Билет 65. § 3. Государственный механизм в 60-80-е

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента.

1. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тенденция к отказу от хрущевских нововведений в государственном управлении:

   1. преобразования были пересмотрены,

   2. государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад.

1. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

1. В 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается затишье. Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами.

   1. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом.

   2. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. - Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы.

   3. Характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства.

      1. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем.

      2. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе "Политическая система".

         1. Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций".

         2. Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении (определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР). То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

         3. Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым.

         4. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне.

         5. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным.

         6. Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии.

         7. Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров.

         8. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности - Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза.

         9. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено.

         10. Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью.

         11. было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями.

         12. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.

         13. Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии.

1. Заметные изменения происходили в системе Советов.

   1. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н.С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г. Советы вновь объединились в единые.

   2. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам.

   3. В конце 60-х - начале 70-х гг. была издана серия актов, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение.

      1. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

      2. Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше.

      3. Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении.

      4. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

      5. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей.

      6. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

   4. Расширяется круг постоянных комиссий Советов.

      1. До 1966 г. Совет Союза ВС СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей - пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы - еще по шесть постоянных комиссий.

         1. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

      2. Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР предусматривало широкие права постоянных комиссий.

         1. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти.

         2. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.

         3. Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депутатов.

         4. По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.

         5. В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР.

         6. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета.

         7. Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик.

         8. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа.

         9. Закон определял круг постоянных комиссий.

         10. Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере.

         11. Вместе с тем Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР 1972 г. в преамбуле указывал, что депутат любого Совета призван "претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа".

1. Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства.

   1. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн. депутатов Советов разных уровней.

   2. Трудность - собрать такой Совет было не просто.

   3. А тем более практически работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.

   4. Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов.

   5. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками.

   6. Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья они не получали, не было у них и многолюдного аппарата.

   7. ВАЖНО. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси.

   8. Депутаты всех Советов были связаны с избирателями.

      1. Они отчитывались в своих округах,

      2. вели прием населения,

      3. стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей.

      4. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы.

1. Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти.

   1. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" - более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

   2. Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов.

      1. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет.

      2. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР - с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик - с 21 до 18 лет.

      3. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР - по 750 человек.

         1. Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло.

         2. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик (32 депутата).

         3. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться.

      4. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета.

         1. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза.

         2. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. челове, а в 1983 г. - до 360 тыс.

      5. Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности.

         1. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

      6. Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами.

         1. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами.

         2. То есть Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

1. Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью.

   1. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых ведомств.

   2. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

   3. Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов.

   4. Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались.

1. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий.

   1. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. =>

   2. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. =>

   3. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер.

   4. НО Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.

   5. Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством.

   6. Закон 1983 предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п.

   7. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

1. Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены.