последним участником переговоров. Если же договор подлежит последующей ратификации или утверждению, то датой вступления договора в силу будет день последней ратификации или утверждения договора.

Пункт 3 излагает норму, которая считается бесспорной и которая относится к случаям, когда договор уже вступил в силу. Имеются в виду многосторонние договоры, которые предусматривают вступление их в силу с момента выражения согласия на обязательность определенным числом государств. Тогда, по мере увеличения числа их участников (присоединения, ратификации, подписания и т.д.), договор вступает в силу для каждого нового участника в свою дату — день выражения им согласия на обязательность этого договора, если в нем не предусмотрено иное. Формула "договор вступает в силу для этого государства" является общепринятой и означает начало участия нового государства в договоре, который уже вступил в силу.

5. Пункт 4 касается тех положений международного договора, действие которых начинается немедленно с момента принятия его текста независимо от условий вступления в силу самого договора. Обычно это заключительная часть договора. Она содержит статьи, регулирующие порядок и дату вступления его в силу, вопросы оговорок, подписания, ратификации, аутентичность текстов, функции депозитария и другие вопросы, неизбежно возникающие до вступления договора в силу, которые должны выполняться немедленно с момента принятия его текста. Это понятно, ибо без признания данных положений как обязательных до вступления в силу договора оно было бы невозможно.

Статья 25 РЕМЕННОЕ ПРИМЕНЕНИЕ

1. Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если:

a) это предусматривается самим договором; или

b) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким- либо иным образом.

2. Если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора.

1. Иногда государства заинтересованы в том, чтобы положения договора в целом или в части начали исполняться как можно быстрее, даже немедленно после подписания, несмотря на то, что его вступление в силу зависит от последующей ратификации или утверждения. Причины такой заинтересованности могут быть разными, как международного, так и внутреннего плана, например сложность и длительность конституционной процедуры ратификации международного договора в парламенте, особенно двухпалатном, возможные задержки этого процесса по внутриполитическим и международным причинам. Тогда для ускорения действия договора государства прибегают к институту временного применения договоров. Эта практика получила довольно широкое распространение, в частности, в торговых и транспортных соглашениях.

В п. 1 данной статьи она подтверждена, уточнена и развита. В проекте комментируемая статья, следуя договорной практике, называлась "Временное вступление в силу" договора. Однако на Венской конференции большинство государств решило, что правильнее говорить о временном его применении. Во-первых, международный договор не должен вступать в силу дважды, как предполагала первая формулировка. Во-вторых, простое применение международного договора нельзя отождествлять с вступлением его в силу. Договорная практика, в том числе нашей страны, знает случаи, когда международный договор применяется государствами, которые не являются его участниками и даже договаривающимися государствами⁸⁴1. Строго говоря, государство, для которого договор не вступил в силу, хотя оно его и применяет, не является участником этого договора (см. комментарий к ст. 2)⁸⁵.

Вообще применение международного договора и вступление его в силу не всегда совпадают, а представляют собой относительно самостоятельные институты. Международный договор может добровольно применяться и не его участником. Применяться может и договор, который вообще не вступил в силу. В этом случае он, при определенных условиях, может рассматриваться как акт, содержащий обычные нормы международного права. Так применяются Лондонская декларация по праву морской войны 1909 года, Гаванская конвенция о международных договорах 1928 года и некоторые другие договоры, которые не вступили в силу.

Пункт 1, как и вся ст. 25, не распространяется, однако, на такое добровольное или одностороннее применение международных договоров. Процедура, предусмотренная здесь, вытекает из соглашения, которое включается или в основной договор, или дополнительно каким-либо образом, когда участники переговоров договариваются о временном применении договора. Дополнительное соглашение может быть принято в упрощенной форме, например путем обмена нотами, письмами, но в любом случае процедура временного применения международного договора является согласованной, а не добровольно-односторонней. Это накладывает определенные обязательства на государства по временному применению международного договора. Прежде всего на временно применяемый договор распространяется принцип соблюдения договоров (pacta sunt servanda), закрепленный в ст. 26 (см. комментарий к этой статье). Хотя поправки на Венской конференции в связи с этим не были включены в Конвенцию, многие государства заявили, что принцип pacta sunt servanda распространяется и на временно применяемые договоры. Здесь нет различия в юридических последствиях временного применения международного договора и вступления договора в силу. Разница между этими двумя институтами заключается в факторе времени: временное применение договора не должно быть бесконечным.

2. Пункт 2 предназначен для возможного ограничения временного применения договора. Хотя сроки такого применения в нем не указаны (предложения установить срок, например шесть месяцев, на Венской конференции не были поддержаны), тем не менее из п. 2 очевидно, что они ограничены или вступлением договора в силу, или решением государства не становиться участником данного договора. В этом случае такое государство должно уведомить другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении "не стать участником договора".

Период временного применения международного договора не должен чрезмерно затягиваться, ибо это вносит элемент неуверенности в договорные отношения, в действие международного договора во времени. Чтобы ограничить негативные последствия подобной неопределенности, государства включают предписания о сроках временного применения в свое законодательство. Например, в Федеральном законе о международных договорах Российской Федерации 1995 года предусмотрено обязательное представление в Государственную Думу временно применяемого договора, подлежащего ратификации, в срок не более 6 месяцев с даты начала его временного применения. Этот срок может быть продлен (ст. 23).

3. Поскольку временное применение международного договора основано на соглашении договаривающихся государств, прекращение такого применения не должно быть произвольным. Юридические рамки прекращения установлены в п. 2. Так как международный договор в силу еще не вступил, на него не распространяются правила ст.ст. 54 и 56 Венской конвенции, касающиеся прекращения и денонсации международных договоров (см. комментарий к этим статьям). В п. 2 ст. 25 речь идет не о прекращении международного договора, а о прекращении его временного применения каким-либо государством, которое участвовало в заключении договора. Поэтому оно сохраняет большую свободу действий в отношении договора, в котором оно еще не стало юридическим участником.

4.Временное применение международных договоров может вызывать на практике определенные трудности как внутригосударственного, так и международного характера. На Венской конференции некоторые государства заявили, что их конституции запрещают правительствам брать международные договорные обязательства (по крайней мере некоторые из них) без согласия законодательных органов, а благодаря ст. 25 это становится возможным. Вот почему даже временное применение международных договоров противоречит их конституционному праву и может привести к коллизиям между их внутригосударственным правом и международным правом.

В международном плане тоже может возникнуть сложная ситуация, когда многосторонний договор вступил в силу между одними участниками договора и временно применяется между другими. Юридические последствия от действия такого договора, которые в принципе должны быть одинаковыми для всех государств, на деле не совсем одинаковы, например, в отношении прекращения договора, решения вопросов о его пересмотре, расширении сферы действия.

Институт временного применения международного договора не может заменить вступления его в силу. Временное применение международного договора, скорее, исключение из общего правила, каковым является вступление международного договора в силу. В таком смысле высказались многие государства, когда обсуждалась и голосовалась ст. 25 Конвенции⁸⁶. Некоторые из них сделали оговорки к этой статье как противоречащей их конституционном праву⁸⁷.

5. В комментируемой статье ничего не говорится о приостановлении временного применения международных договоров, поскольку само применение ограничено во времени и может только прекращаться, но лишь после уведомления об этом других государств, между которыми временно применяется договор.