2. Объект12 конституционного контроля

10. – I. Законы, предполагаемые неконституционными, являются основным объектом конституционной юстиции.

В современных демократиях под законами понимаются акты законодательных органов, то есть акты центральных парламентов или, когда речь идет о федеративных государствах, местных парламентов. Таким образом, в компетенцию конституционного суда должны входить все акты, имеющие форму законов, даже содержащие индивидуальные нормы, а также бюджет и другие акты, которые несмотря на их форму закона рассматриваются традиционной доктриной, по каким бы то ни было причинам, как просто административные акты. Контроль их правомерности может быть доверен лишь конституционному суду. Конституционность других актов парламента, которые имеют в соответствии с конституцией обязательный характер, но необязательно обладают формой закона (их публикация в своде законов не требуется), например, регламент парламента или голосование бюджета (в тех случаях, когда предусматривается, что они не имеют форму закона) (...) должны быть контролируемы конституционным судом.

Таким же образом все акты, претендующие на качество закона, но не являющиеся таковыми, в связи с отсутствием одного из основных условий (само собой разумеется, что они не являются абсолютно недействительными, так как в таком случае они не будут являться объектом контроля), должны подлежать конституционному контролю. Так же как и акты, не имеющие качества (формы) закона, но которые должны были бы быть таковыми в соответствии с конституцией и которые, дабы избежать их конституционного контроля, были неконституционно приняты в иной форме, либо приняты парламентом в качестве простых, неопубликованных резолюций, либо опубликованы в качестве простых регламентов. Например, в случае, когда конституционный суд располагает лишь правом контроля конституционности законов, а правительство не может добиться принятия необходимого закона и принимает акт исполнительной власти в области, которая в соответствии с конституцией может быть регламентирована лишь законодательным путем – такой исполнительный акт (...) должен быть также оспариваем в конституционном суде.

Эти примеры не являются выдуманными: мы видели, что парламент государства-члена Австрийской конфедерации желал регламентировать некую область посредством простой неопубликованной резолюции, так как он знал, что закон, принимающий такую регламентацию, был бы отменен конституционным судом. И если мы не желаем избежания судебного контроля таких актов, то необходимо признать, что они должны быть оспариваемы в суде. (...)

11. – II. Компетенция конституционного суда не должна ограничиваться конституционным контролем законов.

Она должна распространяться в первую очередь на акты исполнительной власти, имеющие силу закона, непосредственно подчиненные конституции и правомерность которых состоит исключительно в их конституционности (что мы уже указали выше). Таковыми являются регламенты особой необходимости¹³. Их конституционный контроль тем более важен, что всякое нарушение конституции означает в данном случае нарушение политически важной границы между сферой правительства и сферой парламента. Требования, предъявляемые к ним конституцией, довольно строги. Чем более высока опасность неконституционного применения таких положений, тем более необходим судебный контроль их правомерности. Опыт показывает, что там, где конституция позволяет регламенты особой необходимости, их конституционность всегда довольно страстно оспаривается. Таким образом, для разрешения таких споров важно существование высшей инстанции, объективность которой неоспорима, тем более, когда обстоятельства требуют этого (...).

Конституционный контроль регламентов¹⁴, отступающих от законов, не ставит проблем, так как такие регламенты находятся в иерархии юридических феноменов на том же уровне, что законы, и даже иногда носят название закона или регламента, имеющего силу закона. Также имеет смысл передать в компетенцию конституционного суда контроль конституционности регламентов, устанавливающих применение закона. Несомненно, такие регламенты не являются, как мы уже указали, актами непосредственно подчиненными конституции. Их неправомерность состоит непосредственно в их нелегальности и лишь опосредованно – в их неконституционности. Если несмотря на это мы предлагаем также предоставить компетенцию их контроля конституционному суду, то не ввиду их относительности, указанной выше, исходящей из противопоставления прямой и непрямой конституционности, но скорее ввиду границы, существующей между общими и индивидуальными (ненормативными) юридическими актами.

Основным в установлении пределов компетенции конституционной юстиции является ее разграничение с компетенцией административной юстиции (...). С чисто теоретической точки зрения, мы могли бы обосновать такое разграничение двух компетенций на понятии гарантии конституции, присваивая конституционному суду определение правомерности всех актов, непосредственно подчиненных конституции. Таким образом, мы, несомненно, передаем конституционному суду компетенцию, принадлежащую административным судам, например, споры о правомерности индивидуальных административных актов, непосредственно подчиненных конституции. С другой стороны, она не распространится на некоторые юридические акты, которые сегодня, чаще всего, не подлежат контролю административной юстиции. Именно конституционный суд является наиболее подходящим органом для провозглашения отменяемости таких нелегальных регламентов. И не только лишь потому, что его компетенция не конкурировала бы с компетенцией, принадлежащей административным судам, которая в большинстве случаев ограничивается отменой индивидуальных административных актов, но потому, что в связи с их общим характером существует явное родство между конституционным контролем законов и контролем легальности регламентов. Две точки зрения определяют в совокупности компетенцию конституционного суда: с одной стороны, чистое понятие гарантии конституции, из которого вытекает контроль только актов, непосредственно подчиненных конституции, с другой стороны, – из противопоставления общих и индивидуальных актов вытекает необходимость контроля и законов и регламентов. Необходимо, отбрасывая всякие доктринальные предрассудки, комбинировать оба принципа в зависимости от необходимости той или иной конституции.

12. – III. Если мы вводим в компетенцию конституционной юстиции регламенты, то сталкиваемся с некоторыми сложностями, касающимися их четкого определения. Эти сложности происходят от того, что некоторые категории общих норм довольно сложно отличить от регламентов. В частности, это касается норм, установленных в сфере местной автономии, либо путем резолюций органов местного самоуправления, либо содержащихся в юридических актах, которые становятся обязательными лишь после их одобрения публичной властью (тарифы железнодорожных компаний, уставы акционерных обществ, коллективные трудовые договоры...). Между общими нормами права, исходящими исключительно от административной власти, то есть закрепленными регламентами stricto sensu, и общими юридическими актами частного права может существовать некоторое количество промежуточных уровней. Всякое установление границ между ними будет произвольным. С такой оговоркой мы рекомендуем отнести к компетенции конституционного суда контроль лишь общих норм, исходящих эксклюзивно от публичной власти (центральной или местной): государственной власти в узком смысле слова, власти провинций и даже общин. (...)

13. – IV. Как мы уже указали, с точки зрения государственного правопорядка, международные договоры должны быть непосредственно подчиненными конституции. Чаще всего они содержат нормы общего характера. Если необходимо ввести контроль их правомерности, то его необходимо доверить конституционному суду. В поддержку того, что нет противоречия в передаче, в соответствии с конституцией государства, права признания неконституционными и права отмены таких договоров конституционному суду, существует несколько аргументов. Являясь источником права, равнозначным закону, международный договор может отступать от закона. Таким образом, оправдан политический интерес в его соответствии конституции и, в частности, нормам, определяющим содержание законов и таких договоров. Нормы международного права не препятствуют существованию такого контроля. Если международное право позволяет конституциям государств определять органы, компетентные заключать договоры, то есть заключать их таким образом, что они будут являться обязательными для сторон, его подписавших, то праву международных договоров не противоречит существование института, гарантирующего применение норм конституции. Норма, в соответствии с которой договоры не могут быть отменены в одностороннем порядке одним из государств, его заключившим, не может быть веским аргументом, так как она предполагает, что договор был заключен должным образом. Государство, желающее заключить договор с другим государством, должно представлять себе конституцию последнего. Точно так же, как и в случае, когда оно подписало договор с некомпетентным органом другого государства, оно должно упрекать только само себя и в тех случаях, когда подписанный договор противоречит какому-либо другому положению конституции страны-контрактанта и таким образом является недействительным или отменяемым. Даже если предположить что международное право определяет государственный орган, располагающий компетенцией заключения договоров в лице главы государства, и устанавливает, что государства не обязаны устанавливать контроль правомерности договоров, заключаемых ими, и что положения, противоречащие конституции, могут иметь место, то и в этом случае, с точки зрения международного права, отмена договора является нарушением, санкцией которому будет война. Вопрос о том, целесообразно ли вообще заключать договоры, так как они находятся под риском их отмены конституционным судом, является политическим, а не юридическим. Если сравнить интересы внутренней политики, с точки зрения которой контроль международных договоров должен осуществляться конституционной юстицией, и интересов политики внешней, с точки зрения которой такого контроля не должно существовать, то, возможно, интересы последней будут преобладать. С точки зрения международного сообщества, несомненно, желаем контроль правомерности международных договоров, а также разрешение споров, которые могут возникнуть в процессе их применения, международной инстанцией, а не судом государства в одностороннем порядке. Но этот вопрос выходит за рамки нашего исследования, а также невозможен на современном этапе развития технических средств международного права.

14. – V. Стоит ли передавать в компетенцию конституционной юстиции индивидуальные юридические акты? Здесь речь не идет об актах судов. Мы уже видели, что факт создания юридического акта судом сам по себе является достаточной гарантией правомерности. Из этого следует, что нецелесообразно передавать их из компетенции судов общей юрисдикции в компетенцию конституционного суда, независимо от того, осуществляется ли такая проверка правомерности опосредованной или непосредственной проверкой на конституционность. Но индивидуальные акты, принятые административными властями, не обязательно должны быть переданы в компетенцию конституционного суда, даже если они непосредственно подчинены конституции. Для четкого разграничения компетенций они в принципе могут оставаться в компетенции административных судов. Относительный характер различия между прямой и посредственной конституционностью может повлечь за собой отсутствие четкого разграничения компетенций, существование конфликтов компетенций¹⁵, двойных компетенций. Таким образом, мы оставляем в компетенции конституционного суда индивидуальные юридические акты, исходящие от парламента, принятые в форме закона либо в форме международного договора, но они войдут в его компетенцию в связи с их качеством законов и регламентов. Мы можем также оставить в его компетенции акты, не имеющие форму законов и договоров, а также акты, не непосредственно подчиненные конституции, лишь при условии, что они имеют общеобязательный характер (при отсутствии этой последней характеристики нет никакой необходимости осуществлять контроль правомерности). Количество таких актов является ограниченным. Мы можем добавить к компетенции конституционного суда, по каким бы то ни было причинам, контроль некоторых индивидуальных актов главы государства и правительства, если мы вообще желаем осуществления такого контроля по отношению к ним. Является также целесообразным наделить его компетенцией Высшего суда, рассматривающего преступления, совершенные высшими должностными лицами, либо передать ему другие компетенции, дабы избежать создания специальных судебных инстанций. (...)

15. – VI. Само собой разумеется, что конституционный суд рассматривает дела, касающиеся норм, имеющих юридическую силу на момент оглашения решения. Зачем отменять норму, когда она уже утратила силу? Тем не менее необходимо заметить, что, может быть, целесообразно распространить конституционный контроль на отмененные нормы. Так происходит, когда общая норма – речь здесь идет только об общих нормах – отменяет другую общую норму без эффекта ретроактивности. Так, власти должны будут продолжать применять отмененную норму по отношению к фактам, имевшим место на момент ее действия. Если мы хотим избежать этого, ввиду неконституционности такой отмененной нормы, необходимо, чтобы такая неконституционность была установлена аутентичным образом и чтобы такая норма была лишена всякой остаточной применимости. Это возможно лишь решением конституционного суда.

Отмена неконституционной нормы конституционным судом (...) необходима лишь тогда, когда она более поздняя, чем конституция. Так как, когда речь идет о законе, вступившем в силу до принятия конституции и противоречащем ей, конституция ограничивает применение такого закона лишь в силу принципа lex posteriori. Такой закон даже не нужно отменять. Это означает, что суды и администрация за исключением случаев, прямо указанных позитивным правом, должны проверять существование противоречия между новой конституцией и законом, вошедшим в силу до ее принятия (...). Данная ситуация, в частности, в том, что касается администрации, отличается от ситуации, в которой она обычно находится по отношению к законам. Это важно, в частности, в периоды пересмотра конституций, которые имели место во множестве государств по окончании великой войны. Большинство конституций новых государств впитало старое материальное право, гражданское, уголовное, административное, существовавшее до вступления в силу конституции, но лишь в той части, в которой оно ей не противоречит. Законы, изданные при прежних конституциях, зачастую будут противоречить положениям новой конституции, но, конечно же, не в том, что касается процедуры разработки таких законов, а в том, что касается их содержания. Вопрос о соответствии старых законов конституции довольно сложно разрешить с юридической точки зрения и очень важно с политической (...). Может показаться нецелесообразным распределять такую компетенцию между несколькими органами, применяющими закон, между которыми могут расходиться точки зрения по этому вопросу. Таким образом, не стоит ли передать в компетенцию центрального конституционного суда вопрос о соответствии законов, вступивших в силу до вступления в силу новой конституции, и которые не были отменены явным образом последней. Такое приравнивается к исчезновению отменяющей силы новой конституции по отношению к законам¹⁶ и заменяется возможностью их отмены конституционным судом.